跨行政区划检察院的组织结构*

王凤涛

(最高人民检察院,北京 100726)

组织结构是实现组织目标的一种手段，而组织目标源于组织的总体战略。因此，组织战略与组织结构之间关系密切是完全符合逻辑的[注][美]斯蒂芬·罗宾斯、蒂莫西·贾奇.组织行为学(第16版)[M].孙健敏,王震,李原译.孙健敏校.北京：中国人民大学出版社，2016.396-397.。

——斯蒂芬·罗宾斯、蒂莫西·贾奇

一、为何关注“组织结构”

组织是为了某种目的而汇集的集合。人们要想成功实现目的，就需要在最好的结构中组织起来，结构可以成就也可以破坏一个组织，因此，关于结构的决策是主要的战略决策[注]See Lundy， O. And Cowling， A. Strategic Human Resource Management， Routledge (1996)， P.141. 转引自[英]劳里·马林斯、吉尔·克里斯蒂.组织行为学精要(第3版)[M].何平等译.北京：清华大学出版社，2015.434.。结构定义了任务和职责、工作角色以及沟通渠道，通过结构可以对组织活动进行计划、组织、指挥与控制，使实施管理流程和建立命令框架成为可能。组织的规模越大，就越需要精心设计目的明确和结构清晰的组织形式。建立结构的目的是在组织成员中进行工作划分以及活动协调，指挥他们向着组织长期以及短期目标努力[注]〔5〕〔7〕[英]劳里·马林斯，吉尔·克里斯蒂.组织行为学精要(第3版)[M].何平等译.北京：清华大学出版社，2015.430.440-441.。十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出：“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件”，这就是要构建独立于地方法院和检察院的制度体系，形成一套与之平行的诉讼管辖制度。2014年12月2日，在中央全面深化改革领导小组第七次会议上，审议通过《设立跨行政区划人民法院、人民检察院试点方案》；同年12月28日，上海市检察院第三分院依托上海铁路运输检察分院，挂牌成立跨行政区划检察院；两天之后的12月30日，北京市检察院第四分院依托北京铁路运输检察分院，挂牌成立跨行政区划检察院；2015年2月，最高人民检察院《关于深化检察改革的意见(2013—2017年工作规划)》也提出：“探索设立跨行政区划的检察院，构建普通类型案件由行政区划检察院办理，特殊类型案件由跨行政区划检察院办理的诉讼格局，完善司法管辖体制。”如此一来，跨行政区划检察院的制度框架逐步明朗。

伴随着顶层设计的推进，有关跨行政区划检察院的关注度日渐增高，但对于跨行政区划检察院组织结构的相关讨论较为少见，有限的分析主要集中在跨行政区划检察院试点未跨省级行政区划造成的非典型性设置问题，以及如何提高所跨行政区划的行政层级上。目前理论界或实务届达成的“共识”是，跨行政区划检察院在一定层级上要跨省级行政区划[注]孙秀丽，韩秀成.跨行政区划检察院改革与《人民检察院组织法》修改[C].载胡卫列，董桂文，韩大元.人民检察院组织法与检察官法修改——第十二届国家高级检察官论坛论文集[M].北京：中国检察出版社，2016.330.，至于如何构建跨行政区划检察院的制度体系，相关讨论则着墨不多，而这正是需要阐明的问题。

在构建组织结构时，需要解决三个具体问题：(1)管理幅度；(2)命令链(层级数量)；(3)层级制度。只有解决了这三个问题，才能有效提高组织绩效〔5〕。跨行政区划检察院的管理幅度仅仅是组织结构的建构要素之一，仅强调跨省级行政区划构建跨行政区划检察院，系只讨论了组织结构建构要素的一个方面。

为数不多的涉及两级或三级跨行政区划检察院构建的论述，也明显受到铁路运输检察院布局的影响，即将铁路运输检察院的布局视为跨行政区划检察院布局的硬性约束[注]陈海锋.跨行政区划检察组织体系研究[J].华东政法大学学报，2017，(2)：141-147.。这种思路，实际上混淆了铁路运输检察院改造在跨行政区划检察院构建这个整体目标中的定位，颠倒了铁路运输检察院改造与跨行政区划检察院构建两者的逻辑关系。构建跨行政区划检察院不是为了改造铁路运输检察院，恰恰相反，铁路运输检察院改革其最终是为跨行政区划检察院构建服务的，其目的是要构建跨行政区划检察院。在现有布局的铁路运输检察院框架中考虑跨行政区划检察院分布，将限制跨行政区划检察院改革思维，在某种程度上是将改革的对象当做了改革的目的。

二、跨行政区划检察院的层级结构

层级结构指的是组织结构中不同的层级数，它构建了权力与职责的垂直等级以及组织自上而下完整的上级—下属关系框架，这一原则被广泛用于组织设计。清晰的权力与职责划分对组织的有效运作是必要的，每一个造成单元都应该清楚自己在组织结构中的方位〔7〕。人民检察院总体上可以分为最高人民检察院与地方各级人民检察院，而地方各级人民检察院又可以进一步分为：省级检察院、市级检察院和县级检察院。与之相对应，在级别上，跨行政区划检察院无非有三个可能的层级，省级跨行政区划检察院、市级跨行政区划检察院和县级跨行政区划检察院，但要注意的是，“省级跨行政区划检察院”不能等同于“跨省级行政区划检察院”，“市级跨行政区划检察院”不能等同于“跨市级行政区划检察院”，“县级跨行政区划检察院”也不能等同于“跨县级行政区划检察院”，两者并不具有必然的对应关系。具体到层级结构上，跨行政区划检察院总体上可分为“一级”“二级”和“三级”三种层级，根据每个层级内部构成元素组合的不同，跨行政区划检察院又有多种设置的可能性。

