湖南农地“三权分置”面临的困境与对策——以湖南省郴州市为例

王 超

（中共郴州市委党校法管教研室，湖南郴州 423000）

一、湖南农地“三权分置”的现状

早在20世纪90年代初，郴州、永州、株洲等地农村已出现了农地流转现象。2014年1月，党中央、国务院印发了《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》和中办〔2014〕61号文件决定推行农地“三权分置”后，农地流转得以大面积推广。所谓“三权分置”，是指农村土地所有权归集体所有的前提下，承包经营权再细分为承包权和经营权，享有承包权的农户可自主经营，也可流转他人经营，承包权主体与经营权主体不再强制性统一。农地流转是实现承包权与经营权再区分的有效形式。从郴州市现有情况来看，农地流转主要有三种模式。

（一）城郊模式

以苏仙区和平村、北湖区三合村为代表。城郊模式利用临近中心城镇的区位优势，以生态农业为龙头带动餐饮、旅游、疗养、农产品加工等形成系列产业链。城郊模式具有强大吸引力，可吸纳本集体经济组织成员，也可吸引非本集体经济组织成员，只要能充分利用农地发挥农地效能，就可以自备资金、技术参与农地经营活动。

（二）田峒模式

以桂阳和平村、临武三河村为代表。田峒模式利用地势平坦开阔、土壤肥沃深厚，利于大面积集中连片种植特色农作物的优势，大力发展烟叶、香芋、辣椒等农作物培育和种植，例如桂阳和平村的烟叶种植区就有4千余亩，临武三河村的香芋种植区就有6千余亩。集中连片的特色农作物种植区适合机械化耕种、集约化管理，极大提高了农地使用效率。田峒模式以参股配股的奖励方式对外吸引高端农技人才，极大激发高端农技人才的劳动积极性，既为高端农技人才提供一个施展才华的舞台，也培养了本村农民的现代农技水平，经培训后的传统农民可以就地转化为农业工人，为本村的持续发展储备了人才。

（三）山区模式

湖南省大面积普遍存在的类型。湖南省三面是山，南面是五岭山脉，东面是罗霄山脉，西面是云贵高原，大部分处于“八分山水一分田，一分道路和庄园”的山区腹地，峰险路窄，人多地少。山区模式虽不具备规模化机械化种植，但仍能通过种植特色果木、珍稀药材等方式整合农地资源，优化劳动力结构，提高山地利用效率。

二、湖南省农地“三权分置”目前面临的困境

农地“三权分置”将承包经营权再区分为承包权和经营权，将农村劳动力资源与土地资源再配置、再优化，极大解放了生产力。但是，湖南省某些农村在推行“三权分置”过程中遇到了一些困难，归纳起来主要有：

（一）法律供给不足

法律和相关政策的供给不足已成为制约我市农地“三权分置”推进的瓶颈。主要表现为：一是对土地流转的限制性规定过多，压缩了农地资源配置空间。如现行《担保法》《物权法》对农地承包权、农地流转经营权的抵押作了限制性规定，削减了农地承包经营权的融资功能，制约了农地经营大户对流转土地的持续投入能力。二是现行法规定“严禁在集体土地上从事非农产业经营活动”，使得第一、二、三产业协作联动缺乏法律支持。三是村集体作为产权主体应有权利被忽视，村集体的所有权权益未得到有效保障，生产积极性被压制。四是集体经济组织的收益权和分配权缺乏明确法律规定，当集体经济需要追加投入或转型转向时，集体经济组织成员袖手旁观或持反对意见的居多；一旦有了收益，一哄而上分食的居多。集体经济做大做强缺乏积累和沉淀。五是缺乏集体经济组织成员资格认定的相关规定，未能有效建立人才加入和退出机制。当集体经济组织需要有人承担责任时鸦雀无声，没有人能勇敢站出来；当集体经济组织收益派送时，围观群众瞬时转为正式成员，理直气壮地分一杯羹。六是对农户承包权的保障性规定明显不足。农地“三权分置”后，农户承包权的界定、承包收益的实现方式、承包收益纠纷的救济等等，都有待进一步明确。七是农村基层长期缺乏专业法律服务，维权意识和维权方式缺乏正确引导。

（二）管理人才匮乏

农村基层党组织在不断弱化，基层党员年龄超过50周岁的占70%以上，老龄化严重；绝大多数年轻人选择进城务工，留守的年轻人中愿意接受党组织培养和考验的又寥若晨星，具备农技的青年党员更如熊猫般金贵。

