国家治理现代化视阈下完善政党协商运行机制探析

孟凤英

政党协商作为中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要组成部分，是在我国革命、建设和改革的实践中不断发展完善的。目前，在我国社会主要矛盾发生重要变化的新时代背景下，政党协商作为中国特色社会主义民主政治的特有形式，在促进我国国家治理现代化中发挥着重要的作用。习近平总书记在党的十九大报告中明确指出：“必须坚持和完善中国特色社会主义制度，不断推进国家治理体系和治理能力现代化，坚决破除一切不合时宜的思想观念和体制机制弊端，突破利益固化的藩篱，吸收人类文明有益成果，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，充分发挥我国社会主义制度优越性。”［1］他在十九大报告中进一步强调，要“发挥社会主义协商民主重要作用。……要推动协商民主广泛多层制度化发展，统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商。”［2］这是中国共产党对我国社会主义发展的创新性认识，丰富和发展了中国特色社会主义理论。坚持和发展中国特色社会主义，要求我们准确理解并牢牢把握“全面深化改革的总目标，完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”［3］。从新时代国家治理现代化视阈中探析我国政党协商的运行机制，无论对于促进政党协商常态化运行还是推进国家治理现代化，都有着深远的理论和实践意义。

一、国家治理现代化与政党协商运行机制的关系

国家治理现代化涵盖了国家治理体系现代化和治理能力现代化两个方面。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，是规范社会权力运行和维护公共秩序的一系列制度和程序，它“包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。”［4］国家治理能力是“运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面”［5］的能力。“国家治理体系和治理能力是一个有机整体，相辅相成，有了好的国家治理体系才能提高治理能力，提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能。”［6］政党协商“是中国共产党同民主党派基于共同的政治目标，就党和国家重大方针政策和重要事务，在决策之前和决策实施之中，直接进行政治协商的重要民主形式”［7］，是我国社会主义协商民主的重要内容和国家治理体系的一部分，其运行机制的健全与完善，成为影响到实现国家治理现代化的重要因素。

国家治理现代化与我国政党协商的运行机制之间相互联系、相互影响、相辅相成。一方面，国家治理现代化目标的提出，客观上要求我国在政党协商过程中不断创新和健全运行机制，完善政党协商的制度，激发政党协商的活力，促进国家治理体系和治理能力现代化；另一方面，不断深化政治体制改革、加强中国共产党和各参政党自身建设、健全政党协商运行机制，是完善多党合作和政治协商制度、提升国家治理能力的具体体现，是推动国家治理实现现代化的重要环节。

二、制约政党协商运行机制功能发挥的因素

近两年，政党协商运行机制逐步趋于制度化、规范化和程序化，但从新时代国家治理现代化的要求看，尚有一些不容忽视的因素制约着政党协商功能的发挥，亟需我们调查研究、探索解决。

（一）政党协商主体协商意识不强，能力不足

协商主体在政党协商中发挥着重要作用。协商主体的协商意识、协商能力影响着政党协商的成效。如果协商主体的协商意识淡漠、协商能力不足，即使协商制度完善，协商的作用也难以得到发挥，协商的目标也难以实现。随着我国全面深化改革的推进，社会政治生活中政党协商的重要性日益凸显。特别是中共中央出台《关于加强政党协商的实施意见》后，各省、地、市对政党协商问题的关注度明显提高。但在协商实践中，部分参加协商的党外人士由于种种原因，其自身素质与政治协商能力要求相差甚远，又缺乏相应的培训学习，存在协商主体协商意识不强、能力不足的现象。

（二）政党协商形式化问题突出，运行动力缺失

《关于加强政党协商的实施意见》明确规定我国政党协商的形式主要有会议协商、约谈协商和书面协商。在现实协商中，这三种协商形式都有所体现，但协商形式化的问题突出，正如孙春兰所指出：“有的地方对政党协商存在随意性、表面化和形式化的问题，有的敷衍了事，‘想到了’‘有空了’才协商；有的流于形式，以通报情况、部署工作代替协商。”[8]这使得我国政党协商运行的动力和效能大大减弱。一些地方在贯彻政党协商原则上的形式化、协商主体地位平等上的形式化、协商内容上的形式化，在一定程度上弱化了政党协商运行的动力，使政党协商的成效大打折扣。

