关于税务部门“放管服”改革与税收营商环境建设的若干思考

◆郑开如

2015年5月，李克强总理在全国专题电视电话会议上，首次提出“当前和今后一个时期，深化行政体制改革、转变政府职能总的要求是：简政放权、放管结合、优化服务协同推进，即‘放、管、服’三管齐下”。近年来，为激发市场主体的活力和创造力，国务院分九批取消和下放国务院部门行政审批事项618项，包括491项取消行政审批和127项下放行政审批，着力放管结合并重推进，明规矩于前，寓严管于中，施重惩于后，筑牢“放管服”改革的法治保障基石。税务部门认真贯彻落实国务院重要部署，大力深化“放管服”改革，在“放”和“管”的基础上，努力构建新型现代税收服务体系，不断减少和下放税务行政权力，降低市场准入门槛，创新税务监管职能，从而不断优化税收营商环境，进一步加快推进税收现代化建设进程。

一、税务部门“放管服”改革对税收营商环境建设的重要意义

深化税务部门“放管服”改革，目的就是为了优化税收营商环境。税收营商环境是衡量一个国家营商环境的重要指标之一，是各国企业进行投资的重要参考因素。税收营商环境是指对企业遵从税法规定、合理纳税存在影响的相关环境条件，“不良的税收营商环境会使税法的遵从度降低”①王绍乐，刘中虎：《中国税务营商环境测度研究》，《广东财经大学学报》，2014年第3期。。世界银行衡量189个经济体税收营商环境水平的指标，主要由纳税次数、纳税时间（小时/年）和税费水平（税费额/税前利润）等三个指标的前沿距离得分构成，得分越高，表明税收营商环境越好。而“放管服”改革的措施落实到基层，既能减轻纳税人负担，又能减轻税务人负担；严管善待使基层干事氛围浓厚了、活力增强了，反过来又可以促进税务干部进一步落实好“放管服”改革举措、服务好纳税人，营造更优质的税收环境，进而激发市场主体创业创新活力。因此，税务部门“放管服”改革，对于优化税收营商环境具有十分重要的意义。

一是“放管服”改革有利于促进税收法律环境优化。“法制环境的改善意味着企业将面临更好的公共服务和更有保障的投资收益，企业也愿意承担更高税负。”①于文超，周雅玲，肖忠意：《税收征管效率与实际税率关系的实证研究——基于世界银行企业调查数据的经验研究》，《经济科学》，2015年第2期。深化“放管服”改革，需要减少没有法律依据和法律授权的行政权力对市场主体的过多干涉。李克强总理提出，“放管服”改革的核心在于积极培育市场环境，这无疑指明了“放管服”改革的最终目的和方向。税务部门贯彻落实“放管服”改革，积极落实简政放权，实现公正文明执法，减少执法的不确定性，不断优化税收法律环境。

二是“放管服”改革有利于促进税收人文环境改善。深化“放管服”改革，需要加强社会信用体系建设,推进实施守信联合激励和失信联合惩戒工作。税务部门贯彻落实“放管服”改革，创新服务方式，最大限度方便纳税人办税并不断完善信息共享，健全纳税信用管理制度，扩大纳税信用评价范围，实现对纳税人信用和风险状况的动态监控评价，使得纳税人的纳税意识不断增强，税收遵从度得到提高，纳税人满意度得到提升，税收人文环境大大改善。

三是“放管服”改革有利于促进税收管理环境创新。深化“放管服”改革，需要创新政府监管方式、监管手段，公正监管，高效服务，为市场松绑，降低市场运行的行政成本，努力培育良好的市场环境。而税务部门贯彻落实“放管服”改革，加快税收信息化建设进程，充分利用大数据和“互联网+税务”的管理模式，使得税收管理逐步实现了依靠事前审批向加强事中事后管理的重大转变，创新了税收征管方式，提高了税收管理效率，有效促进了税收管理环境创新。

四是“放管服”改革有利于促进税收营商环境提升。按照世界银行所发布的报告，良好的营商环境会使投资率增长0.3%，GDP增长率增加0.36%，能吸引企业投资，吸引众多高端要素资源流向与集聚。“要素集聚有利于形成规模经济，进而促进产出增加。”②马歇尔：《经济学原理（上卷）》，朱志泰译，北京：商务印书馆，1964年版。良好的税收营商环境对企业经营乃至城市竞争力有着重要作用，是吸引力、竞争力，更是创造力、驱动力。税务部门通过积极推进“放管服”改革，可以影响市场主体的投资与决策，间接对经济增长、产业结构、政府收入、社会就业等产生重要影响，进而持续提升总体营商环境水平。

