行政嵌入：“村改居”进程中的社区治理逻辑——基于广东省N区“村改居”案例的分析

胡振光

自上世纪80年代开始的社区建设，及至近年来兴起的社区治理，有明显“国家政权下沉的意味”①。这种“政权下沉”，是宏观层面的经济社会发展模式转变、社会资源配置结构变化以及社会利益结构分化，给基层社会带来巨大影响，对此国家需要调整基层社会治理策略。对于改革开放以来的基层社会治理转型，已有研究主要在国家与社会互动框架下展开，反映在研究取向上分为社会治理范式和国家治理范式。②社会治理范式以国家与社会的分野为前提，遵循这一范式的研究者认为改革开放以来国家管控放松、市场经济的发展带来社会自由空间的扩大，随着社区居民权利意识的提高、社区参与和维权事件的增多，基层民主开始显现并形塑国家权力。③国家治理范式则主张实现国家权威与社会自发秩序的结合，建构起基于政府主导下的社区秩序。持此观点的研究者认为在中国情境下，国家其实从未在基层社会“退出”，只是根据自己的意向选择“在场”与“不在场”，与单位制时期的全面控制不同，国家开始通过多种策略“择机而入”④。

实际上基层社会治理变迁的背后，乃是改革开放以来，尤其是进入市场社会以后，“基层经济社会发展对传统基层治理发展形成了相当的解构力，依赖于意识形态的统合力量与权力强制性的管治方式已经失效”⑤。计划经济时代的“总体性体制”被日益消解，面对不同于以往的基层社会格局，地方政府不再是单纯的行政干预，而是借助更为多元化的治理手段。本文拟以广东省N区实施的“村改居”为例，通过观察这一基层治理变革从动议到实施的整个过程，试图回答的问题是：地方政府实施“村改居”的目的是什么？地方政府运用怎样的资源和策略主导“村改居”进程，并逐步嵌入基层社会的？这种行政嵌入背后有着怎样的治理逻辑？

一、文献综述

关于在社区治理中基层政府角色的争论，本质上是国家与社会关系讨论在社区治理领域的投射。实际上无论提倡社会治理还是国家治理，研究者都认为基层政府的角色应该调整，争论点主要是如何调整，以及对当前政府的实际角色认同与否。对此，相关研究主要从“应然”角色和“实然”角色两个方面展开讨论。

对于政府的“应然”角色，燕继荣借助制度主义学说和社会资本理论指出，政府在治理过程中应使自己的“政治需要”转化为公民的“社会需要”，形成公民对于新制度的依赖，将政府倡导的“共管共治”变为公民行为“习惯”，培育和“制造”居民对于新制度的需求和依赖。⑥张康之指出，服务型政府应当以“他在性”为导向，确立起“他在性”的原则，根除行政傲慢。⑦黄琴认为，随着单位制解体与城市化加速，当前的社区治理环境和治理结构已经不同以往，政府的角色也要实现由“管理型”向“服务型”的转变，具体包括从划桨走向掌舵，从集权走向分权，从单向行动走向互动，在公共服务领域引入竞争。⑧

然而当前基层政府治理的具体实践和运作模式，并非像研究中构建理想类型那样明晰可观，地方“实然”角色的现实逻辑更为复杂多变。折晓叶通过考察县域正在发生的大规模城市化项目经营现象认为，县域政府已经形成了“行政—政治—公司”的三位一体结构，虽然高效但是也造成悖论：为缓解社会冲突、解决社会问题而极力发展地方经济的同时，过高速度的城市化引发更多的社会问题，科层化的行政体制服从于表达领导意图的政治体制，政绩观和利益驱动，使得基层政府在大力经营城市建设的同时却造成公共产品的供给不足，反过来抑制了城市化水平的提高。⑨因此，在地方治理中县域组织和制度建设就成为关键。