（三）政党协商监督机制不健全,协商主体积极性受挫

监督机制是政党协商有效运行的重要部分，健全的监督机制可以激发协商主体积极性并督促政党协商主体更好地落实协商事务。目前，政党协商无论在理论还是实践层面，其监督机制都不健全。2015年中共中央印发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，初步规范了政党协商的形式和保障机制，但没有提出建立政党协商的监督机制。同年，中共中央办公厅印发《关于加强政党协商的实施意见》，首次明确规定了政党协商的内容、形式、程序、保障机制等问题，成为政党协商发展历史上的里程碑，但这一指导性文件中依然缺乏政党协商监督机制的相关内容。近几年，一些地方对政党协商的监督机制进行了初步探索,如2012年的《中共广州市委政治协商规程》第四章第十二条提出：“建立政治协商督办落实机制”，对于推进政党协商的监督落实具有积极的借鉴意义。2016年重庆合川区制定了《关于加强政党协商的实施细则》，以规范性文件明确了政党协商的内容、程序、形式、成果运用等，区委督查室在每期党外人士座谈会上通报上期调研报告、建言献策、社情民意的办理情况，并要求对口交办相关部门2个月内完成并反馈情况。这无疑是政党协商发展史上的新探索，对于调动政党协商主体积极性，减少“不敢说”“不愿说”“不及说”的情况具有推动作用。

（四）政党协商的评价与反馈不及时不健全，协商效能弱化

评价与反馈是政党协商的重要环节，这一环节的不及时、不健全一定程度上阻碍了政党协商有效运行。一是评价不及时。对政党协商效果的评价可以激励协商主体积极有效地参加政党协商工作，提高政党协商的效率。相反，如果政党协商的评价不及时，则无法了解协商的效果是否达到预期，也不能在有效的时间内对需要改进的地方进行补充和完善。二是反馈不健全。从协商反馈环节看，《关于加强政党协商的实施意见》规定，政党协商需办理的协商意见由同级政府办公厅会同统战部交付有关部门，一般应在3个月内向办公厅报告，抄送统战部，再由统战部反馈给民主党派。由于这些原则性规定涉及部门多，具体由谁反馈，何时反馈，参与政党协商的主体在协商结果反馈中发挥什么作用等，缺乏明确规定，加之参政党协商主体的“不敢问”“不多问”现象，导致政党协商结果反馈过程中出现互相推诿，久拖不决，进而抑制政党协商效能的发挥。

三、立足现实，完善新时代政党协商的运行机制

“政党协商关联我国政党制度和协商民主制度，深深嵌入了我国的国家治理体系，并在长期实践中形成了多种渠道和机制”［9］，其运作的良好与否直接影响着我国国家治理的效果。我国政党协商在国家政治生活中发挥着重要作用，因此，顺应新时代发展要求，完善政党协商的运行机制，才能有助于国家治理现代化的实现。

（一）完善政党协商运行的具体机制，增强政党协商动力

改革开放初期，邓小平同志就明确指出，“制度带有根本性、稳定性和全局性。制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事”。[10]政党协商作为我国国家治理体系的重要方面，其常态长效的运行和发展，有赖于具体的机制的完善。推进政党协商运行和实现国家治理现代化，客观上要求不断完善我国政党协商运行机制，增强我国政党协商的动力。

第一，培养并提高政党协商主体的协商意识和协商能力。协商意识是行动的先导，没有意识上的自觉，就不会有行动上的自觉。充分利用各级党校和社会主义学院加强对各级党委领导和参与政党协商的主体进行协商理论和实践培训，在相互交流学习中提高各级党委和协商主体对政党协商的认知水平、责任感和协商自觉性，解决协商技巧不娴熟的问题。同时要进行学习考核，促进其协商意识和协商能力的提高。

第二，完善政党协商的组织领导负责制。一要明确党委和政协党组的领导责任，及时制定政党协商计划、原则和程序，确定政党协商的内容和形式，有效解决协商中的各种问题，及时反馈，避免出现协商随意化现象，激发并促进党外人士的协商意识。二要明确政党协商的具体内容和方式、协商发言人、协商材料的管理等，保证民主党派在宪法和法律规定范围内的政治自由、组织独立和法律地位平等。三要规范政党协商“议题的提出—通报—主体知情—意见办理”等程序和责任人。四要明确社会各部门配合政党协商主体调研的义务。

第三，加强宣传舆论部门对政党协商民主理论和实践实效性的宣传，使政党协商主体的努力得到社会认可，激发他们的成就感和政治荣誉感，从而提高协商的积极性。

第四，加强人民政协的政党协商平台建设，提高其服务意识，营造政党协商的“和暖”环境。协商主体是做好政党协商的关键，除了要发挥领导成员、人大代表、政协委员等的优势，还要建立并发挥专家智库的作用，解决“不愿说”和“不会说”的问题，增强政党协商主体的积极性，助力国家治理现代化的实现。

（二）创新政党协商的软保障机制，提高政党协商效能

保障机制是我国政党协商常态化运行的重要环节。如何搞好政党协商，政党协商的顺畅运行需要哪些条件支撑，始终是困扰政党协商主体的一个突出问题。《关于加强社会主义协商民主建设的意见》中强调要“加强政党协商保障机制建设”［11］“要完善政党协商的内容和形式，建立健全知情和反馈机制，增加讨论和交流的平台和机会。”［12］《关于加强政党协商的实施意见》明确阐释了我国政党协商保障机制的内涵，即：“知情明政机制，考察调研机制，工作联系机制，协商反馈机制。”［13］这是我国政党协商发展史上的重大突破和创新，完善了政党协商理论，为政党协商的发展提供了有力保证。

