“对人监察”抑或“对事监察”——论我国监察委员会监察权的边界*

周乐军

(东南大学法学院，江苏 南京 211100)

2016年12月全国人民代表大会常务委员会作出《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》(以下简称《决定》)。该《决定》一方面规定了“将试点地区人民政府的监察厅(局)、预防腐败局及人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委员会”，明确了“试点地区监察委员会按照管理权限，对本地区所有行使公权力的公职人员依法实施监察”，且2018年3月公布的《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)也对此作出了明确规定。但另一方面在具体细化监察委员会职能的时候，没有再明确规定监察委员会具备以前行政监察机关所拥有的“对事监察”权[注]根据我国以前的《行政监察法》第18条规定，行政监察机关有权对监察对象的执法、廉政、效能进行监察，有权检查国家行政机关在遵守和执行法律、法规和人民政府的决定、命令中的问题；受理对国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员违反行政纪律行为的控告、检举；调查处理国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员违反行政纪律的行为等。，而将监察委员会“履行监督、调查、处置职责”的对象全部指向“所有行使公权力的公职人员”以及参照《中华人民共和国公务员法》管理的人员。因此，从《决定》及《监察法》的相关规定以及后续权力清单的详细陈列可知(《监察法》第四章关于监察权限的规定)，我们国家有意将监察委员会定位为专门的“反腐败机构”[注]中共中央前纪委书记王岐山指出：监察委员会实质上是反腐败机构，监察体制改革的任务是加强党对反腐败工作的统一领导，整合行政监察、预防腐败和检察机关查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等工作力量，成立监察委员会，作为监督执法机关与纪委合署办公，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。新浪网[EB/OL].(2016-11-28)[2017-12-20].http://news.sina.com.cn/c/2016-11-28/doc-ifxyawxa2913442.shtml.，而非兼具“对事监察”的全能监督机关。虽然从《决定》开始，到新宪法修正案的出台以及《监察法》的制定都明确确定监察委员会为“国家反腐败机构”，但此种有关监察委员会的职能定位有无正当性则依然需要进一步明晰，因为任何一个国家机构的设立及其职权的赋予，并非可简单地采用“机关思维”，以机关本身为中心，而应该遵循权力的运作规律，审视权力设置、运作等各阶段是否符合现代宪法预设价值，并对之进行相应价值指引与修正[注]秦前红,底高扬.从机关思维到程序思维：国家监察体制改革的方法论探索[J].武汉大学学报(哲学社会科学版)，2017，(3):5.。因而，我国监察委员会的职能定位，也应该基于我国的具体国情以及监察委员会所承载的功能，通过探求监察权的内在本真，以确定监察委员会监察权的权力范畴与边界。

一、“对人监察”与“对事监察”界分与争议

腐败是指“权力职能的蜕变”[注]杨涛.公权腐败的人性与社会根源探究[D].长春：吉林大学，2014.11.，是“为追求私人利益而滥用公共角色或资源”[注][美]迈克尔·约翰斯顿.腐败征候群：财富、权力和民主[M].袁建华译.上海：上海世纪出版集团，2009.12.，因而腐败总具有权力行使人与权力之间的融合关系。一方面，权力是获取个人利益的工具与途径，行为人通过滥用权力或者将权力超出法律规范范围导致权力的行使发生扭曲；但另一方面，权力本身并不会腐败，只有行使权力的人滥用权力才会产生腐败。因而，就通过监督手段治理腐败而言，存在两个层面上的对象指向问题，一个是对拥有权力的“人”进行监督，另一个则是对“权”或“事”进行监督。前者表现为通过对权力行使人行为的检视、追惩以督促其规范行使权力。如果单纯考量仅对“人”的监督，则并不需要赋予监督机关对该行为人行使权力的过程进行干涉或者对滥用权力所导致的结果进行纠正处理的权力，在治理手段上仅以该行为人的腐败违法犯罪行为作为监督的对象，而权力的行使过程及结果仅仅是用于证明行为人腐败的证据，监督机关不需要再对该权力的不良行使进行介入与纠偏。典型的有如对国家公职人员职务犯罪的责任追究，检察院通过侦查手段获取行为人的犯罪证据，并通过刑事诉讼追究职务犯罪人的刑事责任，但监督机关自始至终都未对该行为人的权力行使过程作任何的介入。比如在案件调查、侦查过程中，认为行政机关的某项处理决定不合理甚至不合法而主动干涉国家公职人员作出决定，检察院的监督视角始终聚焦在行为人的违法犯罪上。在“对人监察”的控权逻辑中，监督的对象仅为“人”，即通过对人违法犯罪的纠察、检举，迫使公职人员遵守权力行使的规则而使得权力的运行趋于正常化，减少腐败行为的发生，表现为通过“权”对“人”的监督实现国家公权力合法规范行使的逻辑关系。后者则是以“监督权力”制约其他公权力，即以监督权对公权力的运行进行制约以防止一权独大，减少权力行使人的滥用空间，强调外部监督权力对权力运行的干预与制约。如果单纯考量对“事”的监督，则监督机关需要有权介入权力行使的过程，以了解被监督行为的合法性与合理性，即使无直接判定违法或变更的权力，但至少也有权通过建议等软法手段对有失偏颇的行为或决定进行纠正，以使该权力在正常的轨道之上运行。即所谓“‘对事监察’是指‘以公权机关为中心’设定监督范围，将行政机关行使公权的情况纳入监察范围”[注]〔8〕魏昌东.国家监察委员会改革方案之辩证——属性、职能与职责定位[J].法学，2017,(3):9-11.。如我国《行政许可法》第72 条规定，行政机关及其工作人员具有以下5 种违法情形的，由上级行政机关或监察机关责令改正，此种责令改正就是对“权”或“事”的监督。事实上，所谓的行政复议、行政诉讼都属于“对事”监督的范畴。以行政复议为例，如果复议机关撤销违法的行政行为，被复议机关则需要重新作出行政决定或者该行为自始无效。但此时复议机关并未对权力行使人的违法犯罪行为进行直接的干涉与责任追究，因为在复议法律关系中，复议机关的权力仅指向“事”，而未指向做该“事”的公职人员，形象地说，就是“权”对“权”监督制约以保障权力规范运行的逻辑关系。同理，行政诉讼也是如此。由此可见，尽管腐败具有“人”和“权”之间的融合关系，但在治理的对象上，还是存在区分对待的问题，此区分对待进一步影响监察权的权力范围与边界，由此引发了监察机关的“对人监察”与“对事监察”的范畴选择问题。

