论国有企业干部选拔方式的改进

龚 睿，范春英

（山东大学，济南 250100）

习近平总书记指出：“国有企业领导人员是党在经济领域的执政骨干，是治国理政复合型人才的重要来源。”［1］一方面，怎样选拔好国有企业的干部，特别是党组织的干部关系到党的执政基础的巩固；另一方面，中共十九大提出：“坚持和加强党的全面领导”，［2］62而全面领导的成效在很大程度上取决于干部的选拔和任用。这就从政治上对干部选拔提出了明确要求。

干部选拔问题一直是学界关注的重点内容。有学者认为，干部选拔是政治文化作用的结果，我国的干部选拔是由马克思主义政治文化和中国传统文化所共同决定的。因此，“干部的选任必须适应本国的国情和政治文化传统”。［3］干部选拔方式的变迁是中国特色社会主义政治发展的有机组成部分。“干部选拔制度是支撑中国共产党执政和国家治理的基础制度”，干部选拔方式的民主化将决定国家民主政治发展质量。［4］有学者认为要提升干部选拔质量，必须重视制度在干部选拔过程中的作用。“我国的干部选任体制总体上是朝着权威非人格化、操作流程细化、自由裁量权减小等良性的方向发展的。”［5］学界对于干部选拔问题在研究内容和研究方法上取得了一定的成绩。但是，就研究的范围而言，则存在对研究对象定义过于狭窄，将研究重点集中于对党政干部的研究，忽视如何在中国政治制度下改进国有企业干部的选拔方式等问题的研究。从政治实践上讲，国有企业的干部“拥有政府官员和职业经理人之间的特殊身份”，［6］国有企业干部身份的多重维度决定了对其选拔和任用关系到执政党的政党能力建设水平。从理论上讲，国有企业干部选拔方式的改革是中国政党政治理论所不应忽视的重要内容，也是中国政治学研究的一个重要的理论增长点。

一、国有企业干部选拔方式改进的重要意义

国有企业干部是中国共产党在特殊执政场域的管理者，是影响中国特色社会主义事业成败的关键变量。

（一）党的纪律建设对国企干部选拔方式提出新要求

从宏观上看，中国共产党“是一支经过仔细挑选并具有严格纪律的精英队伍”。［7］随着国有企业改革的深入，“中共中央组织部特别关注农村党委和国有企业党委的收缩”。［8］因此，怎样在社会主义市场经济条件下，通过党组织主导国企干部的选拔，从人事任命角度保障党组织的政治性和纪律性，实现干部选拔的程序的科学性，保障党对国有企业的集中统一领导是新时代国企干部选拔制度改革重要内容之一。从微观上看，国有企业党组织的干部首先是基层党务工作者，其素质的高低决定了党的队伍建设的成效，决定着党的基层组织是否能够成为一支具有纪律性的现代化领导队伍。因此，在新时代将党组织打造成一支富有战斗性和纪律性的现代化马克思主义政党的时代任务，要求进一步改进国有企业干部的选拔方式，提升干部选拔的科学性与现代性。

（二）基层组织建设对国企干部选拔方式提出新要求

“国有企业党组织作为党的基层组织是国家治理的基础单元”，［9］其建设关系到党执政的长期性与合法性。国有企业干部作为“关键少数”，其选拔和任用对党的基层组织建设起着决定性作用，是影响政党能力建设的变量之一。国有企业已经建立了“双向进入、交叉任职”的领导体制，通过国有企业干部选拔方式的现代化建设有助于这一体制的完善，增强党对国有企业的领导活力，发挥经济领域中的执政骨干的“先锋模范作用”。［2］65通过人事制度的完善实现领导制度的现代化，提升政党适应性，这是在现代执政条件下，通过丰富党对国有企业的领导制度完善党的执政制度的重要内容之一。

二、国有企业干部选拔模式及存在的问题

改革开放以来，特别是随着中国特色社会主义市场经济制度的建立，在国有企业干部的选拔策略上我们一方面强调坚持“党管干部”原则在国有企业中的应用；另一方面，针对国有企业的特征，我们开始有条件地探索国企干部的市场化选聘。由此形成了“委托—代理”模式和“市场化选聘”模式两种策略。