但上述四个方面偏重于政党协商的组织、运行和制度保障，忽视了思想和文化等软保障内涵，不足以涵盖政党协商的保障机制。立足政党协商的现实要求，提高政党协商的效能，客观上要求我们构建由物质和精神两个方面构成的政党协商保障机制。其中，精神保障机制主要包括“思想保障机制和文化保障机制两个方面”，［14］这是政党协商的精神动力源。人类政治社会实践中产生的马克思主义的民主政治理论、中国传统的“和合文化”和我们正在倡导的社会主义核心价值观，为我们正确认识政党协商、解决政党协商问题提供了坚实的思想文化基础，是我国政党协商的可靠精神保障。精神保障机制的创新可以解决“不敢说”的问题，促进我国政党协商的效能提高。

（三）健全政党协商的监督机制，切实解决协商形式化的问题

第一，明确监督主体。总体上看，政党协商的监督主体主要有中国共产党、各民主党派、人民群众等。首先是中国共产党和各民主党派的监督。他们是协商主体，对政党协商议题的科学性、程序的合法性及存在的问题有最直接、最深刻的体验，能够及时发现协商中的不足并加以纠正，达到事半功倍的效果；其次是人民监察员和特约监察员对政党协商的监督；再次是人民群众的监督。

第二，选择监督方式和渠道。对政党协商的监督，要采用“多管齐下、综合监督”的方式，把协商主体的相互监督与制度监督、舆论监督、群众监督等方式结合起来，制定保障政党协商监督的具体法律法规，促进民主监督的规范化。

（四）加强对政党协商的评价与反馈，促进政党协商健康发展

评价与反馈是政党协商运行中的重要一步，它能够及时反映协商的过程与结果，对协商主体起着激励与督促作用，对政党协商的发展发挥导向作用。

第一，加强对政党协商的评价。一要明确政党协商的评价主体，即谁来组织评价。一般来讲，政党协商的评价主体是接受政党协商评价的单位或个人的上级。政党协商有中央层面的，也有地方层面的，因此，在明确政党协商评价主体时，也要区分层级，以便于系统管理。同时，政党协商评价主体要根据评价标准实事求是地对被评价单位或个人进行评价，并及时公开和反馈评价结果，确保公平公正。二要明确政党协商的评价客体，即评价的内容。政党协商的评价客体包括协商主体的态度与素养、协商的组织、协商的程序与结果等方面，注重协商意识与素质、协商过程与结果的统一。一方面，将政党协商主体的态度与素养纳入评价内容，既可避免评价的“唯协商成果论”，又可及时发现政党协商主体的不足并指导其科学发展；另一方面，把政党协商过程和结果统一起来评价，有利于实现评价的科学性、长效性与公正性。三要明确政党协商的评价时间。无论哪个层级的政党协商评价，都要提前公布评价的具体时间安排，以及每个单项的评价时间，做到安排有序，开诚布公。四要明确政党协商的评价形式。政党协商的评价形式对政党协商的发展起着导向作用，无论是综合评价或是单项评价，也无论是座谈式还是书面（口头）汇报式、现场抽查式等，都要提前通知到被评价单位或个人，切实依法依规依序进行，真正发挥评价机制的激励导向作用。

第二，加强对政党协商的反馈。在政党协商中，如果协商主体的意见、建言献策的采纳情况得不到及时反馈，会影响协商主体的积极性和政党协商的成效。一要规定协商反馈的主体、内容。二要规定一般议政文案、重要议政文案、重大议政文案建议反馈的时间。三要规定接受反馈的主客体（具体部门和责任人、内容）及完善再反馈的时间。

政党协商的动力机制、保障机制、监督机制、评价与反馈之间相互作用、相互影响，完善上述内容能促使协商主体真正做到各司其职、各负其责，激发政党协商主体的积极性和创造性，提升政府部门的行政效率，改进其工作作风，促进政党协商的健康发展，促进我国政党协商的科学运行和国家治理现代化的实现。

[1][2]习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[N].人民日报, 2017-10-28（01）.

[3]秦刚.以新的精神状态和奋斗姿态把中国特色社会主义推向前进[N].人民日报,2017-08-11（07）.

[4][5][6]中共中央文献研究室.十八大以来重要文献选编（上）[M].北京：中央文献出版社，2014：548.

[7][11][13]中共中央印发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》[N].人民日报,2015-02-10（01）.

[8][12]孙春兰.着力推动政党协商深入开展[J].求是，2015（11）:5.

[9]孙春兰.着力推动政党协商深入开展[J].求是，2015（11）:3.

[10]邓小平文选，第2卷[M].北京：人民出版社，1994：333.

[14]孟凤英.我国政党协商民主保障机制的逻辑构成与内需分析[J].广州社会主义学院学报，2016（3）：11-12.