“从我国秦汉建立开始，国家便设立专门的御史制度用于察查百官、整饬官箴。国外的监察制度，最早见于英国下议院对英王属下官吏提出的弹劾案。”[注]陈运星.论“监察院”的纠正权：法理学的观点[J].朝阳学报，2001,(6):277.可见，监察制度自其设立之初便是由国家设立专门的监察机关对“人”进行监视、察看、检举的一种制度，其最初的目的就是通过对“人”的监察，督促官员们规范行使权力，预防、治理腐败犯罪。因此，监察职能之中必定具有“对人监察”的职能。但就此次监察体制改革而言，部分学者认为《决定》未将“对事监察”纳入监察委员会职权范围之内，不具有科学性。他们认为由于造成腐败的“人”与“权”之间难以分割的关系，“缺少‘对事监察’将严重地影响‘对人监察’的效果，国家反腐败工作机构的定位，否定了监察委员会的‘对事监督权’，造成监察权作用场域退缩、权力固有属性发生变化，导致监察权在面对公权力‘为权不为’、‘为权不彰’与‘为权低效’时无能为力。”因此，“根据‘对事监察’原则，应强化对行政机关的执法监察、效能监察与廉政监察。”〔8〕叶海波教授亦持此见，认为“国家监察体制改革旨在重构宪法权力结构，实现公权的有效制约”，“若仅仅处理履职的公职人员而放生这些存在瑕疵的决定，监察的实效便大打折扣。”[注]叶海波.国家监察体制改革的宪法约束[J].武汉大学学报(哲学社会科学版)，2017,(3):21.此外，鉴于我国信访机关也具有一定的调查、检视公权力行使的“对事监督”功能，有学者也建议将信访机关整合到监察委员会的职能范围内，他们认为应“考虑将信访体制纳入监察体制”[注]白皓.国家监察体制改革进路研究[J].河北法学，2017,(5):153.。或者借鉴域外的议会监察专员制度，建立由我国人大产生的行政监察专员制度，“如果在人民代表大会设立行政监察专员，使其成为人大的代理机构，代表人大对政府机构进行监督，不但可以加强人大的监督职能，弥补长期以来人大监督乏力的现象，而且可以使大量的信访案件通过行政监察专员得到及时、有效的处理。”[注]朱立言.行政监察专员制度——社会和谐的路径选择[J].湖南社会科学，2006,(5):31.如此而论，《决定》将“对事监察”予以取消是有意为之，还是试点阶段的保守赋权，只有在进一步寻找其背后的法理基础上才能确认。

二、域外监察机关监察权职能的比较观察

“监察制度作为对行政权力实行监督、制约的一种政治制度，它是政治发展到一定阶段后，政治体系中不可缺少的一个重要组成部分，任何缺少监察制度设计的政治体系，均谈不上一种成熟的政治体系。”[注]王晓天.中西古代监察制度之比较研究[J].湘潭大学学报(哲学社会科学版)，2015,(6):9.因此，针对国家公职人员或国家机关进行专门监察监督的制度在世界各国各地中大多都有施行。但监察机关的具体权能范畴并非一致，就目前世界各国各地施行的监察制度而言，除像我国当前的行政监察制度之外，主要有以下两种典型模式。

