论地方环保立法的现实问题与完善路径

刘田原

（中共中央党校研究生院，北京100091）

随着社会主义经济建设事业的不断深入，我国已经取得了举世瞩目的经济成就，但随之带来的是日趋严重的环境问题，和由此引发的各类社会问题。这些问题的产生成因复杂，涉及到环保立法的完备性、环保执法的原则性、地方发展在经济增长与环境保护之间的权衡以及短期经济目标与长远利益之间的取舍等等因素。但环境问题要想得到根本性的扭转，其前提和基础还是要加强环境保护的立法，只有建立了完善的环境保护法律体系，才能使环境保护工作具有法律依据从而产生强制约束作用。基于我国特殊的地理因素和自然环境，要使环境保护立法具有现实性和可操作性，就需要在国家法制统一的前提下赋予地方环境保护的立法权以及完善地方环保立法，这样不仅可以进一步规范环境保护立法的权限和程序维护公民的合法权益，更能使环境保护立法具有针对性和可操作性从而缓解环保立法立法的地域性差别。

一、地方环保立法的现实基础及法律依据

我国幅员辽阔，各地区之间的自然环境差异比较大，由于受历史和自然原因等因素的影响，我国的生态系统呈多样化的特点。这就给我国的环境保护立法工作带来了很大的阻碍，许多治理措施在一个地区可以顺利实施并收到良好的治理效果，但若直接移植到另外的地区往往就事与愿违。在环境保护和治理领域，国家层面的立法因为要兼顾普适性而往往规定过于宏观，对于地方工作具有方向上的指导意义和作用，但面对千差万别的地域差异就显得过于粗疏，操作性和实用性也会大大降低。那么这就要求地方立法机关在不违反国家法律的前提下，根据当地的实际状况来制定相关的具有地方特色的地方性法规以解决相应的环境与资源问题，将国家立法更加具体化和地方化，充分体现地方立法的从属性和补充性。［1］我国在2015年对《中华人民共和国立法法》进行了修改，进一步扩大了地方立法权的适用范围，这样就大大地消除了由于地方性差异而给立法带来的不利影响，充分考虑到了由于我国各地千差万别的实际情况，为地方立法机关依法制定适合自身的地方性法规提供了法律依据。

对于立法权力的下放，许多的地方立法机关都在观念和认识上进行了调整，在把立法权下放当成是一次难得机遇的同时，也认为这是一项全新的挑战。由地方立法机关按照各地不同的条件和实际情况来制定对各自发展最为有利的地方性法规，本身就是一次很大的进步。它标志着我国在立法领域进入了一个追求实际效用和注重法律制定与运用衔接的新阶段，尤其在环境保护立法方面，把立法从原来的由国家层面制定宏观原则向各地方制定具体细则的方向转变。这个变化的目的，是希望地方城市能够有针对性地制定出台适合各地实际情况的环境保护细则，更好地促进地方经济发展的同时，改善和治理各地的生态环境，为整个国家和民族的可持续发展积攒后劲。

但是立法行为从根本上来说是属于创建公共规范的具体行为，带有公共属性，而公共规范的建立过程也是各方进行博弈和利益调整的过程。尤其在当今社会利益多元化构成的背景之下，各利益主体必然都要努力通过表达自身利益的诉求来影响立法，从而达到自身利益的最大化，这也是个体的趋利性所决定的。地方立法机关同样也具有“理性经济人”的特点，那么地方立法机关作为立法行为的主导享有绝对的立法决定权，这必然会增加地方立法机关在立法过程中权力任性的可能性。尤其在关系到环境保护领域的立法上，地方立法机关出于照顾本地经济发展可能出现背离上位法和中央大政方针的可能性，借机把地方立法权当成短视行为和违法行为的保护伞。《立法法》为地方立法权的合法性已经创设了法律依据，这一方面需要地方立法机关在行使地方立法权的同时坚守国家法制统一的原则，另一方面也需要中央的宏观领导，才能使地方立法不偏、不越、不错。