与通常意义上认为国家推动社区建设和居民自治是减弱控制基层的观点不同，一些研究者认为，在国家治理重心下移的过程中，党和街道行政系统对于社区控制能力远远强于社区建设提出之前，基层行政权力事实上自社区建设以来一直处于不断增强的过程。⑩王巍认为，社区治理结构的实质性分化没有弱化基层政府的管理能力，国家对社区居委会的嵌入性支持以及自身管理科层的完善，使基层政权在社区事务分类治理的前提下实现了对社区的全面式管理。⑪夏建中指出，我国城市社区更多的是垂直型的网络，更多的是领导与被领导的关系，那种各种组织之间平等合作、平等参与社区各种事务决策的局面，虽然已有萌芽，但还是相当微弱。⑫

地方政府是社区治理体制的主要改革推动者。从现实来看，地方政府的主导在一段时间内是必要的，因为就社区治理的现实基础来看，缺乏行政力量的推动，先天不足的社会力量很难在短期内成长起来。可以看出，对于地方政府“应然”角色的设定是一幅理想蓝图，但这种“理想模型”与现实之间存在着一定的距离。对地方政府“实然”角色的讨论则展示了地方政府立体丰富的一面，它们共同展示了地方政府治理基层社会的整体图景。

虽然宏观的“国家—社会”关系框架可以解释基层社会的整体变迁与基本走向，但是在描述基层治理的微观场景和具体实践方面却略显粗糙。如果从一般性的变化考虑，我们仍然可以在几乎所有的领域看到国家的存在，却无法准确研判在某一具体场域中国家力量的强弱态势和其行动选择及策略。本研究从一个地方政府实施“村改居”的案例入手，试图揭示地方政府在社区治理中的行动过程、资源运用及背后的治理逻辑。

二、稳定、发展与竞争：地方政府实施“村改居”的解释逻辑

广东省N区地处珠三角腹地，经济社会发展水平位居全国前列，城市化水平较高，农村集体经济发达。这既对“村改居”提出了迫切要求，也为“村改居”提供了有利条件。所谓“村改居”，主要是指通过变农村户口为城市户口，村委会改为社区居委会的基层治理制度变迁。从社会发展进程来看，“村改居”是城市化快速推进的产物，是统筹城乡一体化发展的需要，是农村经济社会发展水平较高，村庄经济结构、村民生活就业方式和精神文化消费达到或者接近城市水平的条件下进行的管理体制改革。

对于“村改居”，地方政府和农村居民因立场和视角不同，形成了不同看法。从地方政府的角度而言，推行“村改居”是为了提高城市化水平，优化农村资源配置，提高社会管理和服务水平，减轻农民负担，加速农村工业化、城镇化和农业产业化，实现城乡经济社会协调发展。从“村改居”社区居民的角度来看，“村改居”并不像当地政府宣传的那样好，其真正的目的是为了从农民手中拿地。但对于N区来讲，实施“村改居”却有着一套自己的逻辑。

N区新任书记履职后，决定从“村改居”入手，作为改革突破口。对于N区进行“村改居”的动机，我们可以从区委书记在“村改居”基层干部动员大会上的讲话找到一些解释：

为什么选举法律要求越来越严格，不局限于有股份分红的人，不局限于原住民的选举？是因为看到了这个社会的发展趋势。全区有73万人在农村分红，还有5万其他人员像自理粮、知青、村中居民等对分红虎视眈眈，我们改革是为了保障村民既得利益。现在还有候选人建议名单，以后若演变为竞选、海选，一千多村民有可能会出现一千多候选人，为了少数人分红，我们选举要付出巨大成本，全区各级要花大量的人力、物力、财力。说句不好听的，三年选一次，好像一觉醒来就又要选举了。为什么要将符合条件的村进行“村改居”，就是因为以后选举会越来越难，新的政策层出不穷，趁现在条件还算简单，比如还可以用户代表表决的形式，要赶快改，再等到三、五年后难办的时候再搞“村改居”就为时已晚了。

——N区委书记在“村改居”基层干部动员大会的讲话

在这之前，另外一个触发新任书记必须进行“村改居”的直接原因是在带领政府部门和镇街的官员前往苏南地区考察中受到的巨大触动。面对苏南地区通过“村改居”在城市更新、工业园区建设方面取得的成绩，更加刺激且坚定了书记的改革决心：

