晋中市采煤沉陷区综合治理项目建设情况的调研报告

□薛振明 赵 鹏

山西省素有“煤海”之称，是我国最重要的煤炭基地之一。全省含煤面积约6.2万平方公里，占全省国土面积的40%，新中国成立60多年以来，全省累计开采原煤150亿吨，外调煤炭近百亿吨，占全国各产煤省总调出量的3/4。据初步统计，山西省因采煤造成的采空区面积近5000平方公里，其中沉陷区面积约3000平方公里，受灾人口约230万人。2016年，省政府印发《山西省采煤沉陷区综合治理工作方案（2016-2018）》，将采煤沉陷区综合治理作为煤炭供给侧结构性改革的重要举措予以实施。特别是能够明显改善受灾群众的生产生活条件，是一项重要的民生工程。晋中市有5个县（市）3大类11个采煤沉陷区综合治理项目（以下简称治理项目）纳入省级采煤沉陷区治理范围。具体情况如下：

一、基本情况

晋中市含煤面积1.2583万平方公里，占全省含煤面积的20.5%，占全市总面积的76%。多年的采煤造成晋中市出现大片沉陷区，显现出的地质环境问题主要有地面塌陷、地裂缝、崩塌、滑坡、泥石流、不稳定斜坡等地质灾害隐患，含水层破坏，土地资源损毁，地形地貌景观影响和破坏等。

按照全省采煤沉陷区综合治理规划安排，晋中市共有治理项目11个，通过治理将达到减少或避免矿山地质环境影响和破坏、有效防治地质灾害、保障矿区人民生命财产安全，重新恢复遭到破坏土地的经济或生态价值、增加农民收入、保证国家粮食安全，恢复原有林地面积、减少水土流失，改善矿区及周边生态环境等效果。具体项目包括：

（一）矿山地质环境治理项目2个，分别为山西义棠煤业有限责任公司煤矿地质环境治理试点项目（实施主体：山西义棠煤业有限责任公司，介休）投资9404.83万元、山西汾西矿业集团两渡煤矿有限责任公司地质环境治理项目（灵石县两渡镇人民政府）投资1658.86万元；

（二）土地复垦项目5个，分别为灵石县夏门镇北庄、文殊原矿区复垦项目（山西灵石华瀛金泰源煤业有限公司）投资1424.57万元、寿阳县方山土地复垦项目（山西煤炭运销集团寿阳富东煤业有限公司）投资1067.89万元、寿阳县段王土地复垦项目（山西寿阳段王煤业集团有限公司）投资1182.28万元、晋中市灵石县翠峰镇荡荡岭矿区复垦项目（山西灵石华嬴荡荡岭煤业有限公司）投资564.88万元、晋中市寿阳县方山土地复垦投资（寿阳县方山土地复垦项目潞阳麦捷煤业有限公司）477.79万元；

（三）矿山生态环境恢复治理试点示范项目4个，分别为国投昔阳能源有限责任公司白羊岭煤矿矿山生态环境恢复治理试点示范工程（国投昔阳能源有限责任公司）投资4129万元、山西灵石天聚鑫源煤业有限公司（露采矿）矿山生态环境恢复治理试点示范工程（山西灵石天聚鑫源煤业有限公司）投资4215万元、山西寿阳段王煤业集团有限公司矿山生态环境恢复治理试点示范工程投资3756万元、山西煤炭运销集团左权盘城岭煤业有限公司矿山生态环境恢复治理试点示范工程投资466万元。

二、项目建设及资金到位情况

截至2018年5月底，晋中市11个治理项中已开工的项目5个，未开工的项目6个。

已开工项目包括矿山生态环境恢复治理试点工程项目4个，分别为左权县盘城岭项目已完成总工程量的70%、寿阳县段王煤业项目已完成总工程量的35%、昔阳县白羊岭项目已开工建设、灵石县天聚鑫源项目已具备开工条件；土地复垦项目1个，为寿阳段王土地复垦项目已开工建设。

