政府跨部门协同：困境与未来路径选择——以“河长制”在M市的实施为例

袭 亮，陈润怡

（北京师范大学珠海分校法律与行政学院，广东 珠海 519087）

近年来，跨部门协同作为我国行政体制改革的重要组成部分，在社会治理中扮演着越来越重要的角色。目前我国行政体制改革的重点已由机构改革转变为机构改革与运行方式、管理方式改革并重，因此健全部门间的配合机制、建立信息和资源共享网络，就成为不可忽视的改革内容。有学者指出，跨部门协同在不少西方国家已形成比较完善的模式，包括同级政府之间、同一政府不同职能部门之间的“横向协同”，上下级政府之间的“纵向协同”等。［1］近年来，跨部门协同在我国也不断得以实践，其发展日趋成熟，但运行中仍然面临不少困境和不足。本文着眼于我国现行体制下的跨部门协同机制，从其产生背景、特点以及其在实际工作中的运用——以河长制为例，探析跨部门协同的发展及未来路径。

一、跨部门协同：缘起、含义与特征

（一）跨部门协同的缘起

现代管理的分工和专业化在提高效率的同时，也导致了管理出现“碎片化”的问题［2］，部门之间的沟通和协作机制不完善，致使关系越来越疏离。随着全球化、网络化和信息化的持续发展，公众对政府服务质量的期望不断提高，现代公共部门之间兴起了以“治理”为核心理念的跨部门协作。这种治理模式的形成主要是基于行政环境的变化。

1.风险社会到来

最先提出这个概念的是德国社会学家乌尔里希·贝克，他认为，风险社会是指在全球化发展的背景之下，由于人类实践所导致的全球性发展占据主导地位，各种全球性风险对人类的生存和发展存在着严重的威胁。在贝克的观点中，有一个概念叫“有组织地不负责任”，这个概念实际上反映了现代治理形态在风险社会中面临的困境，其主要体现是虽然现代社会的制度高度紧密，几乎覆盖了人类生活的各个领域，但是在风险来临时却常常很难应对，各个治理主体无法很好地承担起事前预防和事后解决的责任。所以在风险社会中，若靠单一政府部门自身的力量恐怕难以解决所有问题，故应搭建起跨部门的多主体协同治理体制，构筑共担治理风险的网络体系，实现资源和信息的共享和互补，协同应对发生的一切风险。

2.信息化社会的发展

随着网络化、信息化的发展，社会发展进入了快节奏。在信息化社会，信息的占有不再局限在既定的个人或团体，传统社会的信息不对称状态也得到了有效改善。电子政务、网络政府等线上政府服务系统，也因为信息处理和传播技术的愈加现代化而得以广泛运用，使得政府部门之间、政府与社会之间的沟通更加便利。信息化社会带来的变化，不仅促进了政府部门间的信息和资源共享，为协同治理提供了便捷的信息渠道，更降低了各部门、各组织间的沟通成本，为信任网络的构建创造了条件。

（二）跨部门协同的含义与特征

从产生背景看，跨部门协同是信息化社会下现代政府治理的必然趋势。所谓的跨部门协同，即是在整体政府的框架下，为了解决政府管理碎片化、单一主体能力不足等问题，打破政府部门间既有的行政壁垒，用新的工作方式、责任机制实现信息共享，对人力、物力、财政等各方面进行优化配置，协调互通，最终实现既定政策目标的治理方式。从本质来看，跨部门协同的特征主要有以下几个方面：

首先，涉及主体多元。跨部门协同是为了实现一定的政策目标而在多个部门之间进行的互相协作。因此，这些职能、层级甚至性质不同部门就构成了跨部门协同的多元主体。如何协调这些主体间的关系，如何使其形成合力是跨部门协同的一大难点，也是确保跨部门协同成功的重点任务。

