政府投资范围的合理界定

◇徐 鑫

政府投资是政府及其各级机构为获得一定的经济效益或社会效益，以一定的资本作为出资参与或主导的经营事业过程。就投资范围而言,我国的政府投资几乎囊括各个领域，民间投资则相应地受到种种挤压。国务院出台有相关文件力图保障民间投资的发展，如《国务院关于投资体制改革的决定》《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》等文件。这在一定程度上激活了民间投资，但不容忽视的是，近年来我国民间投资增长明显放慢。究其根源在于政府投资范围过大，政府与私人争夺利益成为制约民间投资的深层因素。显然，促进民间投资的前提是将政府投资限定在合理范围内，而这个问题并没有得到解决。如何对政府投资范围进行合理界定，既发挥政府投资应有的作用又促进民间投资的发展是我们亟须解决的问题。

一、我国政府投资范围现状分析

我国政府投资经历了不同的发展阶段，同时政府投资范围也在不断地变化。随着我国改革开放的不断深化，政府投资占国家总投资的比重在逐渐减小，相应的民间投资比重上升明显。但政府投资范围并没有收缩，这极不利于民间投资的发展，也给我国经济的长远稳定发展带来了隐患。

（一）我国政府投资的主要领域

通过对《中国统计年鉴》的资料分析，可以看出教育、社会保障、城乡发展以及公共交通等基础设施建设是我国政府投资的主要领域，政府在这些领域都投入了大量的资金。就基础设施领域而言，政府投资的覆盖面很广但是资金比重有待进一步提升。不难发现在科技研发、环境保护等领域政府投资明显不足，立足于经济发展的客观需要政府应当加大在该领域的投资。此外还应当注意的是，政府投资也涉及商业服务业、房地产业等领域，虽然这些领域投资额占政府投资的比重不大，但基于其投资主体的特殊性也会给民间资本进入相关领域带来挑战。

（二）当前对政府投资范围的界定

1.理论界定

为了更好地界定政府投资范围，一些学者根据政府投资与民间投资各自的投资范围，提出按投资项目进行分类界定的方法，即把全部投资项目分为竞争性投资项目、基础性投资项目和公益性投资项目。竞争性投资项目是指投资收益比较高、产品供求主要依靠市场调节并具有竞争能力的项目。基础性投资是指为整个社会所有或大部分部门提供的产品或劳务,如道路交通、互联网电子通信、水利电力等初始投资量大而收益较低的基础设施。公益性投资是指那些投资主体不是为了营利，而是为了满足社会公众需要以及履行一定的社会职能而进行的投资，如教育科研、环境保护等。

有学者进一步指出，公益性项目应当完全由政府投资，竞争性项目当属于企业投资（或是说民间投资）的范围，基础性项目则主要由政府投资，当然在一些领域民间投资也可以参与进来共同投资。

2.相关政府文件的界定

国务院出台的相关文件中不乏对政府投资范围进行界定的内容。如在《国务院关于投资体制改革的决定》《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》等文件中都涉及有关于政府投资范围的表述。相关政府文件在一定程度上有利于明确政府投资范围，但是需要指出的是文件的规定原则性条款居多，缺乏明确性，在诸多方面模棱两可，尚需进一步完善。

（三）我国政府投资范围存在的问题

1.范围过宽，与民争利

长期以来，我国政府投资不仅存在于达成共识应当属于政府投资的领域，还广泛存在于一些本应由民间投资的行业，如房地产业、餐饮业等。这带来了诸多弊端，政府与民争利压缩了民间投资的范围，导致社会投资模式不协调，民间投资范围过小，政府投资范围缺乏规划。更严重的是政府将资金投入本应由民间资本投资的商业竞争领域会在一定程度上导致公共基础设施投入不足，故而舍本逐末使政府投资的原有职能无法充分发挥。