(一)“救济式监察”模式

所谓“救济式监察”，是指监察机关除具有监督、检查国家公职人员是否遵守法律、法规以及国家政策等并有权作出监察处置决定外，亦有处理人民对政府之不良或违法行为进行申诉的权能。享有此种监察权能的监察机关往往是作为人民与政府之间的协调者，拥有广泛调查政府行为及决定的权力，以调查结果检视政府行为是否违反法律规定或明显不公正而侵犯人民权益，并代表人民利益之立场与政府进行交涉，以达到对申诉进行救济甚至保障人权之目的[注]西方国家的Ombudsman制度，人权保障也是其重要职能。即监察专员有权主动调查重大影响事件尤其是侵犯人权事件。一般而言，像监狱、警察等部门是监察专员予以关注的重点。如“国会监察使的任务是监督政府机关及公务人员以及其他受托付执行公权力者遵守法律及法定的情形，并且确保他们在其他的面向上善尽职责，尤其是在有关基本自由和权力的尊重，包括人权在内。”参见“监察院”国际事务小组编译.瑞典国会监察使[M].中国台北：台湾“监察院”出版，2006.8.。 “救济式监察”以瑞典的Ombudsman为典型(学者多释为议会行政监察专员)，在世界诸多国家和地区都有施行，但就其名称而言，并非一定有“监察”二字，如法国称为“调解员”，西班牙及阿根廷称为“护民官”，我国香港地区称为“申诉专员”。虽然名称不同以及监察机关所具有的具体职能也有所差异[注]如西班牙的“护民官”还享有提请违宪审查的权力，瑞典、芬兰的监察专员具有针对犯罪的公职人员直接“提起公诉”的权能。，但其共有的因素是监察专员程序无例外地采用纠问式。申诉人所必须做的一切就是提出申诉，其无需聘请费用高昂的律师，无需收集证据，无需证明存在一个争端。监察专员接管了对调查的控制，尤其是享有搜查政府文件和办公室，在其办公室对官员进行非正式询问的权力[注][英]卡罗尔·哈洛，理查德·罗林斯.法律与行政(下)[M].杨伟东，李凌波，石红心，晏坤译.北京：商务印书馆，2004.746.729.。“各国就该制度之订规立制，辄有互异之处……该制度骨子里所蕴含之性格却有共通之点——由国会选任、独立于其他国家机关之人，就行政(乃至司法)机关适用法令，处理庶务，是否适法、适当而予以调查，必要时得经由书面报告、公开讣告等方式予以非强制性之要求改善(即所谓含自律性、事先性的行政统制及行政救济手段)。同时，亦直接、间接接受一般人民之申诉怨冤，并予以调查与处理，以为个人权利、利益保障的补充性行政救济(即所谓含他律性、事后性的行政统制及行政救济方法)。”[注]〔20〕 城仲模.行政法之基础理论(增订版)[M].中国台北：三民书局印行，1999.831-832.852.因此，Ombudsman 制度也被称为“替代性纠纷解决机制”[注][英]卡罗尔·哈洛，理查德·罗林斯.法律与行政(下)[M].杨伟东，李凌波，石红心，晏坤译.北京：商务印书馆，2004.746.729.。具有监察与救济双重功能的“救济式监察”模式，监察权的具体权能包括检查权、调查权、公开权、建议权、报告权等，在监察对象上既具有“对人监察”，也具有“对事监察”的职能，而且此“事”多为国民对政府的不良行为提出陈情、申诉等，监察专员不仅需要审视国家公职人员是否存有腐败等违法行为，更需要考量国家机关的行为是否合法或合理并造成民众权利的损害。一般而言，监察机关可以主动进行调查，但多为受理民众对政府的申诉后进行调查。总的来说，其基本职能包括三个方面：一是处理人民的申诉或主动进行调查，检查、审视政府行为或决定的合法及合理性；二是监督公职人员遵纪守法的情况并有权作出监察处置决定；三是对政府行为或决定提出建议或向议会报告，督促政府纠正以达到事前预防或事后救济及人权保障的目的。

