差序政府信任研究的评述与反思——一个文献考察视角

杜 力

(西南大学 政治与公共管理学院,重庆 400715)

每个统治者都有理由为自己的统治进行辩护，以获取民众的信任，建立并巩固政治统治的合法性。任何统治形式，只有在被人们认为其存在具有“正当性”的时候，我们才能将其称之为具有“合法性”的政治统治。而作为“合法性”基础的“正当性”是人们的一种主观感受，具体表现为对统治者及其统治形式和政治制度的信任和认可。换言之，民众的政治信任是政治合法性的具体表现，也是政治统治的晴雨表，它在一定意义上体现了政治统治的稳定程度。作为民众对政治统治的一种感知，政治信任包括政府信任和政体信任两个方面[1](李连江，2012)。与政体信任相比，政府信任更为具体。因此在政治信任研究领域，学术界普遍比较关注对政府信任的研究。国外学术界自20世纪60年代开始关注政府信任问题的研究。随着改革开放的持续和深入发展，国内政治生态日益复杂，社会矛盾和冲突加剧，国内学术界自20世纪90年代开始一直关注民众抗争性活动和政府信任问题的研究。现有研究表明，与欧美国家随着政府层级下降民众政府信任增强不同，我国民众政府信任存在明显的差序政府信任现象，即民众的政府信任随着政府层级的上升而增加。作为政府信任研究的新进展和中国研究的新角度，国内外学者从理论研究和实证研究方面已开展了一系列研究，运用文献考察的方式对这些研究新进展予以分析，对厘清差序政府信任的研究思路，拓展其研究空间，进一步推动政府信任研究，是大有裨益的。基于此，本文将从差序政府信任是否真实存在、作为因变量的差序政府信任、作为自变量的差序政府信任三个方面对已有文献进行梳理和评述，以期能为促进相关研究的发展略尽绵薄之力。

一、差序政府信任现象是否真实存在？

费孝通先生在研究中国乡土社会时发现，中国传统的社会关系呈现出以自己为中心，以血缘、地缘和业缘等关系为纽带，由内而外展现出亲疏远近的社会关系格局，并将这种关系结构的差序性称之为“差序格局”[2](费孝通，1985)。既然人与人之间在社会交往中会因社会关系的结构差异呈现出“差序性”。那么，作为个体的人在与以政府为代表的国家机构进行接触时是否也会表现出一定程度的结构性差异呢？对此，已有研究通过实证研究在一定程度上验证了差序政府信任现象存在的真实性。

张厚安等人在研究湖北基层农村选举时，记录了当地农村一首流行的民谣“中央是恩人，省里是亲人，县里是好人，乡里是恶人，村里(干部)是仇人”[3](张厚安、蒙桂兰，1993)。这从侧面表现出当地农民政府信任具有层级差异性的特点。但是，张厚安并没有对这一现象进行具体研究。美国杜克大学教授史天健最早使用全国性问卷调查的方式研究中国民众对中央政府的信任程度(Shi，2001)。经过问卷调查，他发现民众最信任中央政府，省级政府次之，市县级政府再次之，对乡镇政府及街道办事处最不信任[4]。此后，学界从不同的研究视角展开对政府信任的研究，进一步验证了差序政府信任现象的存在。