2.界限模糊，交叉错位

当前对政府投资的界定并没有相关的法律规定，学界的许多看法也难以达成一致。理论上对政府投资的界定也存在较大分歧，导致在不同地方对同一投资领域究竟应由政府投资还是民间投资可能产生截然不同的观点。在国家出台的一些文件中虽有涉及对政府投资范围的规定，但实际应用上仍存在很多问题。更有甚者会产生政府推卸职责的情形，对本应由其投资的项目推诿拖延，带来公共服务负效应。

3.越位缺位屡见不鲜

总体来说政府投资的范围不但没有缩小，甚至有扩大的趋势，营利性投资广泛存在严重挤压了应属民间资本的投资空间。此外产业化和民营化使得一些政府部门逃避本应承担的公共责任，导致教育领域、公共医疗卫生等公共事业领域因为过度市场化而逐步发展滞后。政府投资本应以这些基本的公共服务领域为落脚点切实为人民群众提供福祉，但是却远未达到理想效果。

二、发达国家政府投资范围的比较分析

在政府投资方面，发达国家的投资范围整体上达到了既保证公共需求、基础设施供应充足又不与民争利的效果。笔者以美国、德国和日本为例进行简要介绍。

（一）美国

美国实行的是联邦制，在政府投资方面，联邦政府与州和地方政府间是纵向关系。联邦制下美国的州和地方政府享有较大的自主权，在政府投资方面亦是如此。诸如教育等公共基础设施主要由州和地方政府来投资，联邦政府的投资范围则主要集中在科研开发、环境资源保护以及军事、道路交通基础设施建设领域。总的来说，美国的政府投资范围呈现一种螺旋下降的趋势，民间投资占据主要部分。但是在教育、军事和国家交通等公共基础设施领域，政府投资仍占据主导地位。

（二）德国

对德国政府而言，政府投资是保障政府能及时进行经济调控以促进经济社会发展的重要手段之一。战后以来在德国联邦财政预算支出总额中用于基础设施建设投资的金额不曾低于总金额的20%，主要投向私人资本因无利可图不愿投资或投资不足而经济发展又不可缺少的部门。德国的政府投资范围主要包括：国防、军事、修筑港口大桥、公共交通运输干线、农业发展、科研教育以及环保等社会公共服务基础设施项目。

（三）日本

日本的政府投资范围有其独特性，一方面其政府投资是与本国现实国情相结合的反映，另一方面也与历史因素相关。二战后日本为了振兴颓败的经济，制定了许多刺激经济复苏增长的政策，政府投资作为国家调控经济的主要方式被广泛实行。日本政府投资的一个显著特征是政府投资与其产业政策紧密配合，随着日本经济的发展，产业政策调整的同时政府的投资范围也在相应发生变化。在不同的时期政府投资范围主要是：河川治理、农业基础设施和交通基础设施等。随着经济的恢复，日本当前的政府投资则转向人民日常生活需要的基本公共服务领域。

上述三个国家在政府投资范围上各有特点，但通过对比分析，我们不难发现它们之间的相似之处。首先，让利于民为民间投资的发展助力。可以看出美国、德国在这一点上做的相对成熟，而日本在经济恢复元气之后政府投资范围也在缩小。其次，注重科技教育的投入。可以看出上述三个国家，不管在何种时期始终未减少对教育科技的投资。最后，对公共基础设施领域的全方位投入，这种全方位不只是投资面上的“广”，而且具体领域的“度”也达到了要求，实现了预期效益。

三、化解困境合理界定政府投资范围

（一）借鉴发达国家经验

通过上文对我国当前政府投资的主要领域以及对主要发达国家政府投资范围的分析，我国与发达国家在政府投资范围方面的差距主要在于：民间投资的开放程度、教育科研领域的资金投入比例、基础设施建设的完善程度等较低。