（一）“委托—代理”模式

随着现代企业制度的建立，国有企业已经事实上成为了独立市场主体。中国共产党对国有企业的领导必须建立在企业经营权与所有权“两权分离”的基础之上，这是由中国特色社会主义市场经济制度特点所决定的。现实中，建立在“两权分离”基础上的“委托—代理”关系的确立，成为党对国有企业领导关系的高度概括。国有企业党组织与企业管理者和经营者之间存在着“委托—代理”关系。

根据《关于在深化国有企业改革中坚持党的领导加强党的建设的若干意见》和《国务院办公厅关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》等文件要求，国有企业党组织要充分发挥出资人职责，保障国有企业的保值增值，国有企业干部实际上成为出资人在国有企业的代表，实现对国有资产的监管。同时，根据国有企业的性质，国有企业党组织还要依据企业党代会的精神对公司党组织日常活动进行监管，在企业党组织内部建立了“委托—代理”关系。国有企业干部的选拔在很大程度上是在“党管干部”原则下的党在国有企业代表者的选拔过程。选拔好国有企业干部将决定着党对国有企业的领导成效。随着现代企业制度的建立，特别是随着党对领导制度和执政制度现代化的追求，基于上述认识的干部选拔方式存在一定的问题。

一是干部选拔的方式与建立现代企业制度存在一定的差距。国有企业改革的难点在于探索建立中国特色国有企业制度，实现有效的“政企分离”。现实中，“政企不分”的表现之一是在干部的选拔中套用地方党政领导干部的选拔任用标准，将国有企业领导视为行政机构领导干部。由此种标准选拔的国有企业干部不能有效适应企业工作环境，胜任管理企业的任务。二是国企干部在选拔任用过程中由于存在标准不清的问题，导致一定程度上存在部门依附，甚至是个人依附现象，成为阻碍国企干部队伍建设的重要梗阻。国企干部多采取“科层委任制”的方式进行，［10］在“传统委任制度下的选拔，主要是靠长官意志”而在“不少地方和单位，都有家长式的人物，他们的权力不受限制，别人都要唯命是从，甚至形成对他们的人身依附关系。”［11］在长期的历史中，对企业干部的人选的确定，上级主管部门领导者拥有较高的权威，导致提名者与候选人之间极易形成利益联盟，而选拔的主导者借此寻租，最终导致企业难以选拔合格的干部。三是国有企业人事主管权力交叉导致干部选拔可能出现梗阻。根据“双向进入、交叉任职”的领导体制，国有企业党的领导干部同时兼任企业的管理者。因此，在企业干部人选的确定方面，国有企业主管党组织和行政部门对上述人选均有推荐权，权力的交叉很容易造成不同部门之间的权力冲突，甚至由此导致了国有企业干部存在“两管两不管”现象，导致国有企业党的领导工作出现问题。

（二）市场化选聘改革

随着国有企业改革的深入，中国共产党领导下的现代企业制度逐渐确立下来。在企业人事制度方面则表现为，以契约关系为基础探索干部的市场化选聘。如何选聘具有“使所有者的利益得到最大限度的实现”能力的干部成为主导国有企业干部市场化选聘的主要因素。［12］此外，通过改进国有企业干部的选拔方式，“理顺干部选任和管理中的各种关系，使其理性化，有利于经济发展的需要，有利于新老党政精英的交替和合作。”［13］上述因素成为推动国有企业干部选拔方式改革的又一动力。

市场化选聘国有企业干部有助于提升企业的经营管理能力，提升党在社会主义市场经济条件下的经济领导能力和执政能力。在看到这一有利条件的基础上，还应看到市场化选聘所存在的部分问题。