第一，群体性视角。差序政府信任究竟在多大范围内存在？学界针对不同社会群体的实证研究，证实了差序政府信任存在的广泛性。胡荣通过对福建和浙江两省农民政府信任情况的问卷调查，运用因子分析和多元回归方法，发现两地农民均存在差序政府信任[5](胡荣，2007)。但是，他并没有研究这一现象产生的历史逻辑和现实逻辑，而是运用这种政府信任的层级差异解释了农民上访与政治信任流失之间的联系。肖唐镖等人也以农民群体为研究对象，运用跨时段的追踪调查方法，对五省市的60个村庄进行问卷调查和访谈，得出了农民群体确实存在对不同层级政府的信任度呈现自上而下逐级递减的趋势[6](肖唐镖、王欣，2010)。遗憾的是该研究着眼于农民群体的政治信任变迁，而未能对这一现象予以充分关注。直到2012年，李连江在多年研究农民“依法抗争”的基础上，从理论建构的角度对前人研究中的“政府信任中的层级差异性”进行了系统的论述，并正式将其命名为“差序政府信任”(李连江，2012)。随后，管玥运用抽样调查的方式，实地调查了沿海和内地两所大学的大学生群体，发现在这些大学生群体中同样存在差序政府信任[7](管玥，2012)。符平在一项关于农民工群体政治信任结构的研究中，发现农民工群体在社会信任和市场信任上，总体呈现以“家”为中心的“差序格局”[8]，而在政府信任上呈现“仇近亲远”的“逆差序格局”特征(符平，2013)。除了以普通民众为研究群体之外，也有研究以体制内的公务人员为目标群体开展研究。肖唐镖通过对江西省委党校培训班的学员进行问卷调查，其调查结果显示公务员群体中也存在差序政府信任[9](肖唐镖，2005)。

第二，地域性视角。差序政府信任存在的广度不仅体现在纵向的社会结构层面，也体现在横向的地域空间层面。谢治菊在比较分析贵州和江苏两地的村庄经济类型与政府信任之间的关系时，发现不同地域的农民因经济类型的差异而产生“差序政府信任”[10](谢治菊，2011)。与这种地域性对比研究不同的是，高学德等人通过对全国六大地区的广泛性问卷调查，发现在调查区域内存在“央强地弱”[11]的差序政府信任格局(高学德、翟学伟，2013)。李晓飞以户籍制度为切入点，分析了城乡二元体制下居民政府信任的差异性(李晓飞，2016)。他发现，具有城市户口的城市原住民和新市民往往具有逆差序政府信任倾向，而作为非城市居民的“乡——城”流动人口表现出差序政府信任倾向。[12]这在一定程度上佐证了符平的观点。

以上学者关于差序政府信任的研究，无论是对农民群体及其亚群体(农民工)还是对普通大学生，亦或是对公务员群体，都已在不同程度上证明了差序政府信任存在的真实性。但是，它在多大范围上存在？民众又在何种程度上持有差序政府信任？仍需进一步研究。而关于差序政府信任的概念表述虽然存在一定的差异，如符平和李晓飞将民众“仇近亲远”的政府信任模式称之为政府信任的“逆差序格局”，李连江则将其命名为“差序政府信任”，但是两者揭示的民众政府信任的层级差异性是一致的。而后续研究者基本沿用了李连江关于差序政府信任的定义，表明学界对于差序政府信任的具体内涵已达成初步共识，这为我们深入开展这项研究提供了基本的概念前提。既然差序政府信任在一定程度和广度上业已存在，那么它是如何产生的？又有何意义呢？对于这两个基本问题，学界也已经进行了不同程度的研究。

二、作为因变量的差序政府信任

差序政府信任作为一种政治现象，必然有其产生和发展的现实逻辑。对此，学界围绕这一问题，从历史文化主义、理性选择主义、制度主义和公民政治社会化四个方面进行了较为系统和深入的研究，取得了一定的研究进展。

第一，历史文化主义视角。历史文化主义认为，传统的儒教主义及其衍生的威权主义价值观是差序政府信任得以存在的文化前提。首先，儒家学说强调尊礼守序的社会等级观，倡导民众对以君王为代表的中央保持绝对忠诚和信任，对当今中国民众的政治心理具有一定的影响[13](叶敏、彭妍，2010)。其次，两千多年的封建君主专制制度孕育并发展了传统帝制文化(王强，2013)和威权主义价值观[14](薛立勇，2014)，导致中国民众普遍具有等级主义权威型人格(刘雪华、辛璐璐，2015)。正是在这种传统文化观念(管玥，2012)和政治心理的作用下，民众对中央的信任程度高于地方。差序政府信任现象作为一个发生于中国社会的现象，国外学者较少进行系统研究。但是在关于政府信任的层级差异方面，也有学者运用了历史文化视角。Elazar从州际文化差异的角度，分析了美国不同州存在的道德主义文化、传统主义文化和个人主义文化对美国政府信任层级差异的影响[15](Daniel Elazar，1972)。Fiorina从政治文化的角度分析了美国“文化分裂”现象[16]，他认为，美国两党政治造成的地域“文化分裂”使得美国民众的政治信任呈现地域差异性(Mooris Fiorina,2005)。Gershtenson认为美国联邦主义强调的分权主义文化，肢解了中央政府的权力，赋予了地方社会和公民更多的自主性[17](Joseph Gershtenson.2006)，进而产生了信任地方政府强于州政府和联邦政府的“逆差序政府信任”(李连江，2012)。