十年河东，十年河西，宾主位置的互换，既昭示出两地发展水平的高低起伏，也深刻警示我们逆水行舟，不进则退，慢进也是退……要大力实施城市更新计划……在这点问题上，政府可以更主动，政府主动有两个好处：一是规划权掌握在政府手上；二是政府先导投入，将整个区域地值提升后再推向社会。

——N区领导会议讲话

从区委书记的讲话中我们可以总结出N区实施“村改居”的三点原因：

一是基层选举的制度、规则和情势正在发生变化。从讲话可以看出，区委书记对于每三年一次的农村换届选举引发的基层矛盾颇感烦恼和忧虑。原因在于，基层民主选举制度的不断改革完善与农村群体利益分化和争夺形成了一对巨大的矛盾，让当地政府难以应对。

二是维护本地人的既得利益。借助于“村改居”，顺便实行“政经分离”，把村居委会和经联社分开，让有分红权的股东村民自己选举和组织经联社，农村股东村民“自己做的蛋糕自己分”；村居委会则由包括外来人口在内的全部常住人口选举，这样一来，没有个人经济利益争夺的村居委会选举过程，对地方政府来说也就变得相对容易把握和掌控，不用再耗费大量的人、财、物，也不用再为自身陷入基层乱局而担忧。

三是借助“村改居”推动城市更新，让政府掌握经济发展的主动权。虽然N区实施“村改居”并没有明确提出向农民要地，但事实上会逐步走向这一目的。因为“村改居”后，地方政府借助推进公共服务均等化的机会，可以将“村改居”社区纳入城市更新的整体规划，进行商业开发和建设，在提升区域地值的同时，增加地方土地财政收入。

从上述分析可以看到，地方政府推动“村改居”背后的价值取向和利益偏好，即“维护地方社会稳定”与“促进区域发展、彰显地方政绩”。“维护地方社会稳定”的背后，是“压力型体制”⑬下“维稳”成为上级考核地方政府治理能力的核心指标，也是处于“压力型体制”末端的地方政府最重要的政治任务。进入新世纪以来，随着经济社会发展引起的社会分化加剧，基层社会的矛盾开始迅速积累并进入高发期、频发期，全国各地此起彼伏的上访问题与群体性事件让中央政府形成了“维稳压倒一切”的思维逻辑。在“压力型体制”下，以县、乡为主的基层政府承担着巨大的政治压力，这种政治压力集中体现在：地方“党政一把手”负责体制下，因为地方社会不稳定而被“一票否决”，导致“一把手”引咎辞职甚至被撤职的政治风险。因此防患于未然，相对于“头痛医头、脚痛医脚”的临时性、救火式的矛盾处理方式，从基层社会治理体制改革入手，形成化解基层矛盾的有效的正式制度，被N区视为上等之策。

与“维护地方社会稳定”相比，促使地方政府推行“村改居”另一原因是对“促进区域发展、彰显地方政绩”目标的追求。“地方发展型政府”⑭的解释认为，财政收益最大化已成为地方政府行为的支配逻辑。与“维稳压倒一切”的考核一样，地方经济的发展水平同样是上级政府考核地方的重要指标，但与“压力型体制”下的“维稳”任务不同的是，“促进区域发展、彰显地方政绩”更多体现为“锦标赛体制”⑮在当前的延续。新时期地方政府推动城市建设和经济发展的动力，既来自于上级政府考核的外在压力，也来自于通过发展经济树立政绩的考虑：向上表明自身作为地方主政者的能力，向下树立权威与统治的合法性。再者，横向区域间的比较也成为刺激地方政府加快城市建设的重要因素。珠三角地区自改革开放以来一直处于领先地位，是其它地区学习的楷模，但近些年长三角地区的赶超让包括N区在内的珠三角地方领导们面临很大的压力，所以才会有“十年河东，十年河西……慢进也是退”的表露。因此，在区委书记的多次讲话中，“必须加快改革”很快在N区政府内部达成共识，而“村改居”则是全面改革的突破口。