一是国有企业干部与民营企业和外资企业的经营管理者和企业家有着本质的区别，用市场化选聘方式选拔国有企业干部极易忽视对干部的政治标准的考核。市场化选聘是将干部的选拔建立在契约关系基础上，极易在干部选拔过程中把经济管理能力作为衡量干部能力的唯一标准，造成企业干部政治认知缺位，忽视特殊领域中的执政骨干的政治责任，最终影响党的执政基础的巩固。二是基于契约化的干部选聘方式一定程度上不适合国有企业党务干部的选拔。“积极推行聘任制，对经营管理者实行契约化管理”是国有企业干部管理体制改革的重要方向之一，但契约化的干部选拔制度本质上是经济主体适应市场化运作的集中反映，它并不适用于国有企业党务干部的选拔。从根本上讲，国有企业内部党的组织系统本质上是作为中国特色政治制度的有机组成部分而存在的，党务干部是确保党对国有企业进行全面领导，特别是政治领导的关键因素，党务干部的选拔从根本上说是为健全政治制度非经济制度而存在的。从这个意义上讲，契约化选拔模式并不完全适用于国有企业党组织干部的选拔。在“双向进入、交叉任职”的领导制度下，怎样健全业务干部和党务干部的选拔与交流制度，成为健全当前国有企业干部选拔方式的重要内容之一。

三、对完善国有企业干部选拔方式的思考

国有企业干部队伍建设关系到政党精英的吸纳，关系到党的领导能力和执政基础的巩固。现实中，受到体制、机制等因素的制约，国有企业干部选拔与任用存在一定困境。为了提升国有企业干部整体素质，巩固党的执政基础，应从以下几个方面提升其选拔与任用的科学性。

（一）丰富党管干部内涵

“党管干部”是中国特色社会主义干部管理制度所要坚持的重要原则，在国有企业干部的选拔和任用过程中应坚持这一原则的运用。

一是“党管干部”原则在企业中的应用是以选拔合格的干部，维护全体出资人（人民）的利益和职工利益为导向的。因此，国有企业党的组织部门在坚持党管干部原则过程中应重视长期利益与当前利益，整体利益与局部利益关系的处理。具体而言就是要处理好出资者与企业职工的利益关系，既要保障上级党组织的权威，又有保障企业职工党员的合法权利。在干部产生方式上，实现自上而下的权威与自下而上的委托两者之间的平衡，依托党代会的制度化和党代表常任制增强基层职工党员对企业党组织干部人选提名的权力。同时，上级党组织在干部提名任命过程中，应增强基层党员特别是一线党员对干部候选人选的考察建议权，在干部提名环节中实现上级党组织的权威与基层党员的意愿有机结合。

二是丰富党内民主内涵，扩大基层党员对党的领导干部的监督权，以此提升干部选拔的科学性与民主性。列宁认为，“实现罢免权”是无产阶级政党民主的特殊形式。［14］增加基层党员对党的领导干部的监督权力，增加企业一线职工党员在企业党的纪检组织中的所占比例，提升基层党员对干部选拔任用等工作的监督能力，增强一线职工党员对党组织的归属感与认同感，保障政党权威，这是提升国有企业干部选拔民主性的重要内容，也是提升“党管干部”科学性的重要内容。

（二）实现干部选拔任用的科学化

国有企业干部的选拔与任用需要以促进党的权力实现的科学化，［15］巩固党的领导能力和执政能力为目标指向。针对当前国有企业干部在选拔过程中所存在的问题，应从以下几个方面促进干部选拔标准的科学性，以提升党的权力实现能力。

一是在国有企业干部选拔和任用过程中，应坚持对不同序列的干部考察标准的科学化区分与分类管理，促进干部任用考评标准的专业化。随着国有企业改革的深入，特别是中共十八届三中全会提出在国有企业中加快混合所有制建设，国有企业党建工作和党的领导工作面临新的挑战。在这一条件下，应把是否具备强化党组织成为党的基层代表和职工利益的根本代表的能力作为考察党的干部人选的首要条件，在此基础上建立各类干部的选拔任用标准。首先，国有企业干部的选拔是为更好地服务国有企业。因此，政治责任担当，对党忠诚是考核干部人才的首要指标；其次，国有企业干部是党借以实现国家治理与企业管理相统一，党的能力建设与公司治理相统一的重要力量。国有企业干部应是党务人才、企业管理人才与政务人才的统一。再次，中国特色社会主义政党政治及市场经济的运作应是法治化的制度安排。国有企业干部的法治能力是应对企业发展转型和深化体制改革的必需能力。企业复合型干部的选拔应将法治能力建设作为干部选拔的一项关键指标。