第二，理性选择主义视角。公共选择学派将经济学的收益成本理论引入政治学研究，开辟了一个新的研究路径。据此，我们可以将政府与民众之间的关系类比为生产者与消费者之间的关系，而民众的“政治信任”则是一种流通的“货币”。政府通过提供优质的公共服务和公共物品，来赚取民众的“货币”。因此，民众对政府绩效的感知和评价会对民众在政治信任市场上的“消费”行为产生一定的影响。已有研究发现，民众的政府信任与政府绩效之间呈现正相关关系[18]。民众对政府机构的绩效评价为积极评价时，会增强对政府的信任；反之，则会降低对政府的信任[19](Feldman，1983；Hetherington，1998)。所以，当民众对中央政府作出积极的政府绩效评价，而对地方政府作出消极的政府绩效评价时，便会产生差序政府信任。但是，政府绩效并非单一结构，而是包含了国家治理诸多方面的复合结构。民众对国家治理不同方面的绩效评价存在差异，也会在一定程度上影响央地政府信任结构。现有研究证明，民众对中央政府与地方政府的行政动机、行政绩效和腐败治理绩效的评价差异会造成央地政府信任差的变化，进而产生、增强或减弱差序政府信任[20](吴结兵、李勇、张玉婷，2016)。除了从生产者与消费者的关系角度分析差序政府信任之外，也有研究着眼于政治信任市场的信息成本因素。吕书鹏从信息因素和政治接触的角度分析差序政府产生的原因[21]，认为央地政府在媒体管控能力上存在明显差异，中央政府对媒体的管控能力强于地方政府，因而民众获取中央政府的信息成本高于地方政府，而且地方政府与民众接触更为直接，民众感知地方政府的治理绩效更为直观，进而导致了央地政府信任的层级差异(吕书鹏，2015)。张洪忠等人通过对内地网民的调查分析，认为网络新媒体技术的发展增强了民众的信息获取能力，降低了信息成本，对不同层级的政府信任都产生了挑战[22](张洪忠,、马思源、韩秀，2016)。

第三，制度主义视角。以科斯和诺斯为代表的新制度主义学派，认为一种政治现象的产生和发展都必然有一定的制度逻辑。因此，制度主义在政治学研究中多聚焦于政治交换中的规则、规范和价值[23](张五常，2009)。从制度主义视角来看，差序政府信任现象的产生植根于中国特色的政治制度安排。当代中国政府的权力架构是一种不完全的集权体制。一方面，它强调向上集权，维护中央权威；另一方面，它也强调向下分权，通过简政放权予以地方一定的自主性。因此，在这种“分权的威权体制”[24](Landry，2008)下，中央负责宏观目标的规划，地方负责微观社会的治理。因而，只有当宏观目标实现出现问题，如国民经济长期停滞或衰退，国家安全无法保障，才会引起中央政府的信任危机，而地方社会的微观治理出现问题，便会引起地方政府信任危机[25](WeitzShapiro ，2008)，进而产生央地政府信任层级的差异。在这种政治生态环境下，产生的压力型体制和晋升竞标赛体制也会对差序政府信任产生影响[26](刘雪华、辛璐璐，2015)。同样，基于这种权力的既集中又分散的特性，央地政府也呈现一定程度上决策与执行的分离。而正是这种决策与执行的时空分离[27](刘晖，2007)使得民众更容易认为中央政府的绩效高于地方政府，进而强化其对中央政府的信任。沈士光从央地政府制度规范的差异性比较视角进行了研究，认为随着政府层级的提高，其制度规范更加健全；反之，越到基层，制度规范性越弱[28](沈士光，2010)。因此，地方政府的自由裁量空间更大，权力寻租和腐败现象更为多发，导致民众对地方政府更为不信任。张晓军等人则从“承诺——兑现”机制[29]的角度，比较了中美两国政府信任层级差异产生的原因。现有研究除了从中国国家制度的整体性特征来分析差序政府信任产生的原因之外，还着眼于一些具体的制度安排(张晓军、刘太刚、吴峥嵘，2016)。王强认为，现行的财税体制下，央地政府的责权利配置不平衡，加重了地方政府“与民争利”的风险，增加了地方政府的信任风险[30](王强，2013)。刘伟通过分析民众对取消农业税这一制度安排的看法，发现农业税政策的取消不仅没有消解差序政府信任现象，反而促进了差序政府信任的再生产[31](刘伟，2015)。