其次，协同过程的动态性。通常而言，跨部门协同是基于一项具体任务或目标而施行的，在协同过程中依据任务或目标的进展，应及时反馈跨部门协同的效果，总结经验与不足，不断修正协同的具体制度和做法，这使得跨部门协同具有明显的动态性特征。

最后，方式与手段多样。跨部门协同以任务和目标为指向，根据任务或目标不同，或者在实践过程中所遇到问题的不同，需要适时地采取相应的有效手段，从而确保目标任务的达成。

二、从M市的“河长制”实践看跨部门协同的实施困境

随着跨部门协同模式在各个治理领域运用的日渐广泛，一些实施困境也逐渐凸显。下文以跨部门协同的代表性制度——“河长制”在M市的实施为例，探究跨部门协同这一治理模式在实践中可能面临的问题。

作为在流域治理中的跨部门协同治理方式，“河长制”是指各级政府的主要负责人在自己所负责的辖区内担任重要河流的河长，负责组织和领导对河道水环境和水资源的治理保护工作。推行河长制的主要任务是保护水资源、防治水资源的污染，维护河湖的持续健康发展。

（一）案例引用——“河长制”在M市的实践

M市在“河长制”实施的过程中，共对140条河道设立了“河长”、“河段长”。在2017年出台的《M市中小河流“河长制”实施方案》的指导下，到目前为止，共计完成145个中小河流段、河长约1500公里的河流治理任务，形成了由政府主导、税务部门牵头、相关部门分工协作的长效管理机制。在设立河长的140条河道中，每条河、每个河段都能找到其相应的负责人，使责任落实到人。在“河长制”实施之后，市县镇联动，对河流实行建管并重，成果显著。例如，M市的D河河岸在治理前是一片滩涂地，在河段长联合林业、环保、水务、农业等部门对23公里的河段进行治理之后，该河能提供200亩农田所需的灌溉用水；在另一条河道，原本河岸被村民搭建了许多饲养家畜的棚屋，养殖的污水未经任何处理直接排入河道造成污染，养殖产生的废弃物进入河道也造成河道堵塞。在税务局联合城管部门对这些污染源进行了整治之后，河道的污染状况得到改善，河道的淤积得到清理，河水质量明显提高。

（二）跨部门协同的困境在M市“河长制”实践中的体现

从“河长制”在M市的实施成效中可以看出，作为水流域治理中的一种新型的跨部门协同方式，“河长制”在实践过程中很大程度上解决了以往政府部门中存在的治理难题，使各河流域的水治理都得到有效的提高。但“河长制”作为一项创新制度，仍然存在一些在跨部门协同治理中尚未解决的现实问题，以下是尤为突出的几点。

1.“人治”色彩浓厚

我国的跨部门协同机制的权力方向主要是以权威为依托的等级制纵向协同机制。在官僚制体制下，过度依赖权威的治理模式必然导致人治色彩浓厚，由此也容易使治理目标选择存在公平公正缺失的风险。比如，在行政运行过程中，上级领导对于下级提交来的事项进行审批时，在这一过程中，不仅对各级行政人员对具体问题的理解和判断有公平公正的要求，更对各级行政人员专业能力和专业判断有较高要求。但由于“人治”所具有的随意性、主观性和不确定性的特点，使得下级提交给上级的政策问题未必是那些最重要、最急迫或最有价值的，尤其是当某个事项受到上级领导的特别指示和督促时，下属则会不遗余力地尽快解决该事项，而忽略了其他更亟待解决的问题。在M市河流治理的过程中，关于水污染治理的事项是重点整治部分，尤其是在乡镇的河流治理中，农业生产所带来的水污染现象尤为严重，所以在下级巡查人员对“河长”、“河段长”的报告中，污染治理往往是作为重点突出的事项，但同时其他方向的治理内容则容易被忽视。