二、当前税务部门深化“放管服”改革的基本做法和制约因素

税务部门贯彻落实党中央、国务院决策部署，以《深化国税、地税征管体制改革方案》为指引，以“放而有序、管而有效、服而有感、三措并举且有联”为目标，作好顶层设计，集成联动推进，放管服工作取得突破性进展，为营造良好的营商环境，保证市场公正有序、充满活力做出了积极努力。

一是搭建了坚实稳固的基本制度体系。国家税务总局从强基础起步，科学谋划战略布局，先后发出《深化国税、地税征管体制改革方案》《关于进一步做好深化国税、地税征管体制改革试点工作的通知》《关于转变税收征管方式提高税收征管效能的指导意见》等文件，出台包括纳税服务规范、出口退税规范、税收征管规范、国地税合作规范、税务稽查规范等配套改革和政策文件。各地税务机关结合实际制定落实总局要求的各类工作方案，形成了覆盖三级、相互衔接、集成联动的制度管理体系，为税务部门进一步深化“放管服”改革提供了坚实的制度保障。

二是筑牢了严密衔接的风险管理屏障。为了确保“放管服”工作能够做到“放得下、管得住、服得优”和“放要放得让人放心、管要管得让人甘心、服要服得让人舒心”，防止因宽放让部分不法企业钻空子，国家税务总局始终坚持预防为主，加强风险处置能力，积极探索推动征管方式由事前审核向事中事后监管、固定管户向分类分级管户、无差别管理向风险管理、经验管理向大数据管理的“四个转变”，形成了以税收大数据为依托，以“实名办税制+分类分级+信用积分+风险管理”为核心的闭环管理机制，税务治理整体实力和风险防控能力上了新台阶。

三是形成了集成互联的智慧管理体系。国家税务总局持续实施“互联网+税务”行动计划，以打通“电子税务局、增值税发票管理系统、金税三期”3个系统为突破口，重点加强纳税人端信息系统应用集成和税务端系统集成升级，初步建成了功能强大、集成互联的智慧信息体系，确保各项业务相互支撑，集成联动。加强大数据的集成，推动部门间、地区间、系统间数据的集成共享，夯实大数据管理的基础。

尽管近年来，全国税务系统勇于创新，开拓进取，持续推进“放管服”改革，取得了明显成效。但也应看到，与全面深化改革的新形势新要求相比，与广大纳税人和基层税务干部的期盼相比，税务“放管服”改革还有待进一步深化，在思想理念、制度机制、管理手段等仍存在一些需要解决的问题，税收环境还需要进一步优化。

一是税务部门税收征管方式制约。税源管理面临税源急剧变化与管理资源短缺的难题，比如厦门作为经济特区，1000多名税收干部对应着30多万户纳税人，传统的税源管理模式已难以为继。目前税务机关和纳税人的职责未完全明晰，基层一线税源管理仍承担着催报催缴、户籍管理、税源调查等过多的基础管理事项，以风险管理为导向的征管格局还没有完全建立。比如当前风险管理的技术手段和涉税信息仍有不足，需要持续改进；比如受法律法规、各类考核和工作目标等因素影响，各部门尚不能自觉将风险管理作为税源管理和税收征管工作的优先手段。随着互联网迅猛发展，商事经营主体已实现异地经营，管理地点、生产地点、核算地点、销售地点日益分离，交易电子化、智能化普遍，现有征管方式已经无法掌控纳税人全面信息，面临极大不便与挑战。

二是税务部门税收征管手段制约。征管资源的有限性决定了当前税收征管应以纳税人自觉遵从为基础，以风险管理为导向。这就意味着第三方涉税信息的获取、共享和应用对提高纳税人税收遵从度和税收风险管理具有重要意义。然而目前税务机关在第三方涉税信息获取上仍存在很大困难。比如难以获取第三方涉税信息，特别是金融监管数据等国际上常见的涉税信息，银行账号、转账流水等都难以获得。比如涉税信息的数据标准化程度不足，相同信息的名称、格式在不同机构间不一致，严重影响数据应用。另外，税务机关依托互联网、大数据等现代化信息手段，开展税收征管尚处于起步阶段，人才、技术储备不足，时间、经验积累不足，都较难满足现代化信息管理需要。税收征管手段不够多，税收征管效率和针对性不够高，也制约“放管服”改革的深化。

