脱钩改制背景下注册会计师行业的监管

◇曹 莹

我国全国性的行业协会有800多家，大部分行业协会商会最初是由权威行政资源转化而来或由政府主办。在改革开放初期，带有官方色彩的行业协会在推动经济繁荣、促进行业有序发展方面起到了重要作用，但随着经济发展、社会进步、政府职能转变、改革全面深化，官方主办行业协会的自主性、自治性与自律性不足的缺点逐步显现，政企不分、管办一体，在某种程度上限制了行业发展、社会进步。2015年，《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》《关于做好全国性行业协会商会与行政机关脱钩试点工作的通知》先后出台，全国性的行业协会脱钩改制工作拉开序幕，截至2017年9月，152家全国性行业协会商会实现与行政机关脱钩。

中国注册会计师协会（以下简称“中注协”）成立于1988年11月，为财政部下属事业单位，接受财政部党组的领导，根据《注册会计师法》规定，进行会员注册、继续教育、行业监督等工作。截至2016年12月31日，我国有会计师事务所8460家，其中，有40家证券期货资格会计师事务所，获准从事H股企业审计业务的内地大型会计师事务所11家。全行业从业人员超过30万人，具有注册会计师资质的人员超过25万人，服务于包括3000余家上市公司在内的420万家企业、行政事业单位，2016年度全行业业务收入超过700亿元，注册会计师行业在对外开放、企业转换经营机制、国有企业的改革、财税改革和维护经济秩序方面发挥着不可替代的作用，注册会计师行业能否健康有序发展，对新常态下经济发展至关重要。

一、国外注册会计师行业监管情况

（一）英国

英国是最早提出注册会计师制度的国家，其注册会计师行业监管经过不断变革，日趋完善，英国有多个注册会计师行业协会组织，影响较大的有六个。在英国，注册会计师行业协会的主要职能是根据协会章程建立行业准入标准，制定执业准则和道德准则，进行行业监管。鉴于英国注册会计师行业多个协会共存的状况，为了协调各协会关系，维护行业利益，六大会计行业协会成立了一个共同体——咨询委员会（CCAB），由其制定统一的审计准则。除行业自律组织外，英国设置独立的行业监管机构——财务报告理事会（FRC），对事务所实施检查，同时监督职业团体的自律运作，确保注册会计师执业的完整和合规，确保高质量的公司财务报告和审计报告，维护公众利益。

（二）美国

美国注册会计师制度萌芽于20世纪20年代末，对全球的注册会计师制度起到了深远影响。美国的注册会计师协会主要有两个，一是美国注册会计师协会（AICPA），二是执业所在地的州注册会计师协会。受美国的行政体制影响，他们是相互独立的两个协会，但是会进行协作，两个协会职能基本相同，主要是制定行业准则、完善法律法规、进行会计师事务所的同业互查，对非上市公司审计业务进行三年一次的同业复核，开展后续教育和培训等，当然AICPA在拓展全球业务、提供资源信息、对外交流方面略有侧重。安然事件爆发后，美国加强了对行业监管的重视，终结了自律监管模式，于2002年美国参众两院批准成立公司监督委员会（PCAOB），由其实施对上市公司和从事上市公司审计业务的会计师事务所的监管及惩戒，一个新的资本监管时代到来。

（三）加拿大

加拿大特许专业会计师协会（CPA Canada）是加拿大行业自律组织，加拿大特许专业会计师协会的主要职责是制定会计准则、审计准则，研究新兴业务，发布技术指引，致力于维护公众利益，促进经济和社会发展。值得一提的是加拿大特许专业会计师协会具有独特于其他世界会计团体的地方，即加拿大特许专业会计师协会是唯一拥有自己教育部门的团体，其更重视会计师的业务水平和职业素质培训。2002年，加拿大公众责任委员会（CPAB）成立，作为独立的行业监管机构，管理监督为加拿大上市公司提供服务的大型会计师事务所，中小所的业务检查则由加拿大特许专业会计师协会进行，一般以三年为一个周期，全部事务所检查完毕。加拿大特许专业会计师协会和加拿大公众责任委员会（CPAB）共同构成了加拿大的注册会计师行业监管体系。

（四）日本

日本注册会计师行业协会只有一个，即日本公认会计师协会（JICPA），其作为日本会计行业的唯一自律组织，在各地设有分会。主要职责是制定审计准则、培训会员、对事务所进行行业检查和质量控制。安然事件同样对日本注册会计师行业产生重大影响，政府更加认识到监管的重要性，以法律形式规定JICPA要接受金融厅（FSA）的法定监管，主要是监管其履行的执业质量检查，同时有权对特定公司的财务报告进行检查并对违规违法行为进行惩戒。日本行业监管的变化特点体现在对行业监管不是简单的全面加强监管力度，而是针对不同领域，有松有紧，重点领域强化政府监管，比如执业质量检查、公司财务报告审计等，而在某些领域放松政府监管，如执业资格考试等。