三、多重资源叠合：地方政府实施“村改居”的运作策略

对N区政府来说，推行“村改居”是一件复杂且难度较大的事情，因为“村改居”涉及到基层社会治理体制的转变，“是一项涉及基层社区建设、集体资产处理、居民身份转换、公共服务延伸等问题的系统性工程”⑯，因此必须借助多种资源、采取多重策略来推进。

1.引导式话语：外部强势的舆论宣传

在当前基层治理体系中，地方政府无疑掌握着“强势话语”，“村改居”作为地方政府的一项重大改革，需要运用掌握的宣传工具为改革营造舆论氛围。就N区“村改居”的前期工作来说，宣传部门担当着首要角色，并且宣传策略“内外有别”。对于体制内的科层化空间，N区主要通过会议宣传、交流考察等形式，让乡镇、街道工作人员及社区“两委”成员学习领会“村改居”的精神，只要是纳入正式体制内的，都是政府内部宣传体系的覆盖群体。对于体制外的社会空间，宣传部门则是利用掌握的地方电视、报纸、广告、网络、微博、电台等媒体宣传工具。通过短时期内铺天盖地的宣传，营造“村改居”的强大舆论氛围，让“村改居”成为街头巷尾人人必谈的热点话题。关于地方政府如何运用舆论宣传这一工具营造改革氛围，我们可以从《N区推进“村改居”工作新闻宣传工作方案》的通知中略见端倪：

具体宣传报道安排：

（1）新闻宣传。①政务新闻发布会；②开办专栏；③动态报道；④专题论坛；⑤根据“村改居”工作的进展，不定期采取专题、专版的形式总结宣传报道工作所取得的成绩。

（2） 社会宣传。①政府公众网上宣传；②新闻媒体公益广告宣传；③户外公益广告的宣传；④举办N农村“村改居”专场论坛活动；⑤向村民发放“致村民的一封公开信”。

（3） 会议宣传。各镇（街） 要借助各种会议时机，反复宣讲“村改居”工作的目的和意义、农民在“村改居”过程中所得到的实惠、区委区政府的配套优惠政策等。

（4）交流考察。在“村改居”工作进展顺利、效果显著的村举办现场会，组织纳入“村改居”范围的主要村干部学习、考察、交流，以此统一思想，交流做法，推进工作落实。

——N区推进“村改居”工作新闻宣传工作方案

从上面可以看到，地方政府部门做足了“村改居”的宣传准备工作，包括新闻宣传、社会宣传、会议宣传和交流考察，每种类型的宣传形式下面又细分为多种具体形式。对于宣传工作的掌控使得地方政府能够占领舆论的“高地”，从而更好地为开展某项工作营造声势。另外，与改革前政府部门主要依靠动员式、口号式的宣传相比，在信息传播技术发达、媒介传播渠道日趋多样的开放社会，地方政府可以运用的宣传工具也更为多样，反映了社会群体的多元分化和受众的类型多样，也表明地方政府宣传试图尽可能地覆盖各类人群。从上述分析可以看到，行政力量已经不像改革前可以控制整个社会，政府进入和影响基层社会的策略已不再是完全依靠科层化的行政体系，而是更多地借助灵活且容易被社会民众接受的方式。

2.强制性权威：内部频发的文件通知

与引导式话语不同，政府对待体制内工作的安排，仍然依靠科层制体系自上而下的强制性权威，而这种强制性权威集中体现在出台“文件通知”方面。在中国的党政系统运作体系中，“各级政府部门的红头文件几乎统领了社会经济生活的各个领域……突显出红头文件在中国政治中不可替代的地位”⑰，具有明显的“文件治国”特色。回顾N区“村改居”的整个历程，可以发现在近两年的时间内，N区与“村改居”直接相关的文件及配套文件有30余件之多。作为指导全区“村改居”工作的指导性文件，《N区推进村改居工作实施方案的通知》对“村改居”的基本原则、对象等都做了规定：

（1）基本原则。①坚持原农村集体经济组织资产产权权属不变的原则；②坚持原村民享受的农村优惠政策、享有的权益不变的原则；③坚持以人为本、服务群众的原则；④坚持让利于民的原则。