第四，政治社会化视角。作为个体的人不仅是“社会动物”，还是“天生的政治动物”。因此，个人由“社会人”成长为“政治人”的过程中，其政治社会化经历必然对个人的政治态度和政治心理产生深刻的影响。有研究指出，中国人特有的社会心态是威权统治得以存在和延续的心理基础[32](Solomon，1973)。具体而言，这种心态包括：不平衡的权利义务观，即重视社会责任而忽视个人利益；不对称的治理观，即重人治和德治，轻法治，倾向于建立道德贤人统治，忽视建立法治高效的政府机构[33](Tang，2005)。相较于这些宏观理论层面的分析，有研究转向微观个体层面的研究。从个人政治接触经历来看，个人与不同层级政府之间的政治接触经历的不同，会造成民众政府信任认知上的差异(管玥，2012)。与地方政府有过“恶意接触”的个体，对地方政府持有负面评价；而受惠于中央政府政策的个体偏向于积极评价中央政府或者中央领导。从个人政治心理层面来看，公民个人“横向”心理期望、“纵向”心理期望和风险评估对差序政府信任的产生具有重要影响[34](李雷文，2017)。具体而言，在横向上，公民会对同一层级的政府进行横向比较，治理绩效的差异会使民众对不同地域的同级政府给予不同的评价；在纵向上，民众对不同层级政府及其公务员具有不同的政治信任评价标准，产生不同的心理期望，进而形成一定的信任差；在风险评估上，民众会对地方政府侵犯个人权益的风险进行评估，以便采取相应的维权措施，从而催生了差序政府信任。从个人政治社会化的工具层面来看，大众传媒的兴起和发展加速了政务信息的流动，对政府越轨行为的披露在一定程度上影响了民众的政府信任。由于地方政府与民众直接接触，其行政不当行为发生和曝光的机率和频率都高于中央政府，而经过媒体聚光灯的放大作用，容易在民众心中形成负面的心理投射(王强，2013)。除此之外，政治传播过程中的媒介工具的选择，信息获取渠道的差异[35](刘小燕、毛湛文、李云翔，2014)也会影响政府信任的层级结构。从个体政治参与层面来看，具有高度政治参与热情和优良参与素质的公民，对政治系统的认知更为全面和准确，有利于增强政治系统的合法性[36](谢治菊，2011)。同时，公民政治参与的增强意味着民众与政府的政治互动增强，有利于提升公民对政府的制度信任、情感信任、过程信任和理性信任(刘雪华、辛璐璐，2015)，进而提升地方政府信任水平。