“人治”色彩还体现在领导人员在所负责区域中对权力的完全掌握，下级人员在问题出现时对上级领导的依赖性和权力运行的纵向配置都使领导者的意志成为影响政策实施的重要因素。在M市实行“河长制”的过程中，“河长”及“河段长”对负责流域拥有监督权和管理权，“河长制”办公室的其他下属机构和人员都对“河长”负责，受其指挥，治理管理工作也是根据各级“河长”的决策来开展，由此“河长”的主观认识一定程度上影响客观问题的治理。

2.各部门之间出现职能交叉重叠

在各部门间的合作过程中，对协同治理中各部门有明确的职责权限规定是开展跨部门协同最重要的一步，也是政策执行过程中的难题。尽管经过多年的努力，协作部门间的职能重叠问题已得到很大改善，但不可否认的是这仍然是实践中广泛存在的需待进一步解决的问题。在M市，职能交叉的情况相较于“河长制”实施之前有了明显的改善，但在部分领域仍然积重难返，比如水污染的防治，则容易出现水利部门和环保部门职能的交叉，这也极大的影响了水污染治理的效果。

3.对领导者的绩效缺乏有效规范

明确而客观的考核标准是一根有效的“指挥棒”，能通过奖优罚劣引导各级行政人员的行为，促进行政目标的有效实现。但在跨部门协同的运转过程中，广泛存在绩效考核主观性过强、缺乏客观的考核标准等问题。跨部门治理因不同治理主体的差异性而存在一定的区域化特质，在不同领域和区域的事项治理中，主体差异很大程度上会直接导致绩效差异。在M市“河长制”的实践中，“河长”在所负责流域掌握着作为一把手的治理权力，掌管着大大小小的治理事务。自上而下的治理方向必然会使“河长”拥有大量的行政自主权，因此不同流域的治理效果取决于所属“河长”的管理能力。“河长”之间的能力差异、管理方式和思维方式的差异会导致水环境治理效果的差异化。M市的七个不同县、区在实施“河长制”过程中的成效结果便出现了明显的差异化——D县在以村支书为“河段长”的队伍管理下，不仅完成了河岸文化公园的建设，还实现了河段水资源对沿岸农田的有效灌溉；而在相邻的X县，作为“河段长”的村长在管理手段上的不合理导致河段治理效果落后于其他几个河段。对于领导者的绩效考核缺乏有效的规范，直接影响到相关河流的治理成效。

三、跨部门协同实施困境的原因分析

要从根本上解决跨部门协同的实施困境，需要剖析其背后的原因及其影响因素。下文结合“河长制”实施中存在的主要问题对跨部门协同困境之原因进行具体分析。

（一）跨部门协同机制中法律法规的缺乏

法治是社会治理的基本手段和根本方式，这并不完全否定“人治”，而是要对“人治”的范围做出严格的界定及限制，包括限制权力的领域、规模及其发挥作用的途径等。在跨部门协同中，法治的缺乏主要体现在以下方面：

1.缺乏设立跨部门协同机构的相关法规

当前，对于设立跨部门性质的协调机构（如部际联席会议等）缺乏相应的法律规范，在设立条件、审批标准、成立程序等方面缺乏规定性。上级机关和领导审批成了唯一的把关机构，从而导致机构的设定存在被动性和随意性。大多数情况下，各种跨部门机构的设置都是以通知发布的形式确立，如M市成立“河长制”领导小组办公室，便是以《M市关于成立“河长制”领导小组办公室的通知》宣布正式成立的。机构是以“文定”的形式而不是“法定”的原则成立的。在这种情况下设立的协作机构，因缺乏相关法律法规的规范，无法评判组织的组成质量，也难以对相应人员的行为进行规范与制约。

2.管理运作方面规范化不足

由跨部门协同的特征可知，很多情况下部门间协同是建立在临时性或区域性背景下，若对于运作方式缺乏具体明确的法律规范，便很容易出现主观化、片面化的现象。前文案例中，M市“河长制”运行中存在的下级向上级反映亟待解决的问题时存在的现象，正是规范化不足导致的结果。另外，因各个河段中河长对于本组人员的管理具有较高的自主权，规范化的缺乏也容易使部门内部或各部门之间的运作难以统一明确，从而影响对客观问题的合理判断与应对。

