《监察法》中留置措施适用条件探析

杨霜依

（重庆大学法学院，重庆 400000）

一、关于监察委留置措施研究概述

2018年3月，第十三届全国人大一次会议表决通过了《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》。其中国家监察委员会的设置是《宪法》的重大变革，而其中的留置措施是监察机关为了加强对所有公职人员的监督，针对涉嫌职务违法和职务犯罪的人员，按照一定的程序限制被调查人员人身自由，以确保案件调查工作顺利进行的行为。它事关国家监察委员会职能的发挥，又涉及与其它相关法律的衔接关系，更关涉人权保障甚至对整个法律体系带来极大影响，是监察委员会最重要、最核心的措施。为了稳妥有效地推进这一工作，需要有针对性地对留置措施具体适用条件进行研究。

早在2016年12月，全国人大常委会《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》开启了监察委员会改革试点工作。学界从那时起对国家监察体制改革设计的相关理论问题展开了积极研究。研究成果主要从宏观角度对监察制度进行构想，围绕监察委员会产生、性质与地位、职权界定等问题及对监察措施研究展开。主要形成了以下观点：第一，对监察委员会的定位来看，焦洪昌学者认为国家监察委员会的宪法地位与一府两院平行，是独立行使监察权的国家机关。［1］学者魏昌东则认为监察委员会的性质由中国特色国家政治体制所决定，监察委员会的属性定位是“国家反腐败工作机构”有待调整，监察委员会应作为推进公权善治的专门机制，将对腐败结果的惩治性处分，转变为腐败治理由结果本位向诱因本位的策略，这才是监察制度的基本方向。［2］马怀德学者认为国家监督委员会既不是政府部门也不是司法机关，而是行使国家监察职能的专责机关。第二，从监察委职权上看，吴建雄检察官认为监察委员会实质上是一个反腐败机构，主要职权包括监督权、调查权和处置权。监察委员会行使的监察权，是传统立法权、行政权、司法权之外一种新型的权力—监督执法权。［3］魏昌东学者指出在现代监察制度发展中逐步形成了监察权运行机理，强调通过“对事监督”以提高“对人监督”的效能，确保公权的良善行使，杜绝权力滥用，将提升国家的腐败治理能力。［4］第三，从产生方式上看，任进学者指出各级监察委员会必须由本级人大产生，对本级人大及其常委会和上一级监察委员会负责，并接受监督。［5］

在《监察法》出台之前，监察委员会如何行使留置措施没有统一规定，学术界对该问题还存在很大争议，主要还是集中在留置措施的权力来源、权力属性、权力规范化运行以及留置对象的权利保障几个方面。关于留置措施的性质，学者王晓认为，留置权是一项新权力，该权力具有行政性、强制性、主动性以及谦抑性属性。留置措施的规范运行应解决好留置措施的构成要件、程序运行以及留置对象的权利保障三方面的问题。［6］尹维达学者认为留置措施具有两种性质，即作为普通行政性质的调查措施，留置毫无疑问具有行政性质；作为刑事侦查措施的一种，它同样属于行政权的一种。［7］陈越峰学者认为如在监察措施中，留置等措施的采取需要与司法机关合理衔接，应当以是否涉及公民基本权利作为判断标准。在救济途径上，在国家赔偿法上应作出调整。［8］秦前红学者特别指出了关于律师介入调查程序，在监察委员会职务犯罪调查（侦查）权系由人民检察院转隶而享有的背景下，既然当前辩护律师在侦查阶段即可介入，无理由监察委员会采取留置措施调查职务犯罪阶段律师不得介入。监察立法亦须明确该问题。［9］

综上所述，虽然理论上对监察委员会的性质与地位、职权界定、组织架构等基础性、根本性问题上有了一定的成果，但监察机关留置措施具体制度的内容研究很缺乏。而作为国家重大政治改革的监察体制改革已经正式开始，为了更好地发挥国家监察委员会地职能，稳健有效地推进监察工作，需要有针对性地对留置措施的特点和具体适用条件进行研究。

二、留置措施特点及作用

《监察法》创设性地规定了可以将被调查人留置在特定场所的措施。具体适用在“被调查人涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或者职务犯罪”情形下，监察机关已经掌握其部分违法犯罪事实及证据，仍有重要问题需要进一步调查，并有特别情形之一的，经监察机关依法审批，可以将其留置在特定场所。可以看出，监察留置措施是《监察法》中正式提出的，在法律明文规定的情况下，由监察机关在调查过程中限制被调查人的人身自由，规定在一定期限内不得离开留置地点的措施。留置是监察委所特有的一种新型强制措施，也是监察委员会最重要、最核心的措施。它具有以下特点：