作为一种“替代性纠纷解决机制”，处理申诉以达到救济人民权益、监督政府之目的是监察机关之基本职能，但其监察权并非一种司法救济权，“监察专员是一种监察制度，而不是诉讼制度”[注]龚祥瑞.西方国家的议会监察员的作用[J].外国法制之窗，1986,(5):38.。一方面，相比于法官的中立性地位而言，“监察专员”具有明显的“代表人民立场”之倾向，“这个(护民官)职位所代表的并非政府的护民官，而是民众的护民官，代表着默默承受国家各种不同违法情事之未指名道姓的国民。”[注][阿根廷]乔治.麦兰诺.阿根廷监察制度[M].“监察院”国际事务小组编译.中国台北：台湾“监察院”出版， 2002.6.另一方面，相比于行政复议、行政诉愿及司法审查等救济方式，监察权之救济权能并不能产生具有强制性约束力的法律效力，监察机关不能变更、撤销政府或法院决定，“Ombudsman对申诉案件，并不具直接之决定撤销或变更之权限，即其欠缺对问题点的最后拘束力、确定力、强制力及执行力。”〔20〕换句话说，即使监察机关在调查后发现政府行为或决定违法或不公正而侵犯人民之权益，监察机关也只能向被监察机关提出建议或通过议会的力量达到权利救济的目的，即仅能以其全面深入调查结果的公正性说服政府接受，而非通过监察权力直接进行干预或对抗而产生一种法律上的约束效力，因而毋宁说只是一种事实上的影响效果。监察机关不能主导其他国家机关如何决定发布强制性命令，仅能通过建议等柔性方式督促其纠正。“在其监督活动过程中，如果有足够的理由认为有必须要讨论如何改进立法或其他政府行为，则监察专员可以根据同一条法律向议会或政府提出建议；监察专员还可以提出各种建议以矫正有关部门由于采取某种方式处理问题而造成的过错，例如，如何更好地对行政工作人员发布指令等。他还可以向政府或议会提出建议。”[注][瑞典]本特.维斯兰德尔.瑞典的议会监察专员[M].程洁译.北京：清华大学出版社，2001.27-28.由于“建议”的无法律强制性，因此，“与议会行政监察专员一样，地方行政监察专员也没有要求对不良行政予以赔偿的强制性手段……，主要还是依靠群众，特别是舆论的压力来达到执行其建议的效果。”[注]张越.英国行政法[M].北京：中国政法大学出版社，2004.632.

由此可见，“救济式监察”突破了单一的监察功能，以监督、检查、审视政府及其公职人员行为为基础进而发展成为一种“替代性争议解决机制”，具有一定程度的救济及人权保障功能。在救济功能上，其实质与我国当前的信访制度相类似，因为信访也“并不是按照某种客观的规范来判定当事者谁是谁非，而是提示一定的解决方案来平息争执，进而谋求双方的互让以及和平相处”[注]寺田浩明.权利与冤抑——清代听讼和民众的民事法秩序[A].王亚新译.王亚新, 梁治平.明清时期的民事审判与民间契约[C].北京：法律出版社，1999.194.。信访即为中国的申诉制度，信访部门在受理人民的申诉后，需要检查、审视政府行为及决定的合法与合理性，正如有学者总结的，“我国的信访，主要指《信访条例》所调整的各级政府及行政机关处理的来信来访，本质上属于一种行政申诉制度，与当代世界各国普遍存在的申诉制度功能基本相同。”[注]范愉.申诉机制的救济功能与信访制度改革[J].中国法学，2014,(4):181.事实上，信访部门在处理人民对政府申诉的过程中同样需要审查政府及其公职人员的行为或决定。一方面，信访部门将人民申诉转交政府的时候，也就在提醒着政府的某项行为或决定可能侵犯人民之利益而引起人民的不满，而这种不满可能是由公权力的违法行使造成的，或者是由政府公职人员自身的违法行为造成的，因此通过申诉可以督促政府检视自己的行为；另一方面，为解决人民的申诉，信访部门一般需要进一步调查、检查政府的行为或决定，以确定人民申诉的合法、合理性，并积极寻求解决的方案[注]我国《信访条例》第6条规定了信访的职责：“研究、分析信访情况，开展调查研究，及时向本级人民政府提出完善政策和改进工作的建议”。。为解决申诉，信访部门也需要积极地与其他国家机关或部门进行沟通、协商。因此，当人民申诉得到救济的时候事实上也代表着政府对自身行为的反省及纠正，即通过申诉达到了监督、监察与救济的目的。同时，二者都以软法式的建议、协调等方式处理民众的申诉、陈情。当然，作为监察机关，Ombudsman制度其基本职能也还在于“监察法院、公务员和雇员是否适当的执行法律和命令……他所能做的，主要是检举他所认为失职的官吏，包括违背法令的疏忽、不慎或愚拙的行为。他也可以采取步骤，使失职人员受申诫、罚款、停职或撤职的惩戒”[注]陶百川.比较监察制度[M].中国台北：三民书局印，1978.69.。因此，在对公职人员行为的监督功能上，Ombudsman制度与我国当前的行政监察机关监察功能基本相同。也就是说，就监察权能而言，Ombudsman制度结合了我国信访与行政监察的部分功能。