二是规范干部选拔程序。在具体的干部选拔过程中应突出把党的领导与现代企业制度建设有机结合，在程序上实现干部的任用成为将党的领导嵌入于公司治理的有机环节。首先，以《公司章程》的制定为契机，实现“党管干部”与“党管人才”在企业中的协调发展，使国有企业干部，特别是党务干部在选拔程序上既符合党内法规，又在制度上与公司章程不发生冲突，减少制度供给成本。其次，借助“双向进入、交叉任职”的领导体制，实现干部任用程序的科学化。在国有企业干部的选拔上，特别是“一把手”的选任上，切实将复合型人才选拔到领导岗位上。再次，实行干部流动法治化，建立责任终身追究机制。针对国有企业干部在企业与政府等多维流动特征，必须建立干部责任终身追究机制，改变国有企业干部由于管理体制所造成的权责不等，权力大于责任的现状，实现干部队伍的健康发展。

（三）培育有利于良性政治生态发展的政党文化

国有企业干部的选拔需要良性的政治生态的发展，特别是需要健康的政党文化的培育。习近平总书记指出：“党内政治生活、政治生态、政治文化是相辅相成的，政治文化是政治生活的灵魂，对政治生态具有潜移默化的影响。”［16］为了克服国有企业干部在选拔和任用中存在的系列问题，需要以政党文化建设推动良性政治生态的塑造，促进国有企业干部选拔任用的科学化和制度化。

一是塑造平等、正义的国有企业党内政治文化，塑造良好的选人用人环境。中国特色社会主义政党文化应是马克思主义政治文化与中国传统文化精髓相结合的产物。在国有企业塑造有利于选人用人科学化的政党文化应该注意以下几个方面的内容。首先，国有企业党组织内部的政党文化应是一种具有包容性的政党文化，包容性政党文化建设侧重于党内权利主体间平等关系的建立。具体而言，在国有企业内部应该探索在现代企业制度下，如何实现企业一线职工党员、党的干部及具有党员身份的经营干部之间关系的和谐有序发展，建构相对平等的党内政治生活环境，为探索建立现代企业制度下的党的干部选拔制度创造良好的制度环境。其次，国有企业内部政党文化的建设应克服传统政治文化中“忠恕”思想的束缚，防止党内人身依附关系的形成。通过建立平等型的党内人际关系，提升党内政治生活的民主化，提升党内选人用人的权威性。再次，吸收“参与型政党文化”的合理内核，增加选人用人过程的民主性，实现干部选拔的科学性与权威性的有机结合，赋予“民主集中制”以时代内涵。通过丰富党内政治文化的平等性与正义性，为建构“党员参与、管理者接受、出资人认可”的干部选拔路径建构良性的企业内部政治生态。

二是国有企业内部的政党文化，特别是领导团队内部的文化应当是一种廉洁型文化。廉洁型政党文化的建设有助于企业党内治理能力与企业管理能力的提升，有助于改善政党形象，提升选人用人的科学性。因此，为了更好地推进干部选拔任用的现代化，必须以廉洁型政党文化建设为切入点，提升干部队伍的整体素质。首先，塑造清正廉洁的用人环境，在干部选拔任用过程中高度重视干部选拔任用主体与客体的党风廉政考察，并以作风建设推动整个企业党组织政治生态建设，为选人用人的廉洁化创造良好的环境。具体而言，必须在国有企业内部发挥党内法规与国家法律在干部选拔过程中的作用，重视干部选拔过程的法治性。将对干部的廉政考核作为干部选拔的必要过程，防止出现干部“带病提拔”的问题。其次，国有企业党组织的主管部门和国企党组织自身必须高度重视党风廉政建设，通过党风廉政建设塑造国有企业党内廉政氛围，提升国有企业党组织权威，进而增强选人用人的权威性。再次，重视国有企业经营生态的廉洁性建设，以经营生态建设提升党的领导权威性，进而降低干部选拔的成本。通过增强党领导下的公司经营和管理层的廉洁性建设，在国有企业实现党领导下经营生态的改善，展现党的领导是国有企业发展的最大政治优势，有助于提升党的领导的权威性。这也为进一步提升党在企业中选人用人的权威，增强党的领导的合法性与权威性奠定了群众基础和阶级基础。