二、地方环保立法的现实问题及根源

（一）片面追求经济发展而忽视环境保护

我国改革开放几十年来，地方发展一直以经济增长论英雄。地方的政绩也都以经济目标是否达成作为衡量的主要标准。在这种主导思想的影响下，各地方城市也不得不一切都围绕着经济增长为中心来开展各项工作。在我国的某些地方为实现GDP的高速增长达成经济发展目标，把地方环境保护立法当成违法排污、过度开发的保护伞和通行证。在地方立法时为破坏环境的行为大开绿灯，甚至不惜违背上位法的精神和中央对于环境保护而制定的大政方针。不少地方立法机关出于经济增长的需要，对于造成环境污染的企业不但不能依法限制，反而通过法律手段给这些企业大开方便之门，专门制定出台地方性法规为这些污染企业撑开保护伞。甚至对环境保护部门的依法检查进行限制，在检查之前还要经地方领导批准，有的排污企业每次突击检查之前都能提前得知消息，使环保执法检查成了走过场。最后的结果便是地方完成了经济增长目标、个别人通过权力寻租获得了利益、企业降低了成本丰富了地方税收，但代价却是地方赖以生存和发展的生态环境遭到严重污染和破坏。基于此制定出来的地方性法规不但降低了环境治理标准和要求，也阻碍着中央的大政方针和国家法律法规在地方的贯彻和落实。其中有价值观念的偏差问题，也有一切为经济发展让道开路的思想在影响。人民生活质量要提升、领导政绩要落实、城市建设要推进，这一切都离不开经济发展这个前提。但经济的发展绝不能为了眼前的利益就断送掉了国家和民族的未来，这也是国家一直强调和推进产业升级的关键所在。地方环保立法作为地方环境治理的基础和保障，要在经济发展和环境保护之间找好平衡点，杀鸡取卵是切不可取的。

（二）地方环保立法质量不高

在地方环保立法层面，我国目前还处于探索阶段，不少地方没有实践经验，在立法技术和程序上还不甚成熟。片面地追求环境保护法律框架的涵盖面，而忽视了对自身特点的适应性。在立法中找不到体现地方特色的痕迹，更多的是对国家环境立法的照搬和模仿，［2］而忽视自身的实际情况，使这些地方性法规成为了原则性的设定，沦为口号式的规定，并不能对地方环境治理具有针对性、适用性和实效性。［3］立法权向地方的下放，的确对于很多没有相关立法经验的地方城市来说是一项挑战。在地方立法的过程中出于谨慎的考虑，先把国家层面的立法照搬过来，虽然不见实效，但总不会出错。这种不求有功但求无过的思想使地方环保立法并没有发挥出实际的作用，反而还成为了一些地方立法机关的负担和不得不完成的任务。这也就把中央赋予地方的环境保护立法权的初衷和本意曲解了，不但没有对地方的环境治理从立法层面的放权转化成实际的支持，反而成了一项任务、一个负担、一项政绩工程，失去了这一重大改革的实际意义。当然，这也有很多地方城市出于自身的需要，制定了相应的地方性法规来规范环境治理工作，以期扭转环境污染不断加重的不利局面，但在立法技术上确实有待提升。有的地方性法规已经颁布了，但还不知道其制定机关，那么其效力等级就难以确认。同时，在立法过程中，缺乏前瞻性和预见性，对地方性法规制定后实施环节中的问题估计不充分，直到具体运用才发现存在许多问题，不得已又取消规定的也并不少见。这种盲目的环境立法，往往缺乏必要的科学性和操作性的分析和论证，这样出台的地方性法规就很容易使地方立法机关陷入进退维谷的境地。

（三）地方环保立法公众参与度不够

在地方环保立法的过程中，缺乏社会公众的参与。一方面是社会公众对于环境保护的意识比较淡薄。在国外的很多国家，公众的环保意识都比较强烈，非常热衷于参加各项环保事务和活动，但这在国内则并未形成风气。对于环境而言，国内民众索取的意识要远强于回馈和付出的意识。“靠山吃山，靠水吃水”的思想，一定程度上折射出我国传统观念中对于环境索取的坦然。另一方面，长期的政府权威式管理也在一定程度上使社会公众对于环保问题的解决产生了一定的“依赖心理”，［4］把环境治理当成政府的职责，认为既然当初设立这些污染企业的时候，拍板领导和投资人各取所需，并没有广泛征求公众的意见，绝大部分公众也并未因这些污染企业的建立而受益。现在要治理环境污染却要公众来群策群力，公众心理上自然是拒绝不愿参与的。这种观点也不无道理，毕竟公众对环保立法和执行状况的知情率很低，地方环境治理也没有引入相关的民主监督机制来对污染企业的治理进行民主监督，［5］那就只能靠行政执法来监督。但行政执法显然结果并不令公众满意，如果继续这种观念和做法就难以获得公众的支持和拥护，地方环保立法到最后就又成了地方立法机关的独角戏，这样的立法对环境污染形势的扭转起到的作用将会大打折扣。

再者，在地方的环保立法的过程中缺乏公众参与，便无法形成立法过程中正常的利益博弈局面，不同社会阶层的诉求无法在立法过程中得到表达和体现，这也严重影响了地方环保立法的质量。立法角度有所偏颇，利益平衡就难以实现。从环保立法的角度来看，公众的利益诉求就是在宜居的环境下能够安居乐业，而地方则会倾向于完成经济目标达成经济增长任务。在当前的环境形势下这很可能就形成了一对尖锐的矛盾。究竟是关停重污染企业、休养生息还是继续以经济增长为纲、为污染企业大开方便之门继续走以前的发展老路，没有了公众的积极参与，地方环保立法势必会大大减弱对环境治理的作用。我国绝不能再成为西方国家的污染输出政策的受害者，而扎紧制度的篱笆最重要的就是在立法的过程中保证民主化，让社会公众广泛积极地参与进来，让利益输送者无法上下其手。