三是行政管理体制和税务稽查机制制约。机构编制格局不能适应“放管服”和转变税收征管方式的要求。省局、市局已由管理指挥职责转变为直接参与数据集中与监控管理、风险分析与监控、大企业税源管理等，当前按照管理角色确定的机构编制，影响了新的征管模式的高效发挥。税务稽查作为重要的征管制度和手段，因为缺乏相应的权限和强制手段，难以解决稽查过程中发生的阻挠检查、隐匿销毁证据、对抗行政执法等问题。稽查难以发挥有效威慑作用，执法刚性弱化，对落实“放管服”改革，强化以风险管理为导向的事中事后管理造成一定的制约。

四是社会信用体系建设滞后制约。税收治理主体多元化，仅仅依靠税务部门一家，很难实现税收高度遵从的目标，建立跨部门信用信息共享机制，形成政府主导、多部门参与的税收共治格局是必然趋势。当前税务部门积极建设纳税信用体系，推进分类分级管理、联合激励惩戒，一定程度帮助纳税人降低制度性遵从成本。但目前纳税人信用评定制度不够细化，对办税人员行为的信用评价和监管应用尚未建立，社会信用体系尚不完善，政府部门间信息共享及对失信纳税人联合惩戒的机制仍在探索中，联合惩戒的范围过窄，目前仅限于重大违法案件当事人，对日常税收失信行为的普通当事人，社会协助，失信共治的手段仍欠缺。纳税信用与其他社会信用联动管理尚未完全建立，未能充分发挥对纳税人自觉遵从的推动作用，从而推进税务部门简政放权。

五是税务中介服务行业发展制约。在税收征管力量与管理对象不匹配日益严重情况下，促进税务中介服务行业发展，发挥专业机构的桥梁作用，扩大税务部门购买涉税专业服务，形成纳税人自觉寻求中介专业服务的习惯，对缓解税务服务供需矛盾，降低执法风险和税务风险，提高税收遵从具有重要意义。但目前《政府采购法》《税收征管法》等相关法律法规对税务部门购买涉税专业服务的内容、范围、程序等规定不够完善，制约税务部门对涉税专业服务的进一步探索；税务部门过多过深介入纳税服务工作，导致纳税人无法形成付费寻求高质量纳税服务的观念。同时，相对于会计师事务所和律师事务所，社会公众对我国税务师行业认可度还不高。税务中介服务行业发展较慢，也制约了涉税专业服务在落实“放管服”改革的优化纳税服务，促进纳税人纳税遵从的作用发挥。

三、税务部门深化“放管服”改革，提升税收营商环境的对策思考

李克强总理在全国推进“放管服”改革电视电话会议上指出：“‘放管服’改革实质是政府自我革命，要削手中的权、去部门的利、割自己的肉。”税务部门要从发展大局出发，进一步深化“放管服”改革，从大征管的角度来把握，将纳税服务、税收征管、税务稽查和权益保护等部门的工作放在如何既简政放权，优化税收环境又提高纳税遵从的视角下统筹考虑。要满足在税收收入考核、人力资源难以增长、第三方信息十分有限等条件约束下，引导纳税人自觉遵从，保证对重点税源控管，提高征管针对性和有效性，用税务部门的减权限权和监管改革，换来市场活力和社会创造力释放。

（一）推进税收制度规范化。依法治税是依法治国在税收领域的具体体现。在全面落实和深化“放管服”改革中，坚持于法有据、依法推进，凝聚改革共识、打破利益藩篱，方能推动“放管服”改革迈上新台阶。一是加快税收立法，提升税收法律层次。加快修订完善以《税收征管法》为核心的法律制度，推动新修订的《税收征管法》尽早颁布实施。进一步明晰纳税人权利义务与税务机关职责，明确纳税人自行申报、信息披露法定义务，完善纳税人权益保护等修订内容，规范信息共享和第三方信息获取内容，强化税收稽查执法权，进一步规范和提升税收执法行为。二是推进税收制度规范化建设。分步有序开展税收征管配套规章、规范性文件的立、改、废工作，建立归口审核制度，改变碎片化地按税种和事项制定制度的做法，完善税收规范性文件管理基本制度，建设规范明确、公开透明、执法统一、利于遵从的现代税法体系。