上述已有研究采取不同的研究视角，分别从内生性路径和外源性路径，对作为因变量的差序政府信任进行了较为全面的分析。但是，已有研究缺乏一个整体性视角。它们或是从政府层面研究，探究政治体制、政府结构和政府行为对差序政府信任的影响；或是从行政生态层面，分析传统文化、价值观念、政治生态、大众传媒对差序政府信任的影响；亦或是从民众个体层面，讨论个人政治接触经历、政治心理和政治参与能力对差序政府信任的影响，而没有将整个政治系统置于一个分析场域进行研究。笔者认为，以政治系统论作为分析框架，将政府与民众，外部环境和内部结构联系起来，综合分析，有利于推进差序政府信任成因研究的纵向深入。

三、作为自变量的差序政府信任

差序政府信任作为一定程度上存在的真实现象，必然有其存在的意义。首先，差序政府信任作为中国社会政治运行的现实逻辑，它体现了一种“自上而下”的权力授予关系。民众之所以服从地方政府，并非完全出于对地方官员的信任，而在一定程度上出于对中央政府的信任，即基于地方政府是自己信任的中央政府在地方的代理人而选择信任和支持。其次，差序政府信任对于中央政府来说是一种策略性信任结构，能有效的阻滞基层政府合法性危机向高层政府的扩散，为执政者提供了调整施政策略的时间和空间。对此，已有研究聚焦于差序政府信任对公民政治参与和政体合法性的影响。

第一，差序政府信任影响公民政治参与方式的选择。根据公民政治参与的路径差异可以将政治参与分为抗争性政治参与和选举性政治参与[37](吕书鹏，2011)。在抗争性政治参与中，民众基于对地方政府的不满和对中央政府的信任，倾向于选择上访，以期中央对地方的越轨行为予以纠正。因此，这种“央强地弱”的差序政府信任结构与民众的抗争性利益表达方式存在一定的关联。谢秋山等人打破传统的一维划分方式，将利益表达方式分为二元四维类型，即体制内惯例化途径、体制内非惯例化途径、体制外惯例化途径和体制外非惯例化途径[38](谢秋山、许源源，2012)，通过数据分析发现，相较于非农业人口，农业人口处于弱势地位，相对剥夺感较强，倾向于选择体制内非惯例化路径进行利益表达。换言之，民众选择抗争性政治参与的动因是中国政治格局中差序政府信任现象的存在[39](沈毅、刘俊雅，2017)。

第二，差序政府信任影响政体信任。政府信任和政体信任作为政治信任的两个组成部分，必然存在一定的联系。长期的政府失败不仅会导致政府信任的衰退，也会在一定程度上影响政体信任的强度。因此，每个国家都会运用一定的政治策略减缓民众对政体的不信任。西方国家通过政党选举的方式交替执政将政府失败导致的政治信任流失转嫁到政党身上，进而对政体信任起了一定的保护作用。而在中国，通过构建差序政府信任格局将治理失败导致的政治信任流失转嫁到地方政府身上，从而保护中央政府和政体的政治信任。简而言之，差序政府信任的存在，使地方政府成为中央政府和政体信任危机的“硬核——保护带”，有利于维护中央权威。吕书鹏通过回归模型分析，证明了差序政府信任对维持政体支持具有一定的积极影响[40](吕书鹏，2017)。虽然，差序政府信任在一定程度上对中央政府来说是有利的(李连江，2012)，但是，也在一定程度上增加了地方政府治理的难度。由于民众对地方政府长期持有低信任甚至不信任，会导致地方治理的“塔西佗陷阱”[41]，使得地方政府的任何行政行为和公共政策，都难以得到民众的认可，甚至引起对立情绪，导致地方治理失败(耿静，2013)。

前述已有研究取得了一定成果，但侧重于研究差序政府信任与民众抗争性政治参与的关系，对选举性政治参与的影响研究较少。虽然，吕书鹏明确了不同政治信任结构对公民选举性政治参与具有一定的影响，但是他也未能进一步探究差序政府信任对公民选举性政治参与过程中的行为选择会产生哪些影响。另外，除了抗争性政治参与、选举性政治参与之外，还有合作性政治参与，那么差序政府信任对这种参与方式的又有哪些影响，也是有待研究的。除此之外，在差序政府信任与政体合法性关系的研究中，已有研究止步于差序政府信任存在的意义，而未能深入研究如何克服这种政治现象带来的弊端，完善相关政治体制。因此，在作为自变量的差序政府研究中，还有许多有待挖掘的地方。