(一)“一级”结构

跨行政区划检察院的一级结构较为直观，即从省级、市级和县级中选择“一级”，构建跨行政区划检察院。总体而言，包括以下三种可能性：

一是只设县级跨行政区划检察院。根据所跨行政区划级别的不同，县级跨行政区划检察院可以分为三种情形：第一种情形是在各省(区、市)的地级市内设置若干跨行政区划检察院，每个县级跨行政区划检察院管辖若干县市。其上级检察院为地市级人民检察院，此时跨行政区划检察院只能管辖同一地级市内县级与县级行政区划之间的案件。由于同一地市不同地区的关联度较大，在如此有限的地域内人们信息互联互通频发，彼此较为熟悉，县级跨行政区划检察院防范行政干预司法的作用非常有限。同时，由于没有相应的市级跨行政区划检察院，大量跨地市、跨省(区、市)的案件仍由行政区划检察院管辖，这就导致无法有效地发挥跨行政区划的功能。第二种情形是在各省(区、市)内设置若干跨行政区划检察院，每个院管辖若干地市。由于不可能再以地市级行政区划检察院作为其上级检察院，与省级行政区划检察院之间又缺乏与之对应的一级地市级检察院进行联结，因此这种情形在机构设置上不具有可操作性。第三种情形是跨省(区、市)设置若干基层跨行政区划检察院。这时由于没有地市级和省级跨行政区划检察院，基层跨行政区划检察院与最高人民检察院之间在层级管辖上缺失省、市两级检察院，也不具有可行性。因此，只设县级跨行政区划检察院的方案，可以从备选方案中排除。

二是只设市级跨行政区划检察院。具体可以分为两种情形：第一种情形是市级跨行政区划检察院跨地市设置，每个院管辖若干地市，行使市级检察院职权，上级检察院为省(区、市)的省级检察院。北京市检察院第四分院和上海市检察院第三分院就属于这种设置模式，只是直辖市实行的市、区两级行政体制与省(区)采用的省、市、县三级行政体制有所区别。此时跨地市和县级行政区划的案件都可以由地市级跨行政区划检察院管辖，但跨省(区、市)的案件仍然是归省级行政区划检察院管辖，这会出现跨省级行政区划案件跨区划管辖的制度空白，难以实现跨行政区划检察院的预期目标，并不可行。第二种情形是市级跨行政区划检察院按照跨省(区、市)的方式设置。每一个地市级跨行政区划检察院均管辖若干省(区、市)。此时由于没有省级跨行政区划检察院，地市级跨行政区划院就会出现没有直接上级领导机关的情形，无法解决级别管辖的问题。这就意味着只设市级跨行政区划检察院的方案，也不可取。

三是只设省级跨行政区划检察院。省级跨行政区划检察院是跨省级行政区划检察院设置，行使省级检察院职权，管辖范围为全国，作为跨行政区划检察院的领导机关，上级检察院为最高人民检察院。由于没有县级和地市级跨行政区划检察院，跨省(区、市)的案件将直接涌入省级跨行政区划检察院，省级跨行政区划的上诉、抗诉案件直接由最高人民检察院管辖，将大幅增加最高人民检察院的办案压力，从而影响其对下指导、制定司法解释等宏观职能的发挥，不符合最高人民检察院的职能定位，因此只设置省级跨行政区划检察院同样不可行。

(二)“两级”结构

“两级”结构即从省级、市级和县级中选择两级，构建跨行政区划检察院的制度体系。跨行政区划检察院的两级结构包括两种可能性：

一是设省、市两级跨行政区划检察院[注]从排列组合的角度讲，还有一种可能性，即设省、县两级跨行政区划检察院，不设地市级跨行政区划检察院。出于案件级别管辖的需要，县级跨行政区划检察院与省级跨行政区划检察院之间仍需要有一级地市级检察院，这就意味着如果不设地市级跨行政区划检察院，此时县级跨行政区划检察院的上级检察院仍为地市级行政区划检察院，仍然要受制于地方，县级跨行政区划检察院的设置也就失去了制度意义，因而本文对此不作讨论。。根据省、市两级跨行政区检察院所跨行政区划级别的不同，又可以分为两种[注]在理论上，这两种类型之外还有一种可能性，市级跨行政区划检察院跨县(区、市)设置，省级跨行政区划检察院跨地市设置，如此一来，就不存在跨省(区、市)设置的跨行政区划检察院，因此，跨省(区、市)的相关案件就无法在跨行政区划检察院得以解决。而地方行政区划级别越高，出现不宜由行政区划检察院管辖的案件的可能性更大，设置跨行政区划检察院的必要性也越大，这种理论上的可能性不具有设置的合理性，不作为一种单独的情形讨论。类型：