（2）“村改居”的对象：符合以下三个条件之一的村委会，应当进行“村改居”。①区中心城区（GC街道、LC街道、DL镇的全部村委会）和各镇（街道）的城市规划区内的“城中村”；②人均耕地面积低于全区人均三分之一（0.2亩）的；③三分之二以上村民不从事农业劳动，不以农业收入作为主要生活来源的。

——N区推进“村改居”工作实施方案

虽然在《N区推进村改居工作实施方案的通知》正式出台之前，区委区政府各部门以及下面的乡镇、街道之间已经就此进行了多次沟通、修改与完善，但实际上在文件正式出台下发执行的过程中还是遇到了很多问题，尤其是被划为“村改居”范围的一些村庄，进展比较缓慢，远远超过《N区推进村改居工作实施方案的通知》规定的时间，对此区委领导甚为恼火，于是N区又发出《关于进一步明确村改居工作有关要求的通知》，内容简短，但指向明确，措辞严厉。

现就进一步做好“村改居”工作有关事项通知如下：

（1）第一批符合条件的76个村委会（名单见附件1），必须在今年4月底前全部完成“村改居”。

（2）第二批符合条件的47个村委会（名单见附件2），也必须在今年6月底前完成“村改居”。至于先改居再换届，还是先换届再改居，由各镇（街道）党（工）委决定，并报区委、区政府。

（3）各镇（街道）必须集中精力，严肃纪律，加快推进“村改居”工作，确保换届选举工作的顺利完成。

——N区《关于进一步明确村改居工作有关要求的通知》

尽管有研究指出，“目前大多数的文件尤其是基层政府的行政文件与法律法规相比，存在制定程序简单、内容随意和效力低下等问题”⑱。但政府上下层级间以及同级部门间的正式沟通，尤其是新制度的推行和落实依然要靠“文件传递”来实现。作为一种正式的制度安排，“文件传递”背后蕴含着基层政治的运作逻辑：即文件虽然不像法律法规那样严格规范，但是却相对容易操作和实现，文件虽然没有直接沟通交流那样高效，但却更具正式性，也是体现基层政府尤其是地方领导权威合法性的重要形式。文件作为运载政策的载体，上下级沟通交流以及政策上传下达的手段，其构成的系统或许是“正式制度”运作的最好体现。

3.示范性仪式：区委书记的“百村走访”

在“村改居”期间，区委书记的“百村走访”以及与之紧密配合的微博直播和新闻报道，加上每走1村即出1篇的“村居手记”，更使得“村改居”一时间成为N区最热门的讨论话题。它们共同形塑了一套示范性仪式，表明区委书记对基层工作的重视，并且通过这样一种形式，区委书记的改革思路、想法、观点得以进一步展现。像区委书记这样的地方领导者被称为“地方核心行动者”，是指在地方治理过程中已经被正式制度纳入权力体系的核心成员，他们依托正式组织，通过正式规则，在管辖领域内享有主导性话语权与决定性主宰权，是制度变迁的支配力量。⑲纵观全国各地地方治理经验，可以发现“地方核心领导者主导下的效率主义秩序模式”⑳十分普遍，即地方核心领导者以其所处的核心地位和拥有的权力资源推动地方治理改革，N区“村改居”即是生动体现。

4.奖惩性措施：恩威并施中的“六不变”与“涨经费”

单纯的文件通知可能会被下面的执行层选择性过滤掉，为此必须采取明确的奖惩措施。面对一些村庄迟迟无法推进“村改居”，N区规定“凡在规定期限内应该‘村改居’而不改的村委会，区政府所有补贴在7月1日后一律停发”。惩罚性措施的效果往往会立竿见影，果然规定出台之后，之前缓慢的“村改居”进程加快了许多。

“村改居”的顺利推行，除了依靠行政的强制性命令力推之外，最为关键的还是要照顾到村干部和广大村民的利益。在基层干部和村民看来，无论上级政府推行“村改居”的目的如何，但是不能损害自己的利益。对于这一点N区也十分清楚，为减少“村改居”的阻力，N区在“村改居”方案中对涉及到村干部和村民的核心利益作了“六个不变”的明确规定。