第一，准司法性。监察机关通过采取留置措施，针对涉嫌职务违纪、职务违法犯罪的行使国家公权力人员，限制被调查人员人身自由，保障案件调查工作能够顺利进行。一方面，加强了对所有公职人员的监督和管理，体现了行政性，但是基于受监察法调整的对象范围已经远远超出了行政的范围，单单定性为行政性已经涵盖不了其性质；另一方面，在《监察法》中，留置措施在批准方式、留置期间、程序设计、刑期折抵、权利保障等方面与刑事诉讼法中强制措施的相关规定极其相似甚至相同。且“现代社会行政权愈益膨胀，国家行政机关越来越多地行使在实质上属于立法和司法性质的职能活动”。［10］广义的行政也包括实质为立法、司法性质的职能活动。同时，留置措施相关条文规定了其与司法程序的衔接，故其更加靠近司法的性质，可看成准司法行为。

第二，严厉性。监察机关采取留置措施依法审批暂时剥夺了被调查人的基本人身自由。法律规定，留置时间不得超过三个月。在特殊情况下，可以延长一次，延长时间不得超过三个月。甚至在根据需要的情况下严格批准，可以采取技术调查措施，留置措施的相关规定可达到《刑事诉讼法》上的严厉程度。同时，在留置过程中虽尚未对留置对象进行处罚，但限制人身自由不可避免严重影响当事人职务和工作，甚至涉及职务、名誉恢复和国家赔偿、财产归还等问题。

第三，配合性。留置措施常常和其他措施共同发挥作用，监察机关可以同时采取讯问、询问、搜查等措施。同时，也指监察机关采取留置措施调查职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合，互相制约。监察机关在工作中需要协助的，有关机关和单位应当根据监察机关的要求依法予以协助。《监察法》明确规定监察机关采取留置措施，可以根据工作需要提请公安机关配合，公安机关应当依法予以协助。

第四，一致性。在留置过程中涉及到的监察机关行为标准，应该与整个法律体系相一致。例如在留置过程中监察机关收集证据时，应当与刑事审判关于证据的要求和标准相一致。关于留置措施中折抵刑期与《刑法》的规定相一致。关于人权保障方面如保障留置人员的饮食、休息和安全，提供医疗服务，讯问被留置人员合理安排讯问时间和时长，严禁侮辱、虐待等规定也与《刑事诉讼法》规定相协调。这样避免了《监察法》条文与其他法律条文冲突，同时也受到其他法律的制约，促进法律的整体协调性。

留置措施作为监察措施中最严厉的一种，将被调查人限制在相对独立的空间，防止被调查人潜逃、干扰其他证人作证，毁灭、伪造证据，有利于被调查人交代违法犯罪事实，保证调查顺利进行；也有利于防止被调查人继续进行违纪违法甚至犯罪活动；还可以防止被调查人自杀或发生其他意外事件。总之，监察留置措施作为《监察法》重要一环，有利于和其他措施共同推进全面依法治国，实现国家监察全覆盖，构建具有中国特色的国家监察体系，建立起整合的权威高效反腐败体制，推进国家治理体系和治理能力现代化。

三、留置措施适用条件探析

现行《监察法》将原来试点和草案的规定做出了一定的具体化并明确了适用条件，第二十二条规定了留置措施适用在“被调查人涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或者职务犯罪”情形下，监察机关已经掌握其部分违法犯罪事实及证据，仍有重要问题需要进一步调查，并有下列情形之一的，经监察机关依法审批，可以将其留置在特定场所：（一）涉及案情重大、复杂的；（二）可能逃跑、自杀的；（三）可能串供或者伪造、销毁、转移、隐匿证据的；（四）可能有其他妨碍调查行为的。在这些情形中，仍出现了“重要问题”“特定场所”“涉及案情重大、复杂”“可能有其他妨碍调查行为”等概括描述，却都没有相关法律或解释来具体规定，如此一来没有明确的适用标准，留置措施可能沦为监察机关滥用该制度羁押被调查人的借口，将导致限制公民的人身自由，影响公民权利甚钜。