(二)“反腐败式监察”

所谓“反腐败式监察”是指国家设立专门的“反腐败机构”对国家公职人员的腐败犯罪进行追诉的监察权能模式。其职能表现为两个方面，一个是对腐败犯罪的追诉，因此具有刑事案件的侦查权；另一个是对一般违法或违反纪律的调查及监察处置权。相比“救济式监察”，“反腐败式监察”模式下的监察权能比较特殊，往往都集中在对国家公职人员违法、腐败的调查、预防和教育职能上。因为就腐败犯罪而言，其所产生的面向也是多方面的。其一，公职人员腐败犯罪，典型的如职务犯罪。职务犯罪人利用职务上的便利，进行非法活动，如收受钱财给不符合条件的人颁发许可证；其二，公职人员虽有腐败犯罪行为但其作出的决定不违法，即公权力的行使依然在法律的范畴之内，如对本身符合资格的人颁发许可证，但公务人员通过明示或暗示相对人需要交钱，才可以颁发而获得的不当利益等。因此，一般而言，为调查腐败犯罪，监察机关享有专门的刑事案件侦查权力。具体而论，主要有调查权，逮捕权、扣留和批准保释权，搜查及检取证物权，处置权等。由于职务犯罪的严重性及其专业性，因而有的国家或地区并未将之赋予专门的监察机关。但如将公职人员的个人纪律廉洁、行为是否符合法律规定、权力行使是否合法或合理等方面进行的检视视为监察，那么对公职人员的腐败犯罪的侦查、调查也应该属于监察权范畴之内。事实上，对公职人员腐败犯罪的追诉是一种深层次的监察。同时，在一般违法、违纪与腐败犯罪之间本身就存在十分密切或难以割裂的联系，腐败犯罪就是一种严重的违法违纪行为。因此，将腐败犯罪的追诉和一般违法的监察处置结合起来，其实更有利于反腐资源的集中利用。但基于对腐败犯罪追诉的特殊性，因此，有的国家往往将其交由检察机关行使，而如果设立专门监察机关进行反腐败，则对应的权力也就是监察权之范围。

在“反腐败式监察”模式中，由监察权所产生的法律关系比较简单，往往并不涉及针对公民的申诉进行救济，也无需审查其他国家机关的权力运行是否存有不良，即一般并不针对国家其他公权力机关权力行使过程以及具体决定进行检视并作出相应处理建议。换句话说，监察的重点是“人”而非“事”，监察机关的监察权范畴并不包括对其他公权力运行进行监督和干预，与公民之间的关系也表现为处理公民的举报以及进行腐败犯罪的社会教育等，针对公民对政府侵犯其权益的申诉并不直接予以处理。此种监察权能模式，以中国香港的“廉政公署”、新加坡“反贪局”为典型代表。同时，“反腐败机构”一般无直接公诉权，而要将之交由其他机关，如香港地区就由律政司行使公诉权，“廉政公署”主要负责查明真相——立案、侦查。但瑞典、芬兰的议会行政监察专员有针对公务员犯罪直接提起公诉的权力[注]“如深入调查案件后监察使获致确实有犯罪之结论，依法律中订定有初步调查、起诉或放弃起诉以及赋予检察官提起公诉之权力。”参见“监察院”国际事务小组编译.瑞典国会监察使[M].中国台北：台湾“监察院”出版，2006.133.。事实上，为反腐，香港虽然成立了“廉政公署”，集中资源治理腐败、预防腐败，但为补充行政、司法救济的不足，亦建立了“申诉专员制度”，其使命在于透过独立、客观及公正的调查，处理和解决因公营部门行政失当引致的不满及所引发的问题，藉以改善公共行政服务素质及水平，并促进行政公平[注]《香港申诉专员年报》第8期(1996年6月)开端“申诉专员的使命”。。因而，在一国或地区，基于自身制度的特殊性，可能将监察权能设置在不同的机构之中。如此而论，我国检察院以前的反贪局、预防腐败局以及检察院的职务犯罪侦查等权力与“廉政公署”功能基本相同，而香港地区的“申诉专员制度”在救济功能上与我国的信访制度相似。