第一，管辖范围不变。

第二，村“两委”班子职数不变。

第三，产权不变。原农村集体经济组织资产产权权属不会改变。

第四，权益不变。原属于村民集体经济所有的资产所有权、经营权、发包权、收益权，“村改居”后其权属也仍然不会改变。

第五，村民福利不变。

第六，计划生育政策不变。仍执行农村居民生育政策。

——N区推进“村改居”工作实施方案除了对村民原有的核心利益都有保留之外，N区也对“村改居”社区公共经费、社区“两委”成员的工资和农田耕地进行补贴。

“村改居”后设立的社区居委会，区财政按照35万元/年的标准予以补贴，由各镇（街道）统筹（补贴期3年）；“村改居”的社区“两委”成员待遇保持不变，区财政按照每人6万元/年（含原村“两委”成员每人1万元/年的区财政补贴）的标准负担社区“两委”成员基本工资；根据各镇（街道）实际，可给予适当奖励工资，其供给渠道保持不变。原区财政对基本农田保护区耕地享受每亩每年500元，非基本农田保护区在耕地享受区、镇（街道）财政每亩每年各100元的补贴保持不变。

——N区推进“村改居”工作实施方案

N区恩威并施的做法，尤其是对“村改居”核心利益的保留以及补贴的增加，体现了地方政府“做加法”背后的增量改革思路，在对基层利益进行重新分配的同时，可减少改革阻力。

四、主导性地位：“村改居”进程中的行政权力再生产

N区实施的“村改居”让我们大致了解到地方政府的行政运作过程。当前，地方政府仍然可以依靠稳固的科层制结构和强大的行政资源进入社区，实现行政权力的社区再生产。吉登斯曾指出，“资源是权力得以实施的媒介”㉑，行动者所能倚靠的资源多寡不同，占据的权力位置亦不同，其行动逻辑和行动策略亦有差异。

在当前的基层治理体系中，地方政府无疑拥有最多资源，主要包括：第一，制度资源，如正式的“村改居”规章制度、行政权力的运作规则。第二，组织资源，即行政组织系统与组织权威、利益群体、正式与非正式的关系。第三，经济资源，如财力与物力。第四，文化资源，如媒介工具、公共舆论等。借助这些资源，地方政府在“村改居”中占据着绝对主导地位。

地方政府主导“村改居”的舆论宣传。根据区委的统一安排，N区委宣传部联合区农村工作部、区民政局发文，要求全区的新闻舆论以正面宣传引导“村改居”为方向，全面推进“村改居”的宣传工作。在这样的统一安排下，整个舆论都站在支持“村改居”的地方政府阵营中，尽管也有零星反对“村改居”的声音出现，但基本都被地方强大的宣传浪潮淹没。

地方政府主导“村改居”的规则制定。对于哪些村实施“村改居”，哪些村可以暂时不进行“村改居”，地方政府从村居的地理位置、人均耕地面积、劳动结构和收入结构几方面考虑，确立了“村改居”的范围。对于“村改居”后的村民利益，地方政府做了“六不变”的规定，这里不讨论“村改居”的规则是否合理，而是重点关注这一规则是由地方政府制定的，这一规则的出台虽然有考虑村民群体的利益，但并没有经过充分的基层意见征询与公示。

地方政府主导“村改居”的实施过程。从“村改居”的前期宣传到“村改居”的正式实施，一直都有政府部门的身影。地方政府对过程的主导体现在通过各种会议通知、领导讲话与视察、对“村改居”时间的规定等，即使有一些镇街和社区的干部对于“村改居”有不同想法，区政府也能通过“个别谈话”予以解决。

地方政府主导“村改居”的资源供给。一方面，“村改居”是一项程序复杂，需要整合大量人、财、物资源的基层改革，改革过程本身需要大量投入。另一方面，“村改居”要实现城乡公共服务一体化，延伸市政服务到农村，后期需要扩大公共服务支出。因而无论是改革本身的成本消耗，还是后续的资源跟进，都是由地方政府承担。