二、我国注册会计师行业监管现状

我国注册会计师行业由财政部、审计署、证监会等多部门进行行政监管，由中注协进行自律监管。注册会计师协会应是行业自发的自律组织，但目前的中国注册会计师协会是隶属于财政部的事业单位，各省、自治区、直辖市设置的地方协会，虽然接受中注协的业务指导，但是省级协会的领导工作同样属于省级财政部门。

2013年，十八届三中全会针对行业协会商会，明确提出要限期实现与行政机关真正脱钩，注册会计师行业协会也逐步开始进行脱钩改制。全国目前共有省级注册会计师协会32家，27家会计师协会依旧隶属于当地财政部门。深圳，海南、黑龙江、辽宁和山东等地协会和当地财政部门脱离，成为社会团体，按照《注册会计师法》相关规定，进行注册、监管、考试、培训等各项工作。内蒙古、湖北、山西、湖南注协正在筹备从当地财政部门脱钩工作，深圳注协从成立之初即为社会团体性质。山东、海南、深圳、黑龙江、辽宁注协从财政部门脱钩时，原工作人员可自由选择是否继续留在行政事业体制内。其中，海南、黑龙江、辽宁注协从财政部门脱钩之后，继续履行其职能，监督管理职能没有发生根本性变化。这点山东注协尤为不同，其脱钩改制更为彻底。在山东省，财政厅会计处负责会计师事务所的成立审批，财政厅下设办事处对会计信息质量进行检查，财政厅内部成立了注册会计师和资产评估师指导中心，对协会章程和工作人员进行备案管理，监督指导协会的工作。山东注协在职能、人事、财务等方面与行政主管机关山东省财政厅彻底分离，体制改革已于2014年12月完成。

三、启示和建议

（一）理顺行业监管体系。行业协会商会脱钩改制是大势所趋，不可逆转，当前注册会计师行业最迫切的任务是在行业改革之际，理顺行业监管体制，明确政府各部门职责和行业协会职责，避免重复检查，可参照国外注册会计行业监管模式。政府和协会在监管层次上各有侧重，政府主要是出台统一的审计业务标准、行业规范，对协会进行监督，对事务所进行周期性检查，对违法违规行为进行严格惩戒。行业协会则是充分发挥自律作用，反映行业诉求、规范事务所执业质量。对于政府职能部门未涉及的监管领域，由行业协会予以监管以补充政府职能部门监管漏洞。行政监管与行业自律密切配合，建立全覆盖的行业监管体系，为加快发展注册会计师行业创造更加良好的监管环境。

（二）加强协会自身建设。协会是政府和行业沟通的桥梁，在促进、服务行业发展中发挥着不可替代的作用，在脱钩改制新形势下更应加强自身建设，服务好行业发展。应不断完善各项工作制度，建立绩效考核评价体系和奖惩机制，以提高工作效率。加强会员服务，公开办事流程，了解行业动态，及时进行知识更新，鼓励工作人员考取注册会计师证书，吸收具有事务所工作经验的优秀人员，以提高行业服务和管理水平。引导行业依法竞争，事务所合规审计，以充分发挥其在市场监管中的自律作用。帮助事务所探索新业务领域，提升服务质量，以促进行业经验交流。

（三）完善相关法律法规。邀请专家学者和行业资深从业者对《中国注册会计师法》提出修改意见，对不符合现行经济发展情况的法律条文予以修改或者废止。做好法律文件的衔接、配套，统一执法标准，做到依法监管，依法处罚。同时完善相关行业规范细则，做到业务范围全覆盖。

（四）提高事务所执业质量。注册会计师行业的诚信对整个经济信用体系至关重要，直接影响整个社会的经济秩序，诚信也是事务所安身立命之本。事务所应高度重视风险控制体系建设，强化质量监督，将质量控制、风险管理贯穿于项目全过程，确保出具的审计报告合法合规。加强教育培训，持续提高人员业务素质和道德水平，敦促注册会计师严格遵循执业准则，恪守独立、客观、公正的原则。同时事务所应重视企业文化建设，积极履行社会责任，弘扬主旋律，传播正能量，激发创业精神，提升品牌力，促进行业又好又快发展。

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