城市公用事业民营化视角下的公私部门合作治理关系研究

◇岳佳彬

一、文献综述

物品本身的特性决定着物品供给的条件，根据物品的竞争和排他的特性，可将物品分为“个人物品”“可收费物品”“集体物品”“公用资源”。我们将不同种类物品的安排和生产两个环节加以区分，并且和多种安排主体和生产主体进行搭配，由此便产生了提供物品和服务的不同机制，即民营化。自民营化改革以来，民营化方式便饱受争议。总体而言，公私合作、签约外包作为民营化的重要方式之一，是新公共管理理论在公共服务市场化改革中的具体应用。

面临社会公共需求的不断增长和财政压力的日益增大，政府在城市公用事业领域进行了民营化改革，即在城市公用事业产品的供给过程中打破传统的政府垄断经营模式，引入市场竞争力量，在城市公用事业领域形成多元竞争的格局，提供更好的公共服务。近年来，全国各地纷纷开始城市公用事业民营化改革的实践。其中，公交行业的民营化改革成为改革的试点领域，尤其受到关注。

一方面，政府角色的定位和自身责任的承担是民营化改革取得成功的关键所在。十堰市公交民营化改革的草草收场，除公共服务领域进入门槛高、投资回报周期长等固有特征外，政府具有不可推卸的责任。

另一方面，由于我国正在进行的城市公用事业民营化改革，是在借鉴西方国家城市公用事业民营化改革经验的基础上，结合我国的实际进行的初步探索和尝试，在企业民营化理念刚刚萌芽阶段，企业变革如果操之过急，改革必将屡屡受阻。

因此，研究这些困境并找到化解办法，对政府更好地扮演其在城市公用事业民营化改革中角色和履行其承担的重大责任，推进城市公用事业民营化改革的顺利进行，具有现实意义。

二、当前民营化改革的现实困境

（一）政府自身责任的缺失，角色定位的偏差

1.政府的诚信约束机制有待健全。法律法规的制定严重滞后于社会实践，项目合同对政府的约束力不强，政府容易产生意向变更，使投资者处于劣势地位。当时，油价迅速上涨，十堰市政府却没有依据国家有关政策进行补贴，导致公交集团公司经营陷入困境。政府也并没有落实“公交优先”的承诺，没有给予相应补贴。政府的自身信誉受到质疑，企业家受挫，张朝荣自此也不再涉足公交领域。

2.政府对“代理企业”监管责任的缺失，政府对承包商工作绩效的监管缺失。十堰市公交民营化改革前期，政府在进行签约外包时，并没有对签约商提供公交服务的数量和质量进行明确规定。改革中期，政府并没有对相应的监管工作进行及时跟进。只有在事件真正影响公共利益时，政府才被迫出手，而此时，改革的失败结局已无法挽回。

3.对特殊群体和特殊事件缺乏政策性补贴。公共事业涉及广泛的公共利益，要求政府必须承担社会责任，并且对结果负责。这就要求政府在民营化过程中要承担企业未尽的社会责任。公交公司为了改善十堰市民的出行条件，更新了车辆，完善了服务，还承担了社会福利，包括老年人、残疾人、现役军人免费乘车，学生优惠，仅这方面的免费就达到7800万元，企业利益受到损失。本应该对“特殊群体”和“突发事件”进行补贴的政府，在改革中职能缺位，直接导致企业资金周转不灵，经营陷入困境。

4.效率与公平的价值冲突困境。公共事业产品的提供往往难以“彻底”民营化。公共事业产品的特殊性质与企业以营利为目的的导向存在根本冲突。而民营企业以完全营利为导向，难以考虑企业经营的外部性。这要求政府在外包时要充分考虑外包服务的属性，在提高资源配置效率的同时，兼顾社会效益。

（二）企业自身因素

1.改革推进过急过快，忽视员工需求，改革阻力过大。企业追求短期利润，忽视员工利益，导致罢工频繁。民营化后，企业改革步子过大，员工既得利益受到严重威胁。缺少从政府到民营企业的缓冲和过渡。据原公交公司一位职工透露，当时职工主要有三怕：一怕下岗；二怕收入减少；三怕政府出售企业后从此撒手不管。员工难以适应企业运营制度的迅速转变，员工的担心逐步成为事实，为工人罢工、公交停运埋下祸根。