三、地方环保立法的完善路径

（一）转变发展理念，明确绿色的立法宗旨

地方经济的发展依赖于地方生态环境的稳定，那么生态环境的破坏必然会反过来制约地方经济的发展，所以要实现地方经济发展的可持续性，就必须以绿色的理念去发展地方经济，保证地方经济与地方生态环境两者之间的统一协调和内在一致性。不管是中央还是地方，如果只是单纯和盲目地追求社会经济的发展，而忽视因此而产生的环境成本，但这些环境成本又是实际存在的，同时也会不可避免地随着经济增长速率的提高、人口的迅猛增长以及工业生产率的超长增长而被逐渐放大，最终反过来制约社会经济的发展，甚至威胁到生存和发展的基本权利。历史经验已经表明，资源开发对生态环境的破坏，不仅可以通过科学技术的发展而得到改进，而社会发展理念的更新和发展道路的转变同样可以优化和消解这些压力。［6］在地方环保立法的过程中，立法的宗旨和理念是贯穿于整个地方性法规的，并指引着地方环境保护事业建设的方向。所以，要完善地方环保立法，首先就要转变地方城市的发展理念，摒弃以环境破坏和资源浪费来换取地方经济增长的发展理念，在立法过程中突出可持续发展的绿色理念。

另一方面，地方环保立法也是中国特色社会主义法治建设的重要组成部分，那么这就要遵循社会主义法治以人为本、实现人的全面解放为目标的这个宗旨和理念，坚持立法以人民的福祉和满意度为出发点。中国特色社会主义进入新时代，人民对美好生活的向往很大程度上也包含了甚至依赖于一个绿色健康的生存发展环境，所以立法也应为这一要求提供法治保障。如果继续以前粗放式的发展理念和发展模式，片面地追求经济指标和数据是没有长远意义的，以牺牲环境换来少数人的利益反而会丧失党和国家开展的社会主义法治建设在人民心目中的地位和形象。［7］这种只追求眼前利益牺牲人民健康生存权利换来的经济利益也是必然难以长久的，所以地方立法机关对此一定要有清醒的认识，才不会在环保立法中本末倒置、杀鸡取卵。

（二）提高立法质量，保障地方的可操作性

无论是政治的立法或是市民的立法，都只是表现和记载经济关系的要求而已。［8］地方环保立法要着重解决的问题就是凸显地方特色，以保证制定出来的地方性法规具有实践中的可操作性。在地方环境保护立法过程中要针对当地的自身条件和特点来制定相应的地方性法规，绝不能盲目照搬照抄国家法律的规定，因为国家法律的规定对于各地方而言比较笼统，并不适用于全国所有地方。这也是中央把环境保护领域的立法权下放给各个设区城市的主要原因，这样各地依照实际情况在不违反宪法和法律的前提下，制定符合自身的环境保护地方性法规，可以有效地集中解决地方各自存在问题中比较突出的方面，对于地方环境的保护和治理是一大助力。环境法规与当地环境本身的契合性越高、对实际环境问题和需求的把握越准，越能体现当地环保特色，说明适用性越强。［9］针对性的立法往往更具有实用性和操作性，可以更快的看到效果，扭转局面，这也是把环保立法权下放给地方的重要考量。

突出地方特色，首先就要进一步明确地方自身的环境保护质量标准。我国《环境保护法》立法多年，虽然不断完善，但是在环境质量的量化评定上，始终都由于各地的差异而难以有一个统一的标准，而地方首先应当落实的就是与本地实际情况相适应的环保质量标准，这些标准实际上在各地从前的环境治理工作中也都有所制定，但从制定到考核都由各地自行掌握，缺乏公正性和强制性，对环境污染的治理作用十分有限。把这些标准以立法的形式重新提出，则赋予了地方性法规的权威性与强制力，防止各类环保指标的设立流于形式。其次，在地方环保立法的过程中一定要杜绝地方立法机关“不求有功，但求无过”的错误思想。这种思想必然会使地方上的环境污染继续恶化下去，要树立在环境保护治理工作中“无功即是过”的评定机制，坚决抵制所谓的以丧失地方环境立法原则为代价的为“发展”松绑，为“增长”让路的种种错误思想。