第一种类型：市级跨行政区划检察院在省内跨地市设置，行使市级检察院的职权，每一个市级跨行政区划检察院均管辖数个地市的相关案件；在全国范围内设置省级跨行政区划检察院，行使省级检察院职权，省级跨行政区划检察院是跨行政区划检察院的领导机关，管辖范围为数个省(区、市)的市级跨行政区划检察院，但是不设基层跨行政区划检察院。由于要跨行政区划设置，那么每个市级跨行政区划检察院管辖的地市自然是两个以上，考虑到大部分案件行政区划检察院就可以办理，因此各地市需要由跨行政区划检察院办理的案件数量与行政区划检察院比起来就不会那么多，市级跨行政区划检察院管辖的地市数量就可以适度增加，比如，每个省(区、市)设两个跨行政区划检察院。如此一来，全国市级跨行政区划检察院的数量就会超过60个，由于省级跨行政区划检察院需要管辖数10个市级跨行政区划检察院，这就需要适度增加省级跨行政区划检察院的数量。假如每个省级跨行政区划检察院需要管辖10个左右的市级院，也要设置大约6个省级跨行政区划检察院。在中央严格控制机构编制的情况下，设置6个副部级规格的省级跨行政区划检察院，难度较大，此种方案的可行性不大。

第二种类型：市级跨行政区划检察院跨省(区、市)设置，每个市级跨行政区划检察院管辖若干省(区、市)相关案件。省级跨行政区划检察院为跨市级跨行政区划检察院设置，作为跨行政区划检察院的领导机关，每个省级跨行政区划检察院管辖若干市级跨行政区划检察院。此种情形与前一种情形相比，虽然可以通过让每个市级跨行政区划检察院尽可能多地涵盖省份，来强化跨行政区划办理不宜由地方办理的案件的能力，但不意味着市级跨行政区划检察院跨省(区、市)越多越好，实际上管辖省份不宜太多，假如每个市级跨行政区划检察院管辖3～7个省(区、市)，那么总共大约需设置6～7个左右，作为上级检察院的省级跨行政区划检察院自然不可能设置太多，1～2个即可对市级跨行政区划检察院进行有效的管辖。但由于没有设置基层跨行政区划检察院，导致大量不宜由行政区划检察院管辖的跨地市案件，就会直接跨省涌入市级跨行政区划检察院，由市级跨行政区划检察院管辖，进而通过抗诉程序涌入为数不多的省级跨行政区划检察院，并最终汇集到最高人民检察院。

要解决市级跨行政区划检察院案件较多的问题，每个市级跨行政区划检察院管辖的省(区、市)只能严格控制，通过减少每个市级跨行政区划检察院管辖的省(区、市)的数量，降低办案压力，以此控制案件量。如此一来，就会导致市级跨行政区划检察院的数量较多，假如每个市级跨行政区划检察院管辖两个省(区、市)，那就需要设置15个以上的市级跨行政区划检察院。1个省级跨行政区划检察院难以有效管辖如此众多的市级跨行政区划检察院的案件，而设置2～3个省级跨行政区划检察院相对较为合理。这种设置模式看似通过减少基层跨行政区划检察院，减少了跨行政区划检察院的层级，也排除了副部级规格的省级跨行政区划检察院的数量，降低了机构设置的难度并简便了机构设置，实际上只是通过增加市级跨行政区划检察院的数量，承担了部分基层跨行政区划检察院的职责，实际上是用“市级跨行政区划检察院数量的增加”换取“跨行政区划检察院层级的减少”，并没有当然使得机构设置成本更为便宜。因为很多同一省份不同地市间的跨行政区划案件，由于没有跨地市的跨行政区划检察院，需要跨省寻求司法救济，这就极大地增加了案件解决的成本，而权利成本的增加会降低人们诉诸该种权利救济方式解决纠纷的积极性。

二是设市、县两级跨行政区划检察院。根据跨越的行政区划的级别不同，可以分为三种情形：

一种情形是省内设置跨地市的市级跨行政区划检察院若干，行使市级检察院职权，每个院管辖范围为若干地市。地市内设置跨县市区的县级跨行政区划检察院，每个院管辖范围为若干县市区。各省(区、市)的省级检察院为市、县两级跨行政区划检察院的上级领导机关。此时，跨地市、跨县市的案件可以由跨行政区划检察院管辖，但跨省(区、市)的案件没有相应的跨行政区划案件管辖，而随着社会经济的发展，人员交往日益频繁、信息技术突飞猛进、交通往来愈发便利，省际之间的人员往来、资源共享、经济交往越来越常见，大量的案件属于跨省案件。如果这部分跨省(区、市)案件仍然由省级行政区划检察院管辖，跨行政区划检察院设置的效果必然会大打折扣。

另一种情形是基层跨行政区划检察院跨地市设置，每个县级跨行政区划检察院管辖若干地市的跨行政区划案件。地市级跨行政区划检察院在案件管辖上相应的上提一级，跨省(区、市)设置，每个地市级跨行政区划检察院管辖若干省(区、市)内的基层跨行政区划检察院。如果地市级跨行政区划检察院跨省(区、市)设置，那么省级行政区划检察院也就不可能再作为地市级跨行政区划检察院的上级检察院；由于不设省级跨行政区划检察院，而省级行政区划检察院又不宜作为上级机关，这就使得市、县两级跨行政区划检察院没有上级检察院进行管理，缺少一级案件管辖层级，无法与检察机关的制度体系兼容。