四、讨论与反思

通过对已有文献的梳理，我们不难发现已有研究呈现以下几个特点：第一，在研究方法上侧重于定量研究，而质性研究明显偏少；第二，在研究焦点上，偏向于证实差序政府信任真实存在性的研究和作为因变量的差序政府信任研究；第三，在研究视角上，注重民众群体性视角，如农民群体、农民工群体和大学生群体，而较少关注政府公职人员群体，对公务员群体的研究目前也只有肖唐镖进行了调查分析；第四，在比较方法上，集中于城乡差异的横向比较，而缺少对区域差异和国别差异的横向比较，也缺少对不同历史时期的政府信任差异的纵向比较研究；第五，在研究类型上，多描述性和解释性研究，而缺少对策性研究。

诚然，经过20多年的开垦和耕耘，差序政府信任研究取得了一些重大研究成果，尤其是学界对差序政府信任概念基本达成共识。这些研究成果为后来者提供了深厚的研究基础。在这些基础上，结合已有研究存在的不足之处，笔者认为应该从以下几个方面拓展差序政府信任的研究空间。

第一，运用多元化的研究方法，拓展研究视野。已有研究，多为量化研究，只有少数研究运用了访谈法等质化研究方法，如刘伟先后经过五次访谈，分析了取消农业税政策对差序政府信任的影响。毋庸置疑，量化研究在论证差序政府信任存在的真实性方面能够通过一系列客观数据进行直观的展现。但是，政府信任作为民众的一种主观感知，本身存在一定的感性成分，而这些因素的存在是量化数据难以验证的。因此，通过适当运用质性研究方法开展混合研究，能在一定程度上完善差序政府信任的相关研究，提高研究的效度和信度，使之更为科学化。

第二，进一步运用实证研究的方法论证差序政府信任存在的广泛性。虽然已有研究已经从群体视角和地域视角证实了差序政府信任现象的存在。但是，这种证实依然是有限的，无论是在地域空间上还是社会阶层结构上，都只能证实其存在，而无法确定其存在的广度。除此之外，仅从空间性视角予以验证存在一定的局限性，还需要从纵向的时间视角上加以证明。通过对历史文本的考察或者从代际差异的角度分析，分析差序政府信任是否是一种持续性存在的政治现象。这样便能从差序政府信任存在的空间广度和时间长度两个层面论证其存在的广泛性，使之更具有说服力。

第三，运用比较政治的视角，开展区域比较和国别比较研究。已有研究已经证明社会文化对差序政府信任的产生和发展具有一定的影响。而我国地域辽阔，素有“十里不同风”的说法。因此，不同区域的民众在不同的文化风俗影响下，各地的差序政府信任是否存在信任强度和主导性影响因素的差异，有待进一步研究论证。而在国别比较方面，虽然张晓军等人已对中美两国进行了比较，但是严格意义上来说，只是对中美两国政府信任结构差异及其原因的比较，而非不同国家之间差序政府信任现象的比较，表明美国政府信任呈现“逆差序政府信任”，而中国呈现“差序政府信任”。因此，需要论证差序政府信任是否为中国特有之现象？如果不是，那么需要进一步分析不同国家产生同一政治现象的原因存在哪些差异？

第四，运用整体性视角，分析差序政府信任产生的原因及意义。已有研究从政府、民众以及外部环境层面分别予以分析。但是，政治信任作为民众与政府互动过程中产生的心理感知和认同，必然不是一个单向度关系，而是一个多维度的互动关系。因此，不仅要从政治系统的不同方面进行研究，也需要运用整体性视角，从政治系统输入、反馈与输出，内部结构与外部环境的互动和交换过程中进行考察。除此之外，还应该运用这种系统性理论对差序政府信任存在的意义进行分析，并提出一些现实性的政策建议，以避免差序政府信任存在的消极意义，完善相关体制机制。