（三）推动公众参与，实现立法的民主化

公众参与作为实现可持续发展的重要条件，是符合环境管理特点的富有成效的制度。［10］在地方环保立法的过程中要保证立法的民主化，坚持贯彻公众参与的原则，使公众能够通过立法活动合理地表达诉求，并参与到立法的决策中来。环境保护立法的特殊之处在于，它的影响面是覆盖整个社会的，环境保护关系到每一位民众的生存环境和生活质量，是社会公众所关注的焦点所在，所以环境保护立法应当让社会公众能够广泛地参与进来。社会公众不但是环境保护立法的受利者，也应当是环境保护立法的积极参与者和忠实执行者。［11］而这些基础条件的实现要通过不断地引导和保护，引导公众树立起“共建共治共享”的政治理念、健康的环保生活意识以及从我做起的自律思想，保护民众对于环境立法工作整体进展的知情权和参与权，以及民众行使民主监督的权利。这些都是地方环保立法能动性的源泉与地方立法活力产生的根本，是发挥地方环保立法能动性的重要基础。而这个基础的建立则需要地方立法机关以规范的公众参与保障机制的建立为前提，加大社会公众参与立法活动的力度，这是一个去行政化的过程，同时也是一个民主化的过程。改变以往颁布行政命令的传统地方立法模式，把立法的内容从单方面的管理相对人向社会民众共同参与共同监督的方式推进。

要保证这种转换的顺利进行，降低地方环保立法中的行政色彩，就要从两个方面加以改进。首先，要在立法过程中保证相关信息渠道的通畅，地方立法机关可以先把初步的设想和内容向社会公众公布，公开听取公众的意见，使地方环保立法更多地吸取和保留社会公众的诉求并集思广益。对于环境治理中的重点难点问题向公众广泛征求意见或者建议，把地方立法机关在环境治理上单打独斗的孤立局面转化成全民性的环保运动。以地方立法机关为主导，进行规范和促进，这样才能形成地方环境治理全民参与的有利局面。其次，要在保障公众参与立法的同时，健全和完善相应的控告、检举、奖励等有关监督机制的设立，［12］并把这些相应的规定细致地进行程序化设定，使环境保护立法工作中的方方面面都运行在透明的机制下，建立由下至上的全方位基层监督体系，再辅以由上至下的管理运行机制。通过有序高效的公众参与，使立法能够真正体现出社会公众的意愿，让公众真切地参与到环境的保护和治理中来，并以环保立法为契机提高地方的民主法治化建设水平。

（四）加强中央领导，维护法制的统一性

国家的法制统一是我国宪法所确立的基本原则，自觉维护国家法制统一既是地方立法必须坚守的法律底线，同时也是在立法过程中所要遵循的政治规矩。在地方环保立法的过程中要加强中央对地方立法的领导，在充分发挥地方立法能动性的同时，也要注意不能在地方立法中违背上位法精神和中央的大政方针。［13］地方立法机关尤其是新获得地方立法权的一些城市，由于没有相应的地方立法经验，加之环境保护领域内的立法又往往具有专业性和技术性，那么地方立法机关在立法的过程中难免会出现各种疏漏。在立法中的风险不能完全消除的情况下，有了中央的领导以及上位法精神的指引就能保证其原则性和方向上的正确。

地方环保立法另一方面要防止的就是地方立法机关通过合法的方式实行地方保护主义和部门利益化。诚然，我国面积广大，各地环保的实际情况千差万别，重视差异、区别对待是实事求是的工作方式。在实际立法中要强调和重视地方的差异性，避免粗暴的“一刀切”，也是积极稳妥的解决污染问题工作的原则性理念，但在整体的治理思想上一定要与中央的大政方针保持高度的一致性，消除地方化、碎片化的影响。不能短视地以眼前利益为重心而忽视地方的长远利益，更不能把地方立法变成扩大地方利益的手段，防止出现地方保护主义、部门权力利益化和部门利益法制化。由于立法的过程就是权力和利益的分配与平衡的过程，趋利性的天然存在决定了无论任何主体只要允许自己起草法律，总会尽最大可能维护和体现自己的利益。［14］地方立法本身就是一种社会各阶层、各种利益之间的博弈，一旦各地方利用地方性法规实行地方保护主义，就势必会对整个国家有序统一的市场秩序造成严重的损害，损害国家法制的统一和权威。

四、结语

遮天蔽日的雾霾、浊浪翻滚的江河、影响面积越来越大的酸雨，这些都时时刻刻地在提醒着我们，我国的环境污染问题已经十分严重。环境保护是人类调整自身与自然关系的一项具有深远意义的战略转变，党的十九大提出必须坚持绿色发展，建设美丽中国。［15］如果不能在相对较短的时间内得到根本性的遏制和扭转，无论是对我国经济建设事业的长久发展还是人民群众的根本利益都会造成极大的破坏和伤害。地方环保立法权的获得是地方城市发生良好转变的契机，所以地方城市一定要善加利用，在使其发挥环境治理工作的同时也要坚持我国环境保护的总体政策和方针，兼顾整体和局部、眼前和长远以及个人和社会的利益的统一协调。［16］