未开工项目包括地质环境治理项目2个，分别为介休市义棠煤业项目、灵石县两渡煤矿项目；土地复垦项目4个，分别为灵石县夏门镇北庄文殊原矿区项目、灵石县荡荡岭矿区项目、寿阳县方山土地复垦项目（寿阳富东）、寿阳县方山土地复垦项目（寿阳潞阳麦捷）。

11个治理项目总投资28347.02万元，由国家、省、市、县、企业按照20%、20%、15%、15%、30%的比例负担，即分别投资5669.21万元、5669.21万元、4251.15万元、4251.15万元、8506.30万元。已落实配套资金24746.68万元，其中中央5669.21万元、省级5669.21万元、市级4251.15万元、县级3473.97万元、企业5682.41万元，未落实配套资金3600.34万元，其中县级未配套资金777.18万元（左权70万元、寿阳707.18万元）、企业自筹资金2823.16万元（灵石县两渡煤矿497.66万元、华瀛金泰源427.37万元、荡荡岭煤业169.46万元、天聚鑫源1265万元、寿阳县富东煤业320.34万元、潞阳麦捷煤业143.33万元）。分项目情况如下：

（一）矿山地质环境治理项目（2个）

1.山西义棠煤业有限责任公司煤矿地质环境治理项目，实施主体为山西义棠煤业有限责任公司（介休市），2016年省政府批准立项，该项目可行性研究报告通过专家评审，目前进入勘察设计阶段，未开工建设；项目总投资9404.83万元，中央1880.97万元、省级1880.97万元、市级1410.72万元、县级1410.72万元、企业2821.45万元均已到位。

2.山西汾西矿业集团两渡煤矿有限责任公司地质环境治理项目，实施主体为灵石县两渡镇政府，2017年省政府批准立项，该项目可行性研究报告通过专家评审，目前进入勘察设计阶段，未开工建设；项目总投资1658.86万元，中央331.77万元、省级331.77万元、市级248.83万元均已到位，县级248.83万元已列入2018年预算，企业自筹部分497.66万元未到位。

（二）土地复垦项目（5个）

1.灵石县夏门镇北庄、文殊原矿区土地复垦项目，实施主体为山西灵石华瀛金泰源煤业有限公司，2017年省政府批准立项，该项目勘察设计方案已通过专家评审，目前正在进行招标前准备工作，未开工建设；项目总投资1424.56万元，中央284.91万元、省级284.91万元、市级213.69万元均已到位，县级213.69万元已列入2018年预算，企业自筹部分427.37万元未到位。

2.灵石县翠峰镇荡荡岭矿区土地复垦项目，实施主体为灵石县荡荡岭煤业有限公司，2017年省政府批准立项，该项目可行性研究报告通过专家评审，目前进入勘察设计阶段，未开工建设；项目总投资564.88万元，中央112.98万元、省级112.98万元、市级84.73万元均已到位，县级84.73万元已列入2018年预算，企业自筹部分169.46万元未到位。

3.寿阳县方山土地复垦项目，实施主体为山西煤炭运销集团寿阳富东煤业有限公司，2016年省政府批准立项，该项目已完成设计方案专家评审、施工单位招投标工作，未开工建设；项目总投资1067.8万元，中央213.56万元、省级213.56万元、市级160.17万元均已到位，县级应配套资金160.17万元，实际配套50万元（按工程进度），企业自筹资金320.34万元未到位。

4.寿阳县方山土地复垦项目，实施主体为山西寿阳潞阳麦捷煤业有限公司，2017年省政府批准立项，该项目设计方案已通过专家评审，施工单位招投标已完成，未开工建设；项目总投资477.79万元，中央95.56万元、省级95.56万元、市级71.67万元均已到位，县级应配套资金71.67万元，实际配套20万元（按工程进度），企业自筹资金143.33万元未到位。

5.寿阳县段王土地复垦项目，实施主体为山西寿阳段王煤业集团有限公司，2016年省政府批准立项，该项目已完成设计方案专家评审、施工单位招投标工作，并于2018年3月开工建设，预计8月底完工；项目总投资1182.29万元，中央236.46万元、省级236.46万元、市级177.34万元、企业354.69万元均已到位，县级应配套资金177.34万元，实际配套50万元（按工程进度）。