（二）部门间职责分工不明确

职能定位不清晰、分工不明确是长期以来存在的问题。当前，在大多数领域，明确责任是跨部门治理的首要难题。

1.职责的交叉重叠

职责交叉是导致政府部门间“踢皮球”现象的源头之一，也是部门间出现“该管的不管，不该管的乱管”是主要原因。跨部门协同因需要多部门相互配合，更容易出现职责交叉重叠，在各自利益驱动下，各部门出于自身利益的优先考虑，容易出现责任推诿和利益争抢的现象。

2.职责的缺位越位

职责交叉重叠必然带来缺位或越位。在政策制定中，每一参与主体的职能责任都应得到明确而独立的界定，一旦出现职责的交叉，必然带来职能缺位，出现“真空”状态。同时，不明确的职责界定，容易导致权力越位，政府若是“管了不该管的事”，则会抑制市场机制和社会机制的发挥，从而影响社会治理的效果。

（三）缺乏有效的考评机制和问责机制

1.绩效考评制度落后

绩效考评的目的是采用一定的方法对参与人员的绩效进行横向比较，从政策目标出发进行评价，以此来实现政策目标。健全规范的绩效考评制度能够激励考核对象的工作积极性，促进工作目标的有效实现。落后的考核制度不仅无法达成奖优罚劣的目的，甚至还会造成被考评人员工作上的消极情绪。很多情况下，跨部门协同的实施是基于问题的规模和领导的重视程度而定，缺乏严谨的制度保证，各部门之间的协调与合作更多依赖于行政手段，缺乏规范化的考核机制和相应的问责机制，这也造成了跨部门合作积极性和主动性的降低。在M市，对于“河长”的考核是由第三方来评判，还是由省级河长进行统一规定尚未有明确的解释。在同一责任主体的上下级之间，上级对于下级的连带责任使考评很难做到完全公正，而下级对于上级存在的利益诉求也使考评和问责有所顾忌。

2.问责机制缺失

在其政，谋其职，而不负责，就要被问责。合理规范的问责机制，能够对工作人员的行为进行有效制约和监督，部门领导在问责机制下能提高工作积极性、增强责任意识，促进政策目标的高效实现。由于跨部门协同通常具有紧急状态下协同的特点，相应的问责机制容易缺失，或者缺乏规范性，协同工作中的负责人具有较高的自由度和权力集中性，“人治”色彩明显，从而问责难以落实。

四、加强跨部门协同的路径选择

跨部门协同在实施过程中充满困境，要解决这些问题，需要结合实际总结实践中经验，也要借鉴他国的有益做法。

（一）加强跨部门协同机制的法律制度建设

跨部门协同在实践中缺乏法律性和制度性的规范，“人治”色彩过浓。要缓解这一现状，必须强化相关法律法规的建设力度，用“法治”来弥补其中的随意性和不确定性。

1.对跨部门协同的机构设置进行制度规范

跨部门协同在机构设立和管理运作方面均缺乏法律法规的具体规范和约束。对于机构设立，要顺应“法治政府”的建设要求，推进相关法律法规的建设和完善，在总结跨部门协同机构设立中的具体问题基础上，科学设定门槛和标准，用具体的规范来明确跨部门协同组织设立的形式和条件，以减少组织设立的随意性，增强其规范性。在管理运作方面，应以制度规范的形式对“一把手”的工作内容和权力范围进行具体而明确的规范，例如制定相关的跨部门协同管理统一机制，将跨部门协同管理运行中出现的普遍问题进行归纳总结，并制定对应的制度规范性方案，用制度的形式减少管理运行中的随意性，减少因为管理人员的主观差异带来的治理效果的客观差异。