2.企业单方面难以运用价格杠杆，无法实现资源的有效配置。在油价上涨又无法得到政府补贴时，由于公交涉及广大市民的公共利益，企业不能提高公交价格，市场规律扭曲，市场配置资源的机制失灵，企业束手无策，经营陷入困境。

（三）公司部门合作治理关系建立的困境

这其实是政府与“代理企业”之间的博弈和权力寻租的困境。十堰市公交民营化及其背后难以看清的纷争，使政府与“代理企业”陷入“零和博弈”和寻租困境。

三、民营化改革的对策分析

（一）政府：推动民营化改革的主体

1.政府要提高自身对合同履行的信誉度，增强企业家的投资信心。政府作为国家意志的执行者，必须以身作则，树立诚实、守信、负责任的政府形象。民营化改革中要有社会责任的担当；企业陷入困境时，要有公私部门伙伴关系的价值理念；最后的改革失败，更不应把责任全部推给企业，要有自身的省思和对社会质疑的回应。真正树立“造福于民”的服务型政府理念。

2.加强对城市公用事业民营化的监督管理。一方面加强市场准入监管，建立市场准入竞争机制，对“代理企业”进行严格的筛选，对其经营能力进行严格评估。另一方面，加强对“代理企业”投资运营的监管，保证其经营资金、运转机制的公开透明，从而引导社会媒体和公众对其进行监管，降低自身监督成本。

3.建立公共利益保障机制。完善城市公用事业的政府补贴机制，可采用“凭单制”积极承担对“特殊群体”补贴。采用“直接补助”的方式对突发事件中的“代理企业”进行补助，帮助其克服经营困境。同时，确保公民参与，公开决策信息，民营化的推行需要公众的大力支持，鼓励公众在民营化过程中发挥积极的参与作用，是民营化能否成功的关键所在。

4.坚持公平与效率并重的价值取向。城市公用事业的民营化改革应当也只能是效率与公平的统一，必要时，甚至要牺牲效率以谋求和保障公共利益。效率的提高可以通过在城市公用事业中引进竞争机制，实现公用产品决策与生产分离，构建生产环节的多主体竞争等措施予以实现。在城市公用事业民营化改革的制度设计和政策制定上都要遵循公平和正义原则。

5.立法部门要加快公用事业民营化的法律法规建设。法律法规是公用事业民营化的重要依据，只有有法可依，才能避免可能发生的争端，使民营化顺利进行。

（二）企业：民营化的重要参与者

企业改革应逐步推进，识别改革面临的阻力和困境。员工往往无法在短时间内接受从事业编制或行政编制到企业雇佣员工的迅速转变。这就要求企业在运营中重视员工的需求和利益的得失，机制改革和制度变革要有过渡性。企业也应对经营风险进行理性评估，要有一定的风险承受能力，权衡自身成本与收益，切勿盲目接受政府外包。

（三）公私部门合作治理关系的建立：民营化的关键环节

城市公用事业民营化背景下，公私部门伙伴关系的建立，依赖于政府和“代理企业”双方的努力。根据萨瓦斯的民营化理论，政府和企业双方都要做到：工作任务要界定清楚，承包的条件和具体的要求在合同文本中要有明确的规定并能够保证落实，签约外包公平公正、公开透明，积极回应外界需求，勇于接受外界监督。政府要积极遵守承诺，树立自身威信。企业要保证提供产品和服务的数量和质量，必要时可运用法律手段维护自身合法权益。

四、结语

不可否认，反对公用事业民营化的理由具有合理性，但也毋庸置疑，民营化改革具有无可比拟的优越性。真正的问题也许并不在于民营化，而是由于实施民营化的手段和方式。十堰市公交民营化改革虽最终失败，但其并非一无是处。在没有积极的社会环境和社会氛围，在没有国内经验可寻的情况下，能做到勇于尝试，并在前期有效运行等，已经为公交民营化改革提供了范例。我们不能简单通过十堰市公交民营化改革的失败，就否认民营化的优点，更不能据此认为公交民营化就此终结。公交民营化已迈出重要的步伐，看得见的手和看不见的手相互协调和支持，必能推动公交民营化改革不断推进。

参考文献：

[1]王俊豪.中国政府管制体制改革研究[M].北京：经济科学出版社，1999.

[2]丁元竹.当前我国的基本公共服务现状及原因[N].中国经济时报，2008-01-11.