（三）矿山生态环境恢复治理试点示范工程（4个）

1.灵石天聚鑫源煤业有限公司（露采矿）矿山生态环境恢复治理试点示范工程，实施主体为灵石天聚鑫源煤业有限公司，2017年省政府批准立项，该项目已完成设计方案专家评审、施工单位招投标工作，由于面临企业减量重组，要求变更设计方案，暂未开工；项目总投资4215万元，中央843万元、省级843万元、市级632万元均已到位，县级632万元已列入2018年预算，企业自筹资金1265万元未到位。

2.山西寿阳段王煤业集团有限公司矿山生态环境恢复治理试点示范工程，实施主体为山西寿阳段王煤业集团有限公司，2017年省政府批准立项，该项目已完成设计方案专家评审、施工单位招投标工作，并于2018年3月开工建设，目前完成总工程量35%，预计2018年8月底完工；项目总投资3756万元，中央751万元、省级751万元、市级563万元、企业自筹资金1128万元均已到位，县级应配套资金563万元，实际配套145万元（按工程进度）。

3.中煤集团白羊岭煤矿矿山生态环境恢复治理试点示范工程，实施主体为白羊岭煤矿有限公司（昔阳县），2017年省政府批准立项，该项目已完成设计方案专家评审、施工单位招投标工作，并于2018年3月开工建设，因施工穿越阳涉铁路路基需报请铁路部门审批，自燃区施工难度大、工期长等原因，预计2019年5月完工；项目总投资4129万元，中央826万元、省级826万元、市级619万元、县级619万元，企业自筹资金1239万元均已全部到位。

4.山西煤炭运销集团左权盘城岭煤业有限公司矿山生态环境恢复治理试点示范工程，实施主体为左权县盘城岭煤业有限公司，2017年省政府批准立项，该项目已完成设计方案专家评审、施工单位招投标工作，并于2017年11月开工建设，目前完成总工程量的70%，预计2018年8月底完工；项目总投资466万元，中央93万元、省级93万元、市级70万元、企业自筹资金140万元均已到位，县级配套资金70万元未到位。截止目前，已拨付资金186万元。

三、项目推进采取的主要措施

（一）领导重视，认识到位，有力推动项目建设

采煤沉陷区治理是省、市、县政府当前的一项重要工作，治理项目涉及到政府、企业、乡镇、村等多方面因素，因此晋中市各级领导对此项工作高度重视。一是市领导亲自挂帅，建立组织机构。2016年6月21日，省政府《方案》下发后，市政府主要领导高度重视，召开专项会议进行安排布署，成立了晋中市采煤沉陷区综合治理领导小组，组长由市长担任，副组长由分管副市长担任，成员由相关部门一把手担任。二是县政府高度重视，积极组建领导小组。寿阳县、介休市、昔阳县、灵石县在省、市相关工作部署下，也分别成立了采煤沉陷区综合治理领导小组，由县（市）长或分管副县（市）长任组长，下设专项工作办公室。三是全市统一措施，提升工作高度。市政府要求县级政府将采煤沉陷区专项治理工作纳入年度目标责任考核指标，强化对项目实施情况的跟踪考核，推进滞后的项目将启动问责程序，严肃追究责任单位主要负责人及具体责任人责任。

（二）部门协调，上下联动，形成项目实施合力

一是政府牵头，协调解决项目问题。以灵石县为代表，该县成立采煤沉陷区综合治理领导组后，多次召开现场办公会，组织协调各部门及企业解决制约项目推进的资金、技术等方面的问题，并成立了采煤沉陷区综合治理项目督查组，对项目进展、资金到位和制度建设情况进行了全面的督查。二是构建协调制度，发现问题及时处理。市项目主管部门建立了“周报、月报”制度以及定期巡查制度，定期进行巡查并召开项目推进会。规定从2016年3月26日起，要求项目实施主体每周三书面汇报上周工作情况及下周工作安排，每半月组织各单位召开项目推进会，主动协调解决制约项目推进的资金、技术等方面的问题。介休市亦建立周报制度并每半月召开项目推进会。三是建立共管账户，强化资金监管。介休市义棠煤业项目、灵石县天聚鑫源项目均建立项目资金企业、部门共管账户，资金使用过程受政府部门严格监管，确保资金使用安全。