（三）龙头企业缺失

农地“三权分置”后，极大解放了农村生产力，激发了有农技专长的新一代农民的生产积极性，也刺激了墨守成规抱残守缺农民乘机转型的决心。但农户规模化经营后，农产品的销路成了大问题。饥年减产受灾，丰年增产也受灾，而且随着投入不断增加受灾更为严重。为丰收后农产品打开销路是当前摆在村集体或农户不可逾越的鸿沟。有的村集体经济组织引进了新技术、新设备进行农产品精细化加工，拉长产业链。可限于技术、经验、资金、销路等原因，启动时轰轰烈烈，一年半载后留下“一地鸡毛”。

（四）利益平衡难度大

农地“三权分置”的相关利益方有土地所有者（村组代表行使）、土地承包者（农户、集体经济组织成员）和农地经营者。因而从逻辑上分析，如何保障承包人的利益，平衡与经营人的利益是推行农地“三权分置”的关键。承包人与经营人的利益分配之困具体表现为：一是个体利益与集体利益的冲突。苏仙区栖凤渡镇某村农户劳动力较充裕，在西河观光带开办了一家旅游农庄，却限于自有资金不足，无法按规划标段承包却坚持自主经营；有能力有意向参与开发经营的场外资金又无法进场，造成某区段的资源浪费，影响了村集体的统一开发。二是眼前利益与中长期利益的冲突。农地经营周期较长，前期投入较大，获利还不稳定，农地经营者几乎都不会财大气粗，因此，承包户前期收到的租金较少。村组集体因本集体劳动力少、自然条件较差，底气不足，被迫向场外资金妥协，争取其早日进场。可承包农户一算账，原先自己种菜收入500元/亩，流转出去后才收300元/亩，收入减少了，而且自己除了继续种地又没有其他选择，索性就不参与村组集体组织的农地流转了。三是利益均衡与利益保护的冲突。承包农户成员内部的利益冲突、承包户与经营者的利益冲突，以及对承包户利益保护与对经营者的利益保护之间的利益冲突，等等。

三、制度创新与建议对策

（一）加大地方性政策供给力度

当国家层面出现法律供给不足之时，可由湖南省人大常委会牵头，组织法院、国土、银行、保险等相关部门集体调研、集体攻关，出台一些地方探索性规定，先行先试。目前须出台的紧要政策有：一是为农地使用范围松绑，将农地使用扩张到第二、第三产业，将农地与农、工、商产业联动起来，充分激发农地市场积极性。二是制定细则将农地承包权标准化。标准化的承包权可使得集体经济组织成员的权利均等、界线清晰、内容相同、收益相等、救济简单。三是界定农地经营者的权利和义务，防止农地经营者利用农地经营的便利侵害承包户的权利。四是制定担保细则，实现农地承包权、经营权的融资功能。为承包户、经营户创业、扩大经营规模提供资金支持。

（二）购买专业法律服务

农地“三权分置”引发的系列纠纷，考验着农村基层司法干部。要彻底解决纠纷，经得起历史和法律的考验，专业法律服务是必需品，而且事前介入可取得事半功倍效果。我国“乡土社会”传统使得多数村民没有法治意识，县（市）区人民政府应当指导、鼓励、支持农村基层组织购买专业法律服务，或者是县（市）区政府财政列支专项资金购买专业法律服务，将专业法律工作者派驻农村基层，用法治思维和法治方式化解纠纷，将法律工作者成为农地流转各方利益的平衡者、化解纠纷的清道夫、社会舆情的传感器，安定团结的奠基石。

（三）建设人才流入渠道

县（市）区政府出台指导性意见，建设人才流入渠道，指导村集体将村外有资金、技术、管理经验的有志青年引入本村，参与新农村建设。目前比较成熟的做法修订村集体经济组织成员资格条件，建立新入和退出机制。让已迁出本村组的大学生、退伍军人、离退休工作人员有返乡创业机会；打破血缘地域的局限，给外村人加盟机会，以村民资格待遇吸引外村有技术、有管理才能的创客进村创业；大力接纳企、事业单位退休人员带资金、技术、管理经验进村创业，等等。

（四）培育龙头企业

基层人民政府和村组集体应结合地方特色着力培育龙头企业，联动第一、二、三产业，做细拉长产业链。只有把集体经济蛋糕做大做强，达到各利益方的预期，“三权分置”才得以向更深层次推进。龙头企业为“三权分置”推广至少有两大功能：一是保障功能，能保障农地经营者在经营时间段内收回投资并赚到一定利润；能将留守农村的劳动力通过农技培训就地消化，既不离土又不离乡，既有承包收益作保障，还另有劳务收入。二是示范功能，龙头企业的管理水平和经营经验，是其它集体经济企业的标准和榜样，能自觉带动其它集体企业向现代企业看齐和转化。