三、监察权的权力边界及我国监察委员会监察权的职能定位

任何一项国家权力都有其边界，如果通过立法赋予超越其应有边界的权力，则会产生权力滥用或干涉其他权力运行，进而造成权力结构的失衡。因而监察委员会监察权的职能定位一方面必须符合监察权本身的边界范围，另一方面基于本国或地区的特殊情形，亦应该进一步在其边界范围内赋予符合本国国情的具体职能。因此，职能定位必然是在其权力应有范畴内的部分或全部职能的选取。综上可知，虽然各国各地的监察制度在宪法地位、运作方法和目标上皆有差异，但其基本的出发点在于国家设置了一种横向的公权力，对国家公职人员或国家机关的行为是否符合国家法律、政策的规定进行检视、纠察、纠举等。正如阿根廷学者乔治·麦兰诺所言，“监察权是监察机关透过各种不同程序所执行的一项行动，系针对被监察的机关之行为或作为，检视是否符合或履行宪法上及法律上所规定的要求。”[注][阿根廷]乔治·麦兰诺.阿根廷监察制度[M].“监察院”国际事务小组编译.中国台北：台湾“监察院”出版，2002.20.我国学者郁忠民也认为，“监察权作为国家的一种重要执法权，是国家行政监察机关依法对国家其他行政机关及其工作人员和行政机关任命的其他人员，执行法律、法规、规章和国家政策的情况进行行政监督、受理和控告、检举和申诉，以及查处违法违纪案件的权限，以及依据这种权限所开展的监察活动。”[注]郁忠民.论确立监察权的宪法地位[J].当代法学.1990，(6):22.然而，需要进一步追问的是，此种对国家机关或国家公职人员进行监督、检视的权力边界为何呢？

(一)监察权的权力边界

基于对国家机关及其公职人员的监察，逐渐发展出了“救济式监察”及“反腐败式监察”等模式，即使各种监察模式下监察机构职权之外延具有一定的功能差异，也并非完全排斥“对事监察”的职能选择。但“对事监察”仅为一种事实上的对事措施，无论何种模式下的监察权，监察机关都不能通过作出具有法律强制效力的决定，直接干预其他国家机关权力的运行，最多可采用不具强制力的建议或议案等方式督促被监察机关予以考虑和纠正。或者说，监察机关并不是一个可以对其他国家机关发号施令的机关，它既非行政机关的上级机关，可基于领导关系直接指令下级机关如何决定，也非另一个裁判机关，对法院如何判决进行指导或命令，他仅是一个监督机构。虽然在对“人”的监察上往往赋予了监察机关比较多的职能，但监察机关往往也无直接的处置、裁判权力，最终判定公职人员违法犯罪责任的是法院或者国家人事机关[注]如我国台湾地区的弹劾、纠举案处置结果的作出并非由监察机关负责，监察机关只能提出相应的“案”，而无权直接作出最终的处置决定。我国香港地区的廉政公署对不予刑事检控的涉嫌贪污的公职人员也是相应地转交给政府部门，由其采取纪律处分或行政处分。。因此，我们更倾向于认为，监察权本质上是一种程序性的权力而非实体处理性的权力[注]周佑勇. 监察委员会权力配置的模式选择与边界[J].政治与法律，2017，(11):62.马怀德.《国家监察法》的立法思路与立法重点[J].环球法律评论，2017，(2):13.。或者说监察机关更像是一个案件的查明者及对违法行为的追诉者，无论是直接检查其他公权力运行的过程，还是进一步审查实体决定的合法合理性，还是通过对行使权力的人的违法及犯罪的调查与追究，都在于查明监察对象的行为是否符合法律、政策规定。正如，“当官员正在掩盖自己的失误……监察专员所提供的关键性服务，披露了事实真相。”[注][英]卡罗尔·哈洛，理查德·罗林斯.法律与行政(下)[M].杨伟东，李凌波，石红心，晏坤译.北京：商务印书馆，2004.766.但监察机关的权力场域也仅限于此，其不能直接认定国家机关的权力运行违法并作出实体意义上的处理决定。

(二)我国监察委员会监察权的职能定位

相比而言，试点地区监察委员会的职权事实上只是整合了当前我国检察院、行政监察机关的部分职能，并未创设新的权力，其监察对象目前也仅限于“对人监察”，而没有延续行政监察机关的“对事监察”职能。总体而言，在我们党和国家将监察委员会定位为监督执法机关，而实质是反腐败机构的情况下，笔者认为采用“反腐败式监察”模式是比较合适的。理由如下：