（三）建章立制，履行职能，建立项目推进机制

一是在市级层面加强项目资金管理制度建设，市财政局制定印发了《晋中市采煤沉陷区综合治理资金管理办法》（市财城〔2017〕57号），重点对采煤沉陷区综合治理专项资金的部门职责、资金筹集、资金使用、账户管理，绩效评价、监督检查等方面做出了规定和规程。二是在县级层面昔阳县人民政府3月份召开了《关于白羊岭煤矿矿山生态恢复治理试点示范工程项目专题会议纪要》（昔政专纪字〔2018〕9号），对资金管理及拨付、部门协调、施工过程中涉及工程相关问题等进行了安排布署；灵石县政府成立了灵石县采煤沉陷区综合治理领导组并印发《项目实施监督管理制度》、《项目资金管理制度》严格项目实施及资金管理，寿阳县政府下发《关于印发寿阳县采煤沉陷区综合治理工作方案（2016－2018）的通知》（县政发〔2016〕24号），进一步明确了采煤沉陷区治理领导小组人员名单和各专项办公室职责，以及组织保障、资金筹措、土地保障、项目管理、监督检查、绩效评价等工作，介休市国土局、财政局印发《介休义棠煤业矿山地质环境治理项目资金管理办法》（介财建〔2018〕289）、《介休市义棠煤业矿山地质环境治理项目资金支付流程》（介财建〔2018〕372号），明确了部门职责、资金筹措使用、绩效评价、监督检查等工作。三是在项目实施主体层面灵石县荡荡岭复垦项目企业成立了以董事长为组长的领导小组，并制定了《土地复垦工作方案》、《实施监督管理机制》、《灵石县荡荡岭矿区复垦项目资金管理办法等制度》，山西汾西矿业集团两渡煤矿有限责任公司地质环境治理项目主体制定完善了《项目资金管理制度》、《项目实施监督管理制度》、《项目资金绩效考核制度》。

（四）加强监督，深入基层，开展项目检查

市政府高度重视全市采煤沉陷区治理项目建设，为了加快推进项目建设、及时掌握项目进展情况和资金使用情况，由市财政局会同市国土局、市环保局联发了《关于对采煤沉陷区综合治理项目工作进行督查的通知》（市财城〔2018〕63号），分三个督查组于5月下旬对全市11个项目进行全覆盖实地项目检查。通过检查，市督查组较为全面地掌握了11个项目的制度建设、项目建设及资金管理使用情况，同时也发现了不少项目亮点和问题，对此，晋中市政府办公厅向有关县（市）政府进行了及时反馈，进一步提高县（市）政府的责任意识，及时针对问题完成整改，确保项目能够按时保质完成。

四、项目建设中存在的问题

（一）工程进度较为缓慢

晋中市11个项目均立项于2016年、2017年，但目前开工建设的项目仅有5个，未开工的项目有6个，其中地质环境治理项目2个（介休1个、灵石1个）、土地复垦项目4个（灵石2个、寿阳2个）。这距离省政府2018年底完工的要求尚有一定距离，是比较突出的问题。其原因一是客观上普遍性存在前期可研、勘察设计程序复杂，招投标均有明确时限要求，时间跨度大的问题；二是存在如灵石县天聚鑫源项目遇到企业减量重组整合问题、昔阳县白羊岭项目存在穿越铁路路基问题等特殊情况；三是主观上项目企业积极性不高，政府部门推动力不强的现象也不可忽视。

（二）个别县和企业资金配套未到位

一是个别县财政配套不足，其中左权县财政应配套70万元未配套、寿阳县财政707.18万元未配足。

二是部分企业资金配套不到位，未到位规模是灵石县两渡煤矿497.66万元、华瀛金泰源427.37万元、荡荡岭煤业169.46万元、天聚鑫源寿阳县富东煤业320.34万元、潞阳麦捷煤业143.33万元，原因有企业资金困难、受上级集团公司制度约束申请资金缓慢等，但关键因素还是企业推动项目治理意愿不强，筹集资金积极性不高。