第三种情形是基层跨行政区划检察院跨省(区、市)设置，每个县级跨行政区划检察院均管辖若干省(区、市)的跨行政区划案件。地市级跨行政区划检察院跨县级跨行政区划检察院设置，每个地市级跨行政区划检察院管辖若干县级跨行政区划检察院。由于没有省级跨行政区划检察院，县级、市级跨行政区划检察院与最高人民检察院之间，缺失省级检察院，也不具有可行性。因此，只设市、县级跨行政区划检察院的方案，同样无法形成完整的层级结构。

(三)“三级”结构

“三级”结构意味着跨行政区划检察院设省、市、县三级。设置省级跨行政区划检察院，行使省级检察院职权，并管辖全国的跨行政区划检察院，作为跨行政区划检察院的领导机关。设置市级跨行政区划检察院若干，行使市级检察院职权。在各省(区、市)内设县级跨行政区划检察院，履行基层检察院的职责。结合基层跨行政区划检察院所跨行政区划级别的不同以及由此带来的市级跨行政区划检察院和省级跨行政区划检察院管辖区域的不同，又可以分为两种情形：

一是基层跨行政区划检察院跨县(市、区)设置，管辖若干县(市、区)的跨行政区划案件；地市级跨行政区划检察院跨地级设置，每个地市级跨行政区划检察院管辖若干地市；省级跨行政区划检察院跨省(区、市)设置，每个省级跨行政区划检察院管辖若干省(区、市)的地市级跨行政区划检察院。此种类型与“两级”结构中的第一种类型，区别在于多出一级跨县(区、市)的基层跨行政区划检察院。由于县(市、区)同属一个地市，相互之间无论是地域上还是人员往来上，相互之间的联系较为紧密，很容易对县级跨行政区划检察院施加影响，设置这种跨县(市、区)的县级跨行政区划检察院对于排除地方对于办案干扰的作用有限。至于此种情形下的市级跨行政区域检察院和省级跨行政区划检察院，同“两级”结构中的第一种类型，即市级跨行政区划检察院在省内跨地市设置，行使市级检察院职权，每个市级跨行政区划检察院管辖若干地市的相关案件；省级跨行政区划检察院的管辖范围为数个省(区、市)的市级跨行政区划检察院，作为跨行政区划检察院的领导机关，行使省级检察院职权，其所面临的问题相同，即由于一个省级跨行政区划检察院难以有效管理全国各省(区、市)的数10个地市级跨行政区划检察院，这就需要设置大量省级跨行政区划检察院。方案的操作可行性[注][美]约翰·W·金登.议程、备选方案与公共政策(第2版)[M].丁煌,方兴译.丁煌校.北京：中国人民大学出版社，2004.165-166.，是其能否通过的重要考量因素，该方案获得通过的难度很大。

二是基层跨行政区划检察院跨地市设置，每个院管辖若干地市的跨行政区划案件；地市级跨行政区划检察院跨省级行政区划设置，每个院管辖若干省(区、市)的基层跨行政区划检察院；省级跨行政区划检察院跨地市级跨行政区划检察院设置，每个省级跨行政区划检察院管辖若干地市级跨行政区划检察院。此种类型与“两级”结构中的第二种类型相比，差别在于多一级跨地市的基层跨行政区划检察院。由于跨地市设置的基层跨行政区划检察院可以事先化解一部分案件，经过过滤后涌入地市级跨行政区划检察院的案件量就会相应减少，而管辖若干省(区、市)的地市级跨行政区划检察院的案件量也不会太多，这样就可以设置少量省级跨行政区划检察院来管理地市级跨行政区划检察院，这样一来，设置副部级省级跨行政区划检察院难度大的问题也可相应得以解决。从这个意义上将，此种设置模式相对较为合理，也较为可行。

经过分析比较，设立“三级”跨行政区划检察院，才能构建起科学合理的跨行政区划管辖层级体系，确保特殊案件在跨行政区划检察院办理，普遍案件在行政区划检察院办理，避免跨行政区划检察院层级体系不完整导致案件上诉、抗诉后回流到地方检察院。而“三级”结构中的第二种方案，即基层跨行政区划检察院跨地市设置，管辖若干地市的跨行政区划案件；地市级跨行政区划检察院跨省设置，每个地市级跨行政区划检察院管辖若干省(区、市)的基层跨行政区划检察院；省级跨行政区划检察院跨地市级跨行政区划检察院设置，每个省级跨行政区划检察院管辖若干地市级跨行政区划检察院，在所有方案中较为科学，但仍需要对方案进行进一步细化。

三、跨行政区划检察院的管理幅度

管理幅度指的是直接向特定管理者或监督人报告的下属员工数。如果管理幅度太大，有效地管理下属将变得困难，并给管理者带来更多压力。如果管理幅度太狭窄，就会影响协调和决策的一致性，进而对于组织结构这个整体的的有效沟通构成障碍[注][英]劳里·马林斯,吉尔·克里斯蒂.组织行为学精要(第3版)[M].何平等译.北京：清华大学出版社，2015.441.。如何构建适度的管理幅度，是在明确跨行政区划检察院的层级结构后亟需解决的问题。