2.建立整体性的法律制度协调机制

目前，“碎片化”现象仍然存在于我国政府组织的制度建设中，导致许多影响法律效力和制度合法性的问题产生。因此，建立整体性的法律制度协调机制就成为一种客观需要。具体来说，一方面，应进一步发挥各级人大的作用。应在增强人大的民意功能和监督功能的基础上，强化人大的立法功能。以人大功能的强化来确保政府运转的“为民”指向。人大作为民意代表机关，首先应通过进一步发挥立法职能使政府的机构设置、重大决策、人员编制乃至政策执行等方面能够规范化、系统化；另外，人大应在整个政府过程中发挥更大的主体作用和监督作用，从而使得行政权力的运行能够体现民意，而非简单的“长官意志”。另一方面，应通过机制建设，确保政府行为的协调性与一体化。具体而言，应在政策执行阶段进一步推行督察机制、联合执法机制、一把手负责制、牵头负责制、责任清单制等机制，克服部门间的各自为政，形成整体合力。

（二）以法律的形式明确部门职责权限

在我国，明确部门职责最根本和首要的任务是制定相关职能界定的法律法规，增强部门职责界定权威性、约束性。［3］各级政府及其工作人员必须自觉履行宪法和法规明确规定的的各项职责，同时相关法律部门和机构也应理顺现存的职能界定不清等现象。首先，科学分类现有职能，在归纳分析基础上明确需要保留或取消的职能，在此基础上确定每个部门应该履行的职能。其次，本着逐步减少职能重叠交叉的原则，根据法律规定尽量合并相同或相近的职能，并明确由一个部门承担，以减少因职责相似而出现的“踢皮球”现象。最后，对那些确需要多个部门共同承担的职责，应该明确各部门间的职责权限，理清彼此间的权责关系，使彼此能够各尽其职、互相合作，使问题解决得以最优化。

（三）建立健全绩效考评制度和问责机制

完善的绩效考评制度和问责机制是对政府行为进行规范，提高其行政效率和工作质量的关键因素。合理适用的考评机制能够对政府人员产生激励作用，科学的问责机制是规范行政人员工作权限和落实责任到人的重要环节。这两种机制能对跨部门协同中政府及其工作人员起到有效激励作用，也能推进责任制的落实。

1.建立内部考评和外部考评相结合的综合考评制度

由于政府内部上下级之间存在一定的利益关系，使得绩效考评在组织内部可能出现利益诱导下的结果偏差。因此，应该在进一步加强内部考评的基础上，强化外部考评，即第三方考评机制。这能有效地弥补内部考评的短板，使治理效果交由“第三方”来考核，责任人的职位晋升、薪酬、评优等都与考评结果挂钩。这种考评机制能够很好地适应跨部门协同中对治理效果在短期内有较大成效的要求，促使政府工作达到更高的工作效率。

2.建立规范化的问责机制

健全完善的行政问责制能使政府及其工作人员在工作过程中更关注行为效果，促使其依照更加严格的工作标准积极行政。顺应跨部门协同的特征，应构建规范化的问责机制，以制度规范的形式将问责机制确定下来，要对政府部门和工作人员的职责权限进行界定，以制度明确其履行职责的条件，同时必须强化法治思维，明确行政问责的主体，明确问责程序，做到问责行为必须有法可依、违法必问责。另外，在制度上应不断创新求变以适应环境变化的需求，依据社会不同需求保障行政问责制度的合理运行。

五、结语

随着经济社会的不断发展，在全球化、信息化、市场化、民主化不断推进的时代背景之下，跨部门协同朝着制度化和规范化的方向发展是必然趋势。继续加强法治建设，促使跨部门协同从“人治”转向“法治”，形成规范化和制度化的发展条件，这不仅需要政府部门的协同和努力，也需要全社会在制度建设与运行中的广泛参与度。跨部门协同是时代发展的必须，相信在未来的探索和实践中，定能破除困境，逐渐走向科学化和规范化。