（三）制度建设不够完善

个别县及企业在管理中缺失项目管理制度和资金管理制度等制度建设，其他县及部分企业也存在制度建设不细致、不规范、不完善的问题，导致对项目的规范性建设缺乏有力的制度性约束。

（四）沟通协调力度不够

一是与当地农民产生矛盾。采煤沉陷区治理要最终依托于土地、农村、农民，因此能否协调处理好项目建设与当地农民切实利益的关系意义重大。在现实中，有些项目就遇到了此类问题。如介休市义棠煤业项目在施工时出现与农民耕种时间重叠的问题；灵石县夏门镇北庄、文殊原矿区复垦项目也出现村庄干部和村民配合度不高甚至阻扰现象。

二是灵石县天聚鑫源项目中有2处矸石山属于减量重组整合的山西煤炭运销集团夏门煤业有限公司、山西保利金庄煤业有限公司采区范围，若减量重组整合完成，该2处矸石山将被采煤挖掘，为避免造成重大损失，项目工程已停工。现项目企业和当地有关部门正积极和省、市部门沟通协调项目修改事项。

三是昔阳县白羊岭煤矿矿山生态环境恢复治理试点示范工程项目因工程施工穿越阳涉铁路路基需报请铁路部门审批，自燃区施工难度大、工期长，早寒气候影响施工进度，植被明年春季才具备种植条件等四方面的原因需要延长工期。目前昔阳县已向晋中市政府请示，并申请由市环保局与省环保厅沟通，请求项目延期到2019年5月底完工，目前等省环保厅批复。

五、下一步推进项目的建议

（一）顶层设计，构建有力的项目运行机构

采煤沉陷区是一项复杂、长期，涉及到方方面面、条条块块的系统工程，当前的治理只是阶段性的，因此在顶层设计上建立由县级领导牵头挂帅、各政府部门及企业参与的组织机构，对有力推进当前项目进展和长期持续治理均是十分必要的。针对治理项目工程进度较为缓慢的问题，在县政府层面进一步完善项目运行领导机构，通过建立领导组织统一领导、统一指挥，进一步明确各职能部门的工作任务、职责及项目运行机制，理顺政府与企业的关系，实现政府与企业的有效协调。

（二）高效规范，制定规章约束项目进展

没有规矩，不成方圆，各县要善于应用制度的手段促进治理项目安全、高效推进。实践中，存在没有建立规章制度的县及企业，因此各县项目主管部门要进一步有针对性地制定、完善项目管理办法、项目绩效考核办法等规章，财政部门应完善项目资金管理办法，企业也应在构建内部组织架构的基础上建立规章制度，确保项目有序推进。

（三）积极协调，确保多方形成合力

治理项目具有其特殊的环境效益、社会效益，因此，面对项目治理中出现的困难和问题，企业要承担主体责任主动作为，政府部门也应秉承使命感、责任心，积极协调发挥部门职能，努力形成多方努力合作，共同推进项目的局面。

一是针对企业积极性不高现象，政府部门要晓以大义，让企业明白，沉陷区治理既是其作为社会经济主体应负的社会责任，更是“谁开发、谁保护，谁污染、谁治理”原则下应尽的义务，从而进一步激发企业实施治理项目的内生动力。

二是县级财政部门要切实加强责任意识，配套不到位的要积极筹措资金，通过调整预算或预备费解决，确保配套资金足额到位。

三是针对治理项目中出现的村民阻碍或项目涉及延期等问题，县主管部门要主动帮助企业向上级部门进行请示汇报或与当地镇政府、村委会取得联系，会同企业积极协调，提出妥善解决办法。

四是针对项目缓慢情况，项目企业要积极与上级集团公司、政府部门、乡镇、村集体、村民等相关方面沟通，并采取倒排工期、责任到人、分标段招标施工等措施，确保按时完成年底完工的目标。