从地方政府主导“村改居”的实践中，我们可以看到地方行政权力的具体运作过程、实施策略、实施的影响及效果。“行政权力的生产正是在对众多微不足道的程序过程细致设计与严格把控，才得以最终完成的……在这一过程中，行政权力与社会权力的策略性互动，都是由具有不同目标诉求的权力主体具体实施的”㉒。比如，地方政府对于体制内工作人员的直接命令；对于处于体制边界的社区管理人员的恩威并施，让他们在停发补贴与涨经费之间进行选择；对于社区居民则更多以利益的保障，并且也放出奖惩的消息，让村民自下而上施加压力；与区政府自上而下的压力相配合，迫使基层干部就范，等等，地方政府正是运用上述资源，通过策略性的实施，实现了行政权力的社区再生产。

五、行政嵌入：新时期地方政府的“治理术”

当前的社区治理改革，国家选择进入并积极主导这一进程，有其自身行动逻辑。进入新世纪以来，面对“市场失灵”与“社会孱弱”的新情势，国家开始重新考虑走向社会秩序建构和社会整合的前台，提出创新社区治理。整体环境的自由开放和基层社会的多元分化，使得地方政府已不能按照改革前全能国家的模式来治理社会，这意味着必须采用与改革前不一样的治理思路，需要借助更为多元、更具弹性的政策工具来实现对基层治理秩序的供给。这一过程仍然是以国家力量为依托，以行政操作为主要手段，从而进入一种“行政社会”㉓的状态。与改革前“总体性社会”不同，行政社会中政府的角色是核心主导而非全面管控，虽具有倚重行政力量的惯性，但已无法完全驯服社会，其治理手段开始刚柔并济，体现为一种柔性运作策略。

“村改居”作为政府主导的基层治理制度变迁，从制度分析的角度来看，制度设计与制度供给取决于这项制度所产生的收益以及是否有竞争对手限制。地方政府是基层治理改革的主要制度制定者和推动者，并且基层治理改革关系到地方政府的治理权威、治理能力与治理绩效。作为基层社会的利益行动者，地方政府并不想通过改革弱化自己的权威，而是千方百计地强化自己的影响力，虽然社会力量在显著成长，但显然还没有达到能与地方政府竞争或抗衡的地步。因此，就现实情况来看，基层社会仍然在政府的限定与掌控之下。

当然，在提倡治理的思路下，国家已不是完全依靠行政力量生硬地进入社区，而是通过对社区事务多种方式的介入，实现行政嵌入。王思斌将嵌入概念明确化为“某一事物进入另一个事物之中去的过程和状态”㉔。具体到本研究的行政嵌入，更多的是指结构和关系意义上的嵌入，即代表国家力量的地方政府通过各种方式，如社区参与制度设计、话语权的运用和资源提供等，嵌入到基层治理中，并与社区其他力量相互影响和互动。地方政府的行政嵌入主要体现在两方面：

一方面，在基层治理的各项制度设计上，地方政府以国家政策和法律法规为基础，通过各种规章制度的制定，对基层治理的权力空间尤其是社区各类组织的权力界限与相互关系进行了明确规定。具体包括：在社区成立基层党组织，并确立党组织在社区的领导核心地位；法律上规定社区居委会的自治组织地位，但实际上各项“配合制度”的制定使其成为地方政府的“一条腿”；划定社区社会组织、社区自组织（业主委员会）的权力界限。通过这些明细的组织权限划分，地方政府以“准行政化”社区党组织和社区居委会为触角实现了进入社区的合法性组织渠道。同时，国家实施的一系列关于基层社区工作人员的薪资待遇及晋升渠道的制度设置，如社区“两委”成员经济补贴办法、选拔优秀社区干部赴镇街任职制度、大学生村官制度等，实现了对社区工作人员进入地方行政系统的准序列安排，这种个体身份的“准行政化”，使得作为社区精英的基层管理人员已然成为地方政府的社区代理人，这种对社区组织与工作人员的双重“科层制”式制度安排，在最大程度上保证了国家力量在社区的合法性存在。