一是可以有效地预防监察权的强制干预。对比国内外监察制度可知，监察机关的“对事监察”表现为两个层面上的职能，一个是直接监察其他公权力机关的权力行使，监督、检视政府决定的过程及结果；另外一个就是以处理国民的申诉为切入点，除了具有检视其他公权力运行的合法、合理性之外，还具有一定的救济功能，即通过积极与政府进行周旋、交涉、沟通，通过自身公正的调查结论说服政府接受自己的处理方案或提出相应的建议，以达到对申诉人权利救济的目的。而无论何种模式下的“对事监察”，监察机关都必定拥有调查、审视另一国家机关权力运行的权力，并具有影响该权力运行的内在机制。虽然监察机关并无直接撤销或变更其他国家机关决定的强制性权力，但由于我国的监察委员会直接由人大产生，并握有专门针对公职人员违法犯罪的调查、处置权力，因此，“从政治法律综合的角度评估，监察委员会的实际地位将高于人民法院和人民检察院，”[注]〔35〕童之伟.对监察委员会自身的监督制约何以强化[J].法学评论，2017,(1):2.实际就可能会出现“掌握犯罪调查权或刑事案件侦查权的国家机关的政治地位、法律地位如果高于审判机关，弄不好被调查、被侦查对象的一些最基本的权利就会经常性地处于危险中”〔35〕的局面。即如果一旦监察机关具有对其他国家权力运行的“对事监察”权力，基于“对人监察”的高压震慑，“对事监察”往往就成为了权力干预的口子而打破我国当前权力结构的平衡，形成一种新的潜在强制干预其他国家机关权力运行的风险，而这种由监察机关干预政府决定的权力对一个国家的法治建设来说是十分危险的，因为监察权不是一种强制干预其他公权力的权力，只是一种监督而已，表现为“察看并督促”[注]中国社会科学院语言研究所词典编辑室.现代汉语词典[M].北京：商务印书馆，1983.490.或“从旁边察看、监视”[注]樊崇义.法律监督职能哲理论纲[J].人民检察，2010,(1):19.，并非对其他国家公权力的直接介入与对抗。另外行政机关的决定或法院的判决本身就带有较强的专业性及广泛的裁量性，排斥其他机关的干预，如果出现监察权的介入，反而会引发国家权力运行的失衡而导致国家秩序的紊乱，正如有学者对我国台湾地区监察机构之纠正权批判的那样，“纠正案虽仅为建议性质，但毕竟与‘立法院’质询之制，与功能上有重叠之处，极易引发权限之争。”[注]陈运星.论监察院的纠正权：法理学的观点[J].朝阳学报，2001,(6):282.另外，我国的行政监察机关之所以可以承担“对事监察”的职能，其根本原因在于行政监察机关属于行政系统内部机关，对行政机关整体而言，并无外部的力量对政府决定进行干预，因此，不会产生权力强制干预的风险。但国家监察委员会则不同，按照相关之规定，监察委员会将与行政机关、法院具有同等法律地位，如果冒然赋予监察委员会有检视政府决定的权力，在未建立完善的处置机制之前，难以防范监察委员会不会对其他公权力进行强制干预，正如秦前红教授所言的，“一旦掌握集中监察权的监察委员会，既无外部宪制分权机关制约，又无内部分权制衡，监察委员会很可能成为掌握极大权力的新生既得利益群体和宪制之下‘最强者’；正义和是非标准将直接沦为其意志的体现，最终沦落为新的腐败滋生地。”[注]秦前红.困境、改革与出路：从“三驾马车”到国家监察——我国监察体系的宪制思考[J].中国法律评论，2017,(1):181.而如果一旦监察权形成对行政权、司法权的直接强制干预，就可能会陷入我国古代监察制度失败的泥潭，“纵观我国的监察经验，就总体的实施效果而言，中国古代强化监察权并没有成为防治腐败的良策，相反在很大程度上加剧了贪腐之风和强化了腐败产生机制。中国古代强化监察权之所以没有成功，其根源是权力一体化的政治制度。”[注]〔41〕艾永明.对中国古代监察制度利弊的理性分析[J].河北学刊，2013,(40):154.因为监察机关的职责是“彰善瘅恶，激浊扬清”，其正常的行使方式是以犯法之官为纠察对象，这种以官察事主要是事后监察，而以事察官乃事先监察，这样就很容易混淆监察与行政以及其他职能之间的关系，进而直接干预行政事务〔41〕。

二是出于反腐资源和反腐成本的考量。借此国家监察体制改革之际而“考虑将信访体制纳入监察体制”也是我国许多学者所倡导的，但从目前我国的法治国情来看，此举亦非恰当的改革进路。也就是说，域外具有一定救济功能的“救济式监察”亦难以符合我国当前的基本国情。首先，让监察委员会承载一定程度的“救济功能”将会加重权力干预的风险。因为在我国，上访的总量是许多地方衡量下属官员政绩的一个指标[注]〔44〕应星.作为特殊行政救济的信访救济[J].法学研究，2004,(3):63.，基于人民申诉、信访的压力，监察委员会很可能会基于自身与政府、法院独立、平行的宪法地位，利用对国家机关及其公职人员进行监察的权力，直接强制干预政府决定以解决自身来自民众的巨大压力。其次，“救济式监察”主要以处理人民对政府的申诉为其基本职能，“申诉专员制度以回应民众和当事人的诉愿为出发点，其初始目标是监督国家权力和执法行为，但逐步从行政监察发展成为一种行政主导的综合性解纷机制，其功能更多地向权利救济转化。”[注]范愉.申诉机制的救济功能与信访制度改革[J].中国法学，2014,(4):182.如果由监察委员会接管信访机关处理人民的申诉并积极为其寻找救济途径，监察委员会的工作将会剧增，因为我国的行政诉讼案件普遍存在执行难的问题，而信访案件执行起来则可能较为顺畅〔44〕。因此对于很多公民来说，信访成为他们申请权利救济的主要方式之一。在我国行政、司法救济还未尽完善的情况下，如果由监察委员会承担“救济”职能，其可能会疲于应对大量涌入的申诉而无法正常发挥反腐败职能，容易造成“一个新的反腐败机构……然而它却可能因接手处理其他执行机构的积压工作而陷入困境，从成立之日起便难于有所作为”[注][新西兰]杰瑞米·波普.制约腐败：建构国家廉政体系[M].清华大学公共管理学院廉政研究室译.北京：中国方正出版社，2007.141.的局面。