三级跨行政区划检察院示意图

作为省级跨行政区划检察院的直接下级检察机关，市级跨行政区划检察院的数量将影响着省级跨行政区划检察院管理的有效性。同理，若将市级跨行政区划检察院视为特定管理者，而将县级跨行政区划检察院视为直接向特定管理者报告的机关，那么县级跨行政区划检察院的数量，又会影响市级跨行政区划检察院对下管理的有效性。这就意味着，三级跨行政区划检察院管理的有效性，就可以转化为省市县三级跨行政区划检察院各自设置数量的问题。由于县级跨行政区划检察院的数量在某种程度上决定着市级跨行政区划数量的变量，市级跨行政区划检察院的数量又会成为省级跨行政区划检察院设置数量的考量因素，因此，县级跨行政区划检察院的数量设置，就成为解决跨行政区划检察院管理幅度问题的突破口。

(一)县级跨行政区划检察院

由于县级跨行政区划检察院跨地市设置，而大部分案件在普通的行政区划检察院就可以得到解决，每个地市面临的跨行政区划的特殊案件要远少于普通案件，各省(区、市)设置的县级跨行政区划检察院就没有必要太多。可以考虑的数量是，每个省(区、市)设置两个县级跨行政区划检察院，各省(区、市)和新疆生产建设兵团总共就需要设置超过60个县级跨行政区划检察院。但不同的省(区、市)面积和人口存在较大差异，经济社会发展水平不平衡，随之而来的案件数量也不同，这些都要成为跨行政区划检察院设置的考虑因素。

根据全国行政区划情况[注]截至2016年12月31日，参见中华人民共和国民政部编.中华人民共和国行政区划简册2017[M].北京：中国地图出版社，2017.1-8.，具体到内地各省(区、市)[注]在此，主要结合中国大陆地区的省(区、市)行政区划资料进行分析。，新疆(新疆生产建设兵团与新疆维吾尔自治区通盘考虑)、内蒙古面积均超过110万平方千米，地市级行政区划单位均超过10个，人口数量超过2000万，面积和地域跨度较大，地市级行政区划单位较多，人口适中，可以考虑设3个县级跨行政区划检察院。青海、西藏面积均超过了70万平方千米(西藏面积达到了约123万平方千米)，同样面积较大，但地市级行政区划单位均少于9个，人口数量均少于600万，考虑到面积虽然较大，但地市级行政区划单位较少、人口较少，可以设2个县级跨行政区划单位。黑龙江、四川、云南、甘肃4个省面积均超过或接近40万平方千米，地市级行政区划单位均超过12个，人口均超过2500万(与其他三个省相比，甘肃虽然人口少一些，但东西跨度狭长)，面积较大、地市级行政区划单位较多且人口较多，可以考虑设置3个县级跨行政区划检察院。北京、天津、上海、重庆4个直辖市中，北京、天津、上海面积均小于2万平方千米)，重庆面积小于9万平方千米，面积均较小，且没有地级市的行政区划单位，不存在跨地市设置的问题，可以设一个县级跨行政区划检察院。宁夏和海南面积均小于8万平方千米，人口均少于1000万，面积相对较小、人口较少，可以设1个县级跨行政区划检察院。其他省级行政区划，地域面积、地市级行政区划、人口数量等因素适中，可以设2个县级跨行政区划检察院。

鉴于此，县级跨行政区划检察院可考虑设1个的省(区、市)有：北京、天津、上海、重庆、宁夏和海南6个省(区、市)，共计设6个县级跨行政区划检察院；县级跨行政区划检察院可考虑设2个的省(区)有：河北、山西、辽宁、吉林、江苏、浙江、安徽、福建、江西、山东、河南、湖北、湖南、广东、广西、贵州、陕西、青海、西藏19个省(区、市)，共计可设38个县级跨行政区划检察院，每个院管辖4—11个地级行政区划单位；县级跨行政区划检察院可考虑设3个的省(区、市)有：内蒙古、黑龙江、四川、云南、甘肃、新疆6个省(区)，共计可设18个县级跨行政区划检察院，每个院管辖4—7个地级行政区划单位。综上，合计需设62个县级跨行政区划检察院。

至于同一层级不同的跨行政区划检察院的具体管辖区域，可根据地区经济发展水平、案件数量、诉讼便利等因素，合理划分各院的地域管辖范围。在设置地点上，在设置县级跨行政区划检察院时，除仅设1个的外，应当优先考虑设置在可以最大限度地便利省内当事人诉讼的区域。

(二)市级跨行政区划检察院

市级跨行政区划检察院由于跨省构建，在设置上要考虑与同样是跨省设置的最高人民法院巡回法庭和最高人民检察院巡回检察厅设置区域的接轨，从而减少人们对机构设置和管辖区域的识记成本，降低当事人的交通成本，形成互为补充、便利诉讼的制度格局。

根据最高人民法院巡回法庭和最高人民检察院巡回检察厅的分布[注]参见王凤涛.最高人民检察院巡回检察厅前景报告[J].中山大学法律评论，2017，(1)，特别是“巡回检察厅的组织架构”部分。，市级跨行政区划检察院可作如下设置：市级跨行政区划检察院第一分院设在广东省深圳市，管辖广东、广西、海南、湖南4省区7个县级跨行政区划检察院的有关案件；市级跨行政区划检察院第二分院设在辽宁省沈阳市，管辖辽宁、吉林、黑龙江3省7个县级跨行政区划检察院的有关案件；市级跨行政区划检察院第三分院设在江苏省南京市，管辖江苏、上海、浙江、福建、江西5省9个市县级跨行政区划检察院的有关案件；市级跨行政区划检察院第四分院设在河南省郑州市，管辖河南、山西、湖北、安徽4省8个县级跨行政区划检察院的有关案件；市级跨行政区划检察院第五分院设在重庆市，管辖重庆、四川、贵州、云南、西藏5省区11个市县级跨行政区划检察院的有关案件；市级跨行政区划检察院第六分院设在陕西省西安市，管辖陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆5省区11个县级跨行政区划检察院的有关案件；市级跨行政区划检察院第七分院设在北京，管辖北京、天津、河北、山东、内蒙古5省区市9个县级跨行政区划检察院的有关案件。