（二）推进征管流程现代化。随着“放管服”改革和商事登记制度改革等一系列改革的进行，纳税人数量大幅增加，以厦门为例，近年来管户年均复合增长率都在25%以上，纳税人组织形式和经营方式也日趋复杂和多样，税源管理的复杂性、艰巨性和风险性不断加大。现有的征管流程、机构设置和人力资源配置亟待整合优化，以适应现代化征管的需要，实现资源集约化利用。一是明晰权利义务，建立适应“放管服”改革的征管基本程序。明晰征纳双方遵从税法的权利义务内容，建立纳税人依法自主遵从，自负法律责任，税务机关建立并完善优化服务、重点监管、打击犯罪的税收征管基本程序，引导和帮助纳税人自主遵从税法，同时也减轻基层税务机关事务性工作职责，便于税务人力资源向风险管理倾斜。二是推行以风险管理为导向的专业化管理，重塑税务系统管理架构。首先，以风险管理为导向，搭建动态风险预警体系，完善重点行业、重点税源风险特征库，区分重点税源与一般税源风险应对手段，构建分类分级风险管理体系。其次，完善重点税源全流程税收风险管理，构建多层级风险管理体系，对重大风险或大企业风险提升管理和应对层级，逐步实现税源扁平化管理。三是深化国地税合作，整合税收征管资源。对外依托联合办税服务厅或联合电子税务局，整合国税、地税纳税服务资源，统一服务规范，加强服务衔接，优化服务环境，提高办税便利，彻底解决纳税人“多头跑、来回找”的问题，形成“进一家门，办两家事，三方共赢”的局面。对内依托联合电子税务局或金税三期系统，整合国税、地税征管资源和流程，实现流程优化融合，信息实时同步，结果互认共用，管理资源共享，避免国税、地税分别对纳税人实施类似管理项目和措施，既节约税收征管资源，又减少对纳税人的干扰。

（三）推进征管手段智能化。随着信息技术的发展，税务系统已经进入大数据时代，适应信息时代征管形势的发展，改变“以票控税”传统征管方法，牢固确立数据思维，是推进税收治理体系和治理能力现代化的重要手段。一是突出大数据核心地位，筑牢税收征管基础。统筹数据管理规划，建设功能强大的数据资源库，实现数据资源最大化。统一数据资源目录和标准，建立与大数据匹配的管理制度，把好数据质量关，实现数据资源标准化。整合拓展囊括税务端数据、第三方数据、互联网数据、企业端数据“四位一体”的大数据源，实现数据的跨界融合。完善数据分析处理方法,构建符合实际、切实有效的数据指标模型，提高数据分析科学性，实现数据指标效益化。二是坚持“大风险”税收管理，实现数据应用整合。依托总局、省局和市局三级数据资源，在全面分析纳税人税收遵从和税务干部依法行政的状况基础上，针对不同规模、行业和类型税收风险，合理调配税收征管资源，构建事前防范、事中控制和事后应对的一体化、全流程税收风险管理模式，形成囊括所有业务、贯穿全部流程，覆盖所有纳税人和税务干部的“大风险”税收管理体系。

（四）推进综合治税一体化。统筹协调社会各级协税护税力量，构建政府主导、税务主责、部门合作、社会协同、公众参与的税收共治格局，加强综合治税能力，变单兵治理为共同治理，促进社会整体税收遵从度的进一步提升。一是推进涉税信息共享，拓展跨部门税收合作。加快政府部门间信息共享机制的确立和统一信息交换平台建设，推动在新修订的《税收征管法》中增加相关单位提供涉税信息的法定义务。确保税务部门及各有关部门及时获取和使用各部门信息，强化社会管理和公共服务。二是大力推行信用体系建设，完善纳税信用管理制度。以推行实名办税为契机，加强纳税信用信息采集管理，拓展对个人的信用评价。运用大数据，建立信用积分制度，健全信用动态评价和风险评估指标体系，实现对信用和风险的动态监控评价。三是创新社会综合治税机制，全面建设协税护税网络。建立地方政府牵头、各部门参与的纳税人信用激励和失信惩戒制度，引导社会各界尤其是有治理职能的部门，积极参与税收治理，树立税收共治理念，形成税收共治的社会文化氛围。

（五）推进纳税服务社会化。改变税务机关单一渠道提供纳税服务的模式，运用市场机制，调动社会力量，将中介机构、行业协会、志愿者等社会主体纳入纳税服务工作中，不断推进纳税服务社会化。一是尽快制定纳税服务社会化规划。确立社会中介机构的独立地位，建立税收服务志愿者团体，成立独立于税务机关的纳税人权益保护中心，扩大纳税服务社会化组织的范围。二是合理界定各纳税服务主体责任。规范社会中介机构、税收服务志愿者的业务范围和法律责任，加强工作指导和后续监管，形成行业自我管理的约束机制。三是塑造征纳双方共享的税务中介制度。除采取激励政策鼓励纳税人购买中介服务外，税务部门也要转变理念，建立和完善购买社会服务目录，探索将税收管理中不涉及执法权力的技术性事项委托中介机构完成，以节约税务机关的人力物力，把有限征管资源用于关键业务领域，提高征管效率。

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