三是鉴于本国国情的限制。通过观察可知，域外一些国家或地区的Ombudsman制度之所以能够成功，在于其符合本国的特殊国情以及相应完善的保障体制。首先，Ombudsman对申诉案件，与我国的信访机关处理机制相类似，主要以说服、沟通的方式予以解决，但Ombudsmam之所以具有如此高效、权威的解决路径，在于其成员往往由社会的贤良人士担任，具有广泛的民众支持基础及社会威望。事实上，Ombudsman机构也并不像我国的信访机关那样普遍存在于各个机关，其人员组成并非庞大。“在Ombudsmam制度下，比任何其他组织更强调个人因素(personal character)，各国行政监察使署之组织，之所以一直保持简单与小型，率因其仍有赖于Ombudsmam个人之声望以维系。”[注]城仲模.行政法之基础理论(增订版)[M].中国台北：三民书局印行，1999.837.也就是说，Ombudsman制度的成功实行，更在于坚持监察专员自身的素质与民众的信任，因而并非简单地可将我国信访机构纳入国家监察体制之中。其次，如果监察专员无法督促政府纠正其不良行为或处理民众的陈情、申诉，议会监察专员只能提出建议，此建议依赖专门委员会去执行。如果在批评某一部门之后，议会监察专员认为这将不能提供足够的补救，他可以向议会提交一份特殊的“未获救济的不公正”的报告(1967年《议会监察专员》第10条(3))。顽固的部门将可能会在收到下议院的书面声明，面临议会质询和发现他们最高层官员被专门委员会交叉询问之后，面对来自议会的强大压力而不得不作出让步[注][英]卡罗尔·哈洛，理查德·罗林斯.法律与行政(下)[M].杨伟东，李凌波，石红心，晏坤译.北京：商务印书馆，2004.817.。如果政府机关对于监察使之建议意见，未作适当的改进作为，监察使可向总理(Prime Minister)报告，接着向国会上下两院议长报告，乃至正式提到两议院报告[注]林明辉.大英国协监察制度及其运作：以澳大利亚为例之研究[M].中国台北：台湾“监察院”出版，1999.38.。也就是说，对政府行为或申诉处理的“建议”，其实现需要一系列完善的制度保障。在实行Ombudsman制度的国家，多是因为有议会或国会的支持。另一个则是他们拥有较为发达的媒体监督，法治建设也比较完善，司法救济途径比较公正畅通。相比较而言，以我国目前的人大、媒体监督的实际效果，支持监察委员会处理申诉达到救济功能，并非成熟之举。相反，以集中的反腐资源专门对腐败进行治理，也符合我国人民自古以来对腐败恨之入骨的情怀，更容易获得人民的支持。同时，通过对“人”的治理本身也能有效地达到对“权”治理的效果，香港的廉政公署即是很好的例证。

四、结语

当监察委员会整合了人民政府的监察厅(局)、预防腐败局及人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的有关职能时，基于人大直接产生的监察机关，事实上，无论其政治地位还是实际权力，都是空前巨大的，“可以说，历史上和当今世界任何国家，都没有权力如此巨大而又集中的监察机关。”[注]童之伟.对监察委员会自身的监督制约何以强化[J].法学评论，2017，(1):2.面对一个如此权力集中、权力关键的国家机关，其权力赋予的幅度、范围应该谨慎，域外某些国家的监察制度之所以能够成功，除了本身完善的运行机制之外，更在于与本国的国情相契合。而在我国的法治建设未尽完善、民众的法治意识普遍较低，遵行法治轨道解决纠纷普遍性意识与规则还未完全形成的情况下，除了治理腐败与规范权力运行之外，同样需要考量权力干预的风险以及监察制度的本国生长土壤。因而，基于我们党和国家监察体制改革的目的是建立专门反腐败机构，监察委员会的职能定位应以“对人监察”为主体职能。