综上，合计可设7个市级跨行政区划检察院，每个院管辖7—11个县级跨行政区划检察院的有关案件。在设62个县级跨行政区划检察院的情况下，7个市级跨行政区划检察院平均每个院管辖8.86个基层院。而现有334个地市级行政区划单位，2851个县级行政区划单位，在不考虑派出院的情况下，平均每个地市级行政区划检察院管辖8.54个基层院。这就意味着，如此一来，地市级跨行政区划检察院和地市级行政区划检察院管辖的基层院数量基本持平。

(三)省级跨行政区划检察院

省级跨行政区划检察院不同于市级和县级跨行政区划检察院，其级别较高(副部级)，设置这样一个高级别的机构，尤其需要考虑机构编制获批的可能性。同时，要与同为副部级的最高人民法院巡回法庭和最高人民检察院巡回检察厅做好衔接和互补。基于以上考虑，省级跨行政区划检察院的设置，有两种方案可供选择。

方案一：在巡回检察厅之外，单独设置省级跨行政区划检察院。

在全国设置若干省级跨行政区划检察院，作为市级跨行政区划检察院的上级机关。从方便当事人诉讼的角度，理想的状态是，在每个市级跨行政区划检察院所在地，设置对应的省级跨行政区划检察院，其上诉案件由巡回检察厅或最高人民检察院管辖，这样一来就需要设置7个省级跨行政区划检察院[注]6个巡回检察厅对应6个省级跨行政区划检察院，再加上1个设在北京，管辖北京、天津、河北、山东、内蒙古五省区市9个县级跨行政区划检察院的有关案件的市级跨行政区划检察院第七分院上诉案件的省级跨行政区划检察院，共7个省级跨行政区划检察院。。由于市级跨行政区划检察院已经办理了相当一部分案件，上诉到省级跨行政区划检察院的案件数量就会大幅减少，如果省级跨行政区划检察院与市级检察院一一对应地进行设置，就会出现司法资源浪费的情况，因为没有那么多案子需要由省级跨行政区划检察院办理。同时，在中央严格控制机构编制增长的背景下，增加多个省级(副部级)机构编制难度也很大。

有鉴于此，一种可能的办法是，设置少量省级跨行政区划检察院(比如1个)，作为最高人民检察院跨行政区划分院和地市级跨行政区划检察院的上级机关，集中办理市级跨行政区划检察院的案件。在这种情况下，其最合适的设置地点无疑是首都北京。因为如果设置于其他地方，那么对省级跨行政区划法院审理的案件提起上诉时，还需要到最高人民法院和最高人民检察院所在地北京，这就会增加当事人的诉讼成本，出现不便诉讼的情形。但另一方面，如果省级跨行政区划法院和检察院设置在首都，那么，就会引发司法改革制度效益的冲抵。以最高人民法院设置巡回法庭为例，巡回法庭带来的制度效益，就会被省级跨行政区划法院设置在首都所造成的制度成本冲抵，一切又回到了原点。因为巡回法庭力求克服和避免的问题是最高人民法院仅设于首都所导致的诉讼不便和首都涉诉信访压力，唯一且需要设立在首都的省级跨行政区划法院同样会遇到，而且问题的严重性丝毫不亚于未设巡回法庭时的严重性。也就是说，设置最高人民法院巡回法庭所分流的首都涉诉信访压力，又会随着省级跨行政区划法院在首都的设立卷土重来；巡回法庭降低的诉讼成本，会因省级跨行政区划检察院的设立而再次反弹。遵循同样的逻辑，最高人民检察院巡回检察厅设置以后，如果省级跨行政区划检察院仅设一个，会遇到同样的问题。从涉诉信访的角度看，如果唯一的省级跨行政区划检察院设在首都，将额外增加首都涉诉信访的压力，当然，这也不意味着其设置在其他省份，问题就可以迎刃而解。从诉讼便利的角度看，无论唯一的省级跨行政区划检察院设在首都还是其他省(区、市)(比如几何中心所在地)，除了周边省份为，其他省份的当事人都会面临诉讼不便利的问题。设在其他省(区、市)还不便于最高人民检察院对省级跨行政区划检察院的领导、监督和指导。因此，在巡回检察厅之外，单独设置省级跨行政区划检察院的方案，并不具有可行性。

方案二：在巡回检察厅之中，加挂“跨行政区划检察部(处)”的牌子，行使省级跨行政区划检察院的职能。

具体而言，即按照机构改革的要求在最高人民检察院每个巡回检察厅内部设置“跨行政区划检察部(处)”，正厅级机构建制，作为市级跨行政区划检察院的上诉机构，承担着省级跨行政区划检察院的职能，不再单设省级跨行政区划检察院。如此一来，在6个巡回检察厅设置6个“最高人民检察院驻第X巡回检察厅跨行政区划检察部(处)”，简称“最高人民检察院第X派驻跨行政区划检察部(处)”，以此解决市级跨行政区划检察院第一至第六分院的上诉问题。至于市级跨行政区划检察院第七分院，由于最高人民检察院本部直接受理北京、天津、河北、山东、内蒙古五省区市的有关案件，没有对应的巡回检察厅，市级跨行政区划检察院第七分院的上诉案件，直接由最高人民检察院负责。具体而言，可以通过在最高人民检察院设置跨行政区划检察厅，并加挂“第七派驻跨行政区划检察部(处)”的牌子，管辖市级跨行政区划检察院第七分院的上诉案件。