另一方面，地方政府利用其掌握的话语权和资源，将国家政策与地方治理改革目标以促进社区建设的需要，满足社区居民需求的方式提出来，使之能够更好地被基层社会群体所接受，如基层治理改革的政策宣传中，往往以“优化社区资源配置”、“更好服务社区居民”、“满足城乡居民需求”等为宗旨。在此过程中，国家通过对话语的包装与转嫁，实现了其对基层治理的合法性话语建构，从而为其进入社区奠定基础。除了话语建构之外，地方政府还以社区公共事务领导者和实践者的身份参与基层治理，比如街道办主持社区选举工作、组织社区集体活动、提供公共服务资源等。在众多的基层治理进程中，地方政府通过直接或间接的方式参与其中，“但不管采取何种参与方式，也不管参与是政府主动为之还是被邀而为之，都意味着国家的‘在场’和‘到场’……通过为居民提供制度、组织、动员能力、象征性符号，以及合法性等行动资源获得合法性……形成了一种以合法性资源为核心、强调适当的抽离和政治仪式、政府的权力技术和居民的自我治理相结合的抽象化治理模式”㉕，从而实现了自身在社区的合法性存在与治理权威的构建。

注释：

① 王巍：《国家—社会分析框架在社区治理结构变迁研究中的应用》，《江苏社会科学》2009年第1期。

② 贾玉娇：《国家与社会：构建何种治理秩序？》，《社会科学》2014年第8期。

③ 唐士其：《“市民社会”、现代国家以及中国的国家与社会关系》，《北京大学学报》 （哲学社会科学版）1996年第6期。

④㉕ 王汉生、吴莹：《基层社会中“看得见”与“看不见”的国家》，《社会学研究》2011年第1期。

⑤周庆智：《基层治理：一个现代性的讨论——基层政府治理现代化的历时性分析》，《华中师范大学学报》（人文社会科学版）2014年第5期。

⑥燕继荣：《社区治理与社会资本投资——中国社区治理创新的理论解释》，《天津社会科学》2010年第3期。

⑦ 张康之：《论高度复杂性条件下的社会治理变革》，《国家行政学院学报》2014年第4期。

⑧ 黄琴：《论政府在城市社区治理中的应然角色》，《理论与改革》2007年第4期。

⑨ 折晓叶：《县域政府治理模式的新变化》，《中国社会科学》2014年第1期。

⑩ 冯玲、李志远：《中国城市社区治理结构变迁的过程分析》，《人文杂志》2003年第1期。

⑪ 王巍：《国家、社会互动结构中的社区治理：一个描述性案例研究》，《武汉大学学报》 （哲学社会科学版） 2008年第2期。

⑫ 夏建中：《治理理论的特点与社区治理研究》，《黑龙江社会科学》2010年第2期。

⑬ 荣敬本等：《从压力型体制向民主合作体制的转变：县乡两级政治体制改革》，中央编译出版社1998年版。

⑭ 郁建兴、高翔：《地方发展型政府的行为逻辑及制度基础》，《中国社会科学》2012年第5期。

⑮ 周飞舟：《锦标赛体制》，《社会学研究》2009年第3期。

⑯ 顾永红、向德平、胡振光：《“村改居”社区：治理困境、目标取向与对策》，《社会主义研究》2014年第3期。

⑰李林倬：《基层政府的文件治理——以县级政府为例》，《社会学研究》2013年第4期。

⑱ 崔雨聪：《行政规范性文件规制研究》，暨南大学硕士学位论文，2010年。

⑲ 沈荣华：《昆明样本：地方治理创新与思考》，清华大学出版社2013年版。

⑳ 沈荣华：《地方治理中的核心行动者》，《学习与探索》2013年第12期。

㉑ ［英］安东尼·吉登斯：《社会的构成》，李康、李猛译，生活·读书·新知三联书店1998年版。

㉒ 耿敬、姚华：《行政权力的生产与再生产》，《社会学研究》2011年第3期。

㉓ 王春光：《城市化中的“撤并村庄”与行政社会的逻辑》，《社会学研究》2013年第3期。

㉔ 王思斌：《中国社会工作的嵌入性发展》 《社会科学战线》，2011年第1期。