因此我国目前可以从以下几个方面着手：首先，立足国情，缩小政府投资范围，鼓励民间投资。从长远来看，国家经济发展的主要依靠力量应当来自民间投资，政府适时退出相关领域也是为民间投资的成长发展创造了条件。再者，进一步加大对教育科研的基金投入。改革开放以来，我国对教育科研的重视程度日益剧增，教育是兴国之魂、科技则是国家软实力的主要体现。当前我国在教育科研领域的投入还可以进一步提升，当然这主要依靠的是政府投资。需要指出的是，在学校等基础教育设施建设方面可以适当引入民间资本。最后，提高公共服务基础设施的建设完成度。有数据显示我国当前公路交通的发展程度还不及欧美国家20世纪的水平，这不禁引人深思。当然这只是冰山一角，当前我们很多基础设施的建设完成度都很低。一个突出的原因就是许多政府投资项目未能达成持续的资金投入，因此对基础设施领域的投资不可朝令夕改，要持之以恒。

（二）明确界定的基本原则

关于政府投资范围的界定原则学界已有很多观点，此处不再一一赘述。笔者立足于我国政府投资实践，并且参照发达国家对政府投资范围的界定，从促进民间投资的角度出发，认为对政府投资范围的界定应当遵循以下三个原则：

1.明确职能准确定位的原则

政府职能在于服务这是毋庸置疑的，在政府投资领域自然也应当遵守这一原则。所以在界定政府投资范围时应当以“服务”为导向，明确界定方向。政府投资应当主要存在于服务领域如公共基础设施、环境保护等。很长一段时期内政府投资职能定位不准，导致政府投资与民争利。在准确定位的前提下，不仅可以使政府投资的效益提高，也能够给民间投资带来更多的活力。

2.有进有退注重效益的原则

随着我国经济的不断发展，市场在市场经济发展中地位愈发重要。市场的作用已从“辅助性作用”转变为今天的“决定性作用”，这个转变也是我们对市场作用的认识不断深化的过程。市场经济下只要是市场自身能够做且能够做好的，政府都没有插手的必要，以使市场调节的有效性得以充分发挥。

政府投资应当做到“进退相宜”，具体来说，“退”指的是政府应当逐步退出竞争性投资领域以做到让利于民，给民间投资更大的发展空间。“进”则是要在公共服务领域投入更多的资金保障社会基本需求。此外效益也是一个应当纳入考量的因素，以公共服务领域投入为例，不可盲目求全要注重实现率。当前很多公共服务领域的政府投资，覆盖面很大这固然是好事，但同时覆盖面大带来的弊端是多家分羹，每个项目的资金投入都无法达到建设要求的额度，最终造成多处基础设施无法完工乃至烂尾的局面。

3.灵活调整促进发展的原则

该原则的要点在于“灵活”，当前很多学者要求政府在某些投资领域完全退出，对此笔者持否定观点。基于市场调节的自发性和盲目性，完全放任市场发展并不是明智之举，历史上的多次金融危机便是最好的证明。笔者认为政府投资应当在保障基础设施满足社会需求的基础上，逐步退出相关领域，以给民间投资腾出更多的发展空间。在许多领域也可以采用政府与民间资本相结合的方式进行投资以促进发展，我国当下提出的PPP（Public Private Partnership）模式就是一种很好的实践。

（三）完善相关立法

从我国进行投资体制改革至今，国务院相继出台了包括《国务院关于投资体制改革的决定》《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》等多部文件。但是如上文所述，这些文件在性质上仅为指导性的政策意见，并非具有强行性的系统的法律规定，且多数文件内容表述具有很强的概括性、原则性，对政府投资的范围之界定很模糊缺乏确定性。我国当前面临的问题是，仍没有一部规范政府投资的基本法律。可以说政府投资在立法方面的建设尚未跟上我国市场经济发展节奏，因此《政府投资法》的制定理应被提上日程，在一部完整的政府投资领域基本法的指导下规范政府投资行为，以法律的形式明确界定政府投资的范围。如此既保证了政府投资的有效性，防止政府投资的越位、错位和缺位，又可以进一步促进我国的民间投资健康发展，为我国经济的长久稳定发展提供保障。