这种思路不需要额外增加省部级跨行政区划检察机构，避开了在巡回检察厅之外增设部级检察院的机构编制难题。由于按照此种设置模式，市级跨行政区划检察院与最高人民检察院巡回检察厅的设置地点保持一致，市级跨行政区划检察院的案件可以直接上诉到位于同一城市的“最高人民检察院驻第X巡回检察厅跨行政区划检察部(处)”，简称“最高人民检察院第X派驻跨行政区划检察部(处)”从而实现了便利诉讼和降低司法成本的目的。与此同时，可以将跨行政区划的涉诉信访案件吸附在当地，从而避免随着省级跨行政区划检察院的设置涌入首都，进一步缓解了首都涉诉信访压力。

但这就有一个问题需要面对[注]事实上，这里还有一个问题，“巡回检察厅”和“驻第X巡回检察厅跨行政区划检察部(处)”均由最高人民检察院派出，如何避免上诉流于形式？对于这个问题将在本文的“跨行政区划检察院与巡回检察厅的职责分工”这部分内容中进行分析。，即最高人民检察院可不可以直接管辖市级检察院的上诉案件，这就要从最高人民检察院的国家制度定位分析。从制度角色上看，最高人民检察院作为国家最高检察机关，理论上可以管辖全国任何由检察机关管辖的案件。这就意味着，由“最高人民检察院驻第X巡回检察厅跨行政区划检察部(处)”作为市级跨行政区划检察院的上诉机构，管辖市级跨行政区划检察院的上诉案件并不存在法理障碍。对“最高人民检察院驻第X巡回检察厅跨行政区划检察部(处)”的上诉的管辖问题，由于不仅关系到“最高人民检察院巡回检察厅”与“(省级)跨行政区划检察院”的管辖问题，而且关系到两者宏观制度设计和总体协调分工，在本文最后一部分将进行专门论述。

四、跨行政区划检察院的层级体系

组织是分层的，制定政策与决策的确定、工作执行、行使权力和责任都是由整个组织结构中不同资格水平的不同人员进行的[注][英]劳里·马林斯,吉尔·克里斯蒂.组织行为学精要(第3版)[M].何平等译.北京：清华大学出版社，2015.432.。因此，要发挥组织绩效，就需要将人员有效的组织起来，构建合理的层级体系。

(一)领导体制

跨行政区划检察院的层级设置模式中，由于行使省级跨行政区划检察院职能的检察机构和市级跨行政区划检察院的管辖范围均跨越了省(区、市)，派出省级和市级跨行政区划检察院的检察机关，不可能是省级人民检察院，只能是最高人民检察院。鉴于县级跨行政区划检察院的管辖范围在一省(区、市)以内，行使基层人民检察院的职权其理论上可以由最高人民检察院派出，也可以由省级人民检察院派出。假定获得地方政府支持司法和防止地方政府干预司法是跨行政区划检察院设置需要考虑的两个重要变量，那么县级跨行政区划检察院就完全有根据由省级检察院派出，因为此时既可以赢得地方政府的支持，又不会造成地方政府明显干预司法的不良影响，毕竟此时双方当事人均为本省(区、市)的，任何一方当事人胜诉，对地方政府而言都是可以接受的。也就是说，县级跨行政区划检察院适合由省级检察院派出。由此可以形成最高人民检察院和省级人民检察院分别派出设置省级、市级和基层三级跨行政区划检察院的格局，即最高人民检察院在全国范围内设置两级跨省管辖的跨行政区划检察机关，分别行使省级和市级人民检察机关的职权；省级人民检察院在本省辖区内设置一级跨区县和地市管辖的跨行政区划检察院，行使基层检察院的职权。上级跨行政区划检察机关领导下级跨行政区划检察机关，最高人民检察院领导全国各级跨行政区划检察机关。

最高人民检察院派出的跨行政区划检察院依据《中国共产党党组工作条例(试行)》有关规定设立党组，由最高人民检察院党组、政治部按照相关规定进行管理；省级人民检察院派出的跨行政区划检察院，由各省级检察院党组、政治部按照相关规定进行管理。各级跨行政区划检察院的机构规格应当与行政区划检察院相同或适当高于行政区划检察院。结合当前司法改革的要求，设置内设机构，实行检察人员分类管理，按照新的检察机制运行。

(二)职务任免

最高人民检察院派出的省级跨行政区划检察部(处)的分党组和市级跨行政区划检察机关的检察长、副检察长、检委会委员和其他检察官等法律职务的任免，由最高人民检察院提请全国人民代表大会常委会任免。县级跨行政区划检察院的检察长、副检察长、检委会委员和其他检察官等法律职务的任免，由省级人民检察院提请本省(区、市)人民代表大会常委会任免。