为了更好地理解《监察法》的意图，有效地发挥留置措施的功能，更正确地实施监察法力求做到适用法律明确和周密，在新法条文没有明确法律解释前，应该探寻法律解释的方法，从学理上对监察留置措施的使用问题作出探讨。［11］一条法律规范要想具有法律实效，就必须得到其他法律规范和制度的支持和配合。［12］不单《监察法》条文内部内要协调统一，而且在不同法律部门之间也应当协调、互相支持和配合，避免矛盾和互相冲突，形成良性互动。可以采用法律解释中的“体系解释”方法进行解释。

（一）“重要问题”含义需解释

《监察法》规定“被调查人涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或者职务犯罪，监察机关已经掌握其部分违法犯罪事实及证据，仍有重要问题需要进一步调查”以及在第三十一条规定“嫌职务犯罪的被调查人……积极配合调查工作、如实供述监察机关还未掌握的违法犯罪行为……可以在移送人民检察院时提出从宽处罚的建议。”结合本法前后条文规定，可以借鉴《刑法》中关于犯罪嫌疑人自首和坦白内容的表述。故此处“重要问题”可以进行以下理解：第一、监察机关未掌握的被调查人及（或）其团伙犯罪事实及证据，第二、监察机关未掌握的被调查人及（或）其团伙的其他犯罪事实及证据，第三、考虑到监察法的适用范围和对象，被调查人违纪行为（如篡改年龄，学历造假等）也应该被纳入“重要问题”考量，这样有利于体系解释和法律之间相呼应和统一。

（二）“特定场所”含义尚需明确

《监察法》中“被调查人……可以将其留置在特定场所”特定场所成为监察是否对其采取留置措施的地点因素，因此对特定场所的理解显得十分重要。根据本法第四十四条规定，监察机关应当保障被留置人员的饮食、休息和安全，提供医疗服务。可以看出留置的地点能够保障被调查人的基本生活和休息。根据法律体系解释与《刑事诉讼法》第七十三条关于监视居住的规定，留置措施和监视居住有相似之处，应不得在看守所、拘留室、监狱等羁押场所和专门办案的场所、办公区域内执行，这样比较具有现实意义。同样的，在执行场所方面，2017年初通过的《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则（试行）》第三十五条保留了“规定的谈话场所”表述，谈到了关于谈话必须在配置有监控设备的场所进行，并且不得关闭监控设备。故此处也可以借鉴相关规定，达到法规与党内工作规则统一性，避免出现矛盾之处。

因此，应当以由监察机关指定在各地统一建设指定留置的场所为宜，如果没有建设统一场所的，可以指定在购置或者租赁的距离监察机关工作区较近的符合法律规定条件的场所执行监察留置措施，并且能有条件配备监控措施的地方。同时，为了防止指定的留置场所变成或者被质疑为专门的办案场所，被调查人被留置所在地与监狱、拘留所、看守所应当保持足够距离。如有若干被调查人，应该分别留置，防止串供和互相影响。

（三）“涉及案情重大、复杂”表述需明晰

留置适用条件中有关于“涉及案情重大、复杂”的表述，如何认定其标准，新法并无作出明确说明，这让监察人员在办案过程中没有具体的把握标准，容易造成不当使用。考虑到《刑法》《刑事诉讼法》及《关于办理贪污贿赂刑事案件适用法律若干问题的解释》中出现过与“案情重大、复杂”相类似的表述，此处关于职务违法和职务犯罪的情节认定，可以参考以下几种因素（不限于以下）解释为“涉及案情重大、复杂”：

1.引起社会普遍关注，造成国内社会上影响恶劣或其他严重后果的。此情形下往往是指公职人员和有关人员的违法犯罪行为，严重损害国家机关的形象，造成公权力机关公信力下降，还可能造成多人集体上访、媒体争相报道等后果，影响了一定地区的社会稳定，导致了社会秩序的破坏。监察机关在查办案件的过程中具有裁量权，应结合具体的案情进行分析判断，此处不再赘述。

2.呈现出新特点的案件或新类型案件。在职务违法和职务犯罪中，可能有以下的新特点。一是作案主体多元化，一些职务违法和职务犯罪由个体向群体发展，且呈现出多发性、交叉性、团伙性和关联性等特点。二是违法或犯罪手段更隐蔽，如采取高科技手段进行职务违法犯罪，易对社会造成更大的损失。三是职务违法犯罪的涉外性增强，如偷税骗税、走私类型的犯罪，还有通过外商行贿受贿的情形等。新类型、新特点的案件隐蔽性强，调查难度大，以看似合法的手段掩盖非法目的逃避监察机关对其调查，应该引起警惕。

3.涉港澳台地区或涉外案件。近年来出现越来越多跨境职务违法犯罪，目前反腐应经成为世界主要共识。这不仅是一国法治的问题，同时也可能会涉及国与国之间政治、外交关系。党的十八大以来，国家高度重视反腐败国际追逃追赃工作，目前反腐已成为国际共识。在国际反腐败合作平台上，中国打击腐败的措施和力度方面已经走在世界前列，此处更要积极参与并主动承担国际责任，尽显负责任的大国担当与智慧。这也与国家监察委员会统筹协调与其他国家、地区、国际组织开展的反腐败国际交流、合作，组织反腐败国际条约实施工作理念相协调。

4.根据被调查人的情况，监察机关认为需要其他专业人士参与辅助判断的案件。普通的情形由监察机关来判断即可，但如涉及到专业性的如查阅电子单证、电子监督、网络跟踪等需要专业人士辅助判断等情况，称得上是复杂情形。在本法中也阐明了监察机关在调查过程中，可以指派或聘请专门知识、资格的人员在调查人员主持下进行勘验检查鉴定。

5.案情涉及多个（三个及以上）法律关系的案件。此类案件被调查人往往具有数个违法行为或者行为之间具有牵连关系，错综复杂，短时间内难以依靠其他监察措施调查清楚，而从留置措施的作用可知其能够有效地震慑被调查人，集中迅速地查明案情事实。

以上是通过借鉴分析相关法律和法律解释方法，对《监察法》中留置措施的适用条件作了解读和探析，仅供参考。具体还应从实践中具体情形来不断总结适用条件。

四、行使留置措施的权力边界

监察委员会作为一个新的国家机构，由于权力边界的不确定性和模糊性，对公民权利的影响必然不同寻常。国家权力和公民权利冲突的不可避免性要求对留置措施的行使设置限制。在实践中除了明确适用的条件之外，理论上也应该严格遵守宪法基本原则。监察机关在行使留置措施时应严格遵守法律保留原则、比例原则、变更性原则与正当程序原则。

具体来讲，首先基本权利之限制应适用法律保留原则。《宪法》规定了公民基本权利和保障基本自由事项，公民具有人身（包括肉体和精神）自由，不受非法限制、搜查、拘留和逮捕。这里的“法”指狭义的“法律”，即人民的自由及权利须有法律根据才能限制。所以监察机关采取限制公民人身自由的留置措施必须要有明确的法律授权为前提，法无授权即禁止，应该严格遵守法律控制使用，而不是依照各种命令、规则、通知行动，尽量将法律规定明确化、准确化。

同时应借鉴行政法上的比例原则，比例原则又包含了三个子原则：合目的性、适当性和最小损害原则。按照合目的性要求，监察机关采取留置措施时应该有助于查清违法犯罪这一目的达成，不应有其他的考虑（如出于报复等不正当目的，侮辱、打骂、虐待、体罚被调查人和涉案人员等）。［13］适当性要求监察机关选择的留置措施应当为法律所必需的，能否对查清职务违法或犯罪有利和必要。如留置措施应该随着调查的进行和案情的变化及时进行解除或变更。《监察法》四十三条明确规定监察机关发现采取留置措施不当的，应当及时解除。最小损害原则要求监察机关可以在采取多种方式的情况下查清违法犯罪事实，留置措施虽可以达成目的，但采取另外的对被调查人损害较小的监察手段也同样可以达到目的，应该选择对被调查人基本权利损害最小的方法而不必用留置手段。

程序正当原则在采取留置措施时也应被重点关注。因为留置措施严格限制了公民的人身自由，程序不明可能会造成其扩大化适用、侵犯私权利的严重后果。严格的法律程序有利于防止监察权滥用。《监察法》中明确规定了关于监察机关留置措施批准程序、对被留置人员所在单位和家属的通知程序、留置后的调查与证据收集程序、对留置期间在逃被调查人通缉程序以及造成合法权益损害后的国家赔偿内容，均可以看出立法机关重视权利保障和正当程序的决心。如何使程序更加完善具有可操作性，使留置措施与司法机关其他措施互相衔接从而形成有机联系，国家应尽快出台配套解释对有关留置措施程序的条文进行阐明。

五、结语

《监察法》对留置措施做出了较为详细合理的规制，但仍然有大量的理论空间探析留置措施。总之，只要构成了对公民基本权利的限制，就应在理论和实践中把握行使的界限和力度，所以从长远来看，为了能正确地解释和适用法律，国家应尽快制定相配套的程序法及出台相关解释对具体留置制度条文进行阐明，并探究与其他法律如何协调适用，应是监察体制改革应有之义。