(三)财物管理

跨行政区划检察院要解决的重要问题就是地方干预司法的问题，而地方干预司法的重要原因就在于司法机关的财务受制于地方。如果按照属地化管理模式，跨省的跨行政区划检察院财务由所在省份管理，如此一来，跨行政区划管辖其他省份案件的阻力和难度较大，办理所在省份案件的公正性就会受到质疑。因此，省级和市级跨行政区划检察机关的财务应实行统一管理，由中央财政统一保障，避免出现司法的地方化问题，减少司法办案过程中的地方因素干扰，保障依法独立公正行使检察权。县级跨行政区划检察院的财物由所在省份进行管理。

五、跨行政区划检察院与巡回检察厅的组织分工

跨行政区划检察院与巡回检察厅均具有跨行政区划设置的特点，能否准确界定两者的关系，明确其各自承担的角色，进行合理的组织分工，避免重复劳动，关系到两者的功能能否得到充分体现。在讨论省级跨行政区检察院的管理幅度时，对于跨行政区划检察院与巡回检察厅的对应关系作了分析，目的是解决行使省级跨行政区划检察院职能的检察机构的设置问题，在此则关注的是两者的角色定位。

跨行政区划检察院与巡回检察厅虽然均为广义上的派出机构，严格来说，两者的性质有着明显区别。市级和县级跨行政区划检察院分别属于最高人民检察院和省级人民检察院的派出机关，而巡回检察厅属于最高人民检察院的派出机构。这就意味着，跨行政区划检察院可以独立行使职权，而巡回检察厅在最高人民检察院赋予的权限范围内，代表最高人民检察院行使职权。但由于行使省级跨行政区划检察院职能的“跨行政区划检察部(处)”，同样为最高人民检察院的派出机构，因此两者在机构性质上的这种区分并不是绝对的。

(一)跨行政区划检察院与巡回检察厅的分工选项

在检察职能的履行上，由于市级和县级跨行政区划检察院与最高人民检察院巡回检察厅并无直接交集，在各自职能范围内行使法律监督权，不存在分工不清或角色混淆的可能性。两者关系中需要作出分工的方面，主要集中在行使省级跨行政区划职能的“跨行政区划检察部(处)”与最高人民检察院巡回检察厅在案件级别管辖的分工和衔接上。

“跨行政区划检察部(处)”案件的上诉审，有两种可能的思路：一种选择是，由最高人民检察院本部管辖所有“跨行政区划检察部(处)”管辖案件的上诉审，法院相应的跨行政区划案件的终审由最高人民法院本部管辖。但这又会出现设置行使省级跨行政区划检察机构时所面临的不便诉讼和增加首都涉诉信访压力的双重问题，最高人民法院巡回法庭和最高人民检察院巡回检察厅力求解决的问题，就会随着跨行政区划法院、检察院的设置卷土重来。因此，这种思路并非可取的制度选择。另一种选择是，对“跨行政区划检察部(处)”的上诉由相应的“最高人民检察院第X巡回检察厅”管辖。这种行使省级跨行政区划检察院职能的检察机构的上诉案件由设置在同一地点的最高人民检察院巡回检察厅管辖的思路，可以很好地解决诉讼不便和首都涉诉信访压力问题。但这种思路存在的问题是，同一个机构管辖两级案件时，其能否很好地保持司法独立，从而避免上诉机制流于形式?

(二)跨行政区划检察院与巡回检察厅的职责分工

怎样合理对“最高人民检察院巡回检察厅”和“跨行政区划检察部(处)”进行关系界定，这就涉及两者关系的问题。如果两者的关系是包含关系，即“跨行政区划检察部(处)”是“最高人民检察院第X巡回检察厅”的内设机构，那么由“最高人民检察院巡回检察厅”管辖“跨行政区划检察部(处)”的上诉案件，就形成了事实上的一个机构管辖两级案件的问题，很容易导致上诉机制流于形式。

一个可行的办法是，将两者确定为全异关系，均为最高人民检察院的派出机构，彼此独立行使职权，互不隶属，均直接对最高人民检察院负责，仅仅是为了工作需要共用部分办公场所。在最高人民检察院设置的“跨行政区划检察厅”是跨行政区划检察院的对口部门，负责全国跨行政区划案件的指导。同样，对于在最高人民检察院本部设置的“第七派驻跨行政区划检察部(处)”，与最高人民检察院跨行政区划检察厅之间也是工作上的指导关系，而非隶属关系。在全国范围内，可以形成“最高人民检察院巡回检察厅”与“跨行政区划检察部(处)”分工负责、相互配合、相互监督的格局。这也是为何将行使省级跨行政区划检察院职能的机构，称为“最高人民检察院驻第X巡回检察厅跨行政区划检察部(处)”而非“最高人民检察院第X巡回检察厅跨行政区划检察部(处)”的原因所在，名称的差别体现的是两者管辖的差别，前一种称谓反映的是平行关系，后一种称谓表明的是隶属关系。按照这样的设置思路，两者分别代表最高人民检察院行使两级案件的管辖权，从而在便利诉讼和缓解首都涉诉信访压力的同时，解决了上诉机制的问题。

跨行政区划检察院改革在注重推动试点和总结经验的同时，需要进一步强化顶层设计，将经验探索与制度建构结合起来，及时将改革的成果转化为推动改革的动力。同时，要坚持系统思维和整体考量，将跨行政区划检察院改革与其他相关改革特别是最高人民检察院巡回检察厅协调推进、一体建设，通过制度的互相补台和有机统一构筑强化法律监督职能的制度合力。