浅议高校抽象学生管理行为听证监督制度

高飞

【摘要】随着《普通高校学生管理规定》（2017年修订版）的出台，明确了高校学生对学校与学生权益相关事务享有知情权、参与权、表达权、监督权，对高校的抽象学生管理行为，即高校制定、修改、发布各项学生管理规定的行为，行政诉讼的法律实践也逐步将其纳入了“合法性”审查范围，在这一形势下建立起较为完善的抽象学生管理行为听证制度已迫在眉睫，如何监督保障听证过程的公平、公正、公开以及保障听证结论的约束力成为这一制度在设计过程中必须要考虑的问题。

【关键词】高校 抽象学生管理行为 听证监督

【中图分类号】G645 【文献标识码】A 【文章编号】2095-3089（2018）01-0186-02

高校抽象学生管理行为听证程序的实际组织者在当前条件下只能是高校本身，然而高校本就是游戏的参与者，同时是拥有管理权能的一方，与作为参与主体的学生相比显然是处于强势地位。要保障这一听证制度的公平、公正、公开，就必须让学生有机会参与到听证的全过程，将听证程序中每一个环节的决策过程清晰地展现在学生面前，与此同时强化听证结论的约束力，使之能有效制约高校与学生双方的行为，这就是听证监督制度所要承担的最重要的两个任务。

一、学代会代表的听证监督

（一）学代会代表质询权的赋予

著名学者王世杰和钱端升在《比较宪法》中认为：“质询权即议会对于行政或者其他事件，得以书面或者口头，向政府提出质询，要求答复之权。”行使质询权的目的是向政府探询某一事件的内容，实践中有监察行政的作用，而人民主权论与代议制民主论是代议制民主代表行使质询权的理论基础。在我国人民代表大会制度中，质询权是指依照法定程序由人大主席团或者代表联名提出对本级人大产生的国家机关及其公职人员公务行为监督的权利。质询权的监督是人大的对外监督职能，其行使的表现方式为人大主席团或者人大代表联名提出质询案。

学代会全称是全体学生代表大会，它是广大学生参与学校民主管理、民主决策、民主监督的基本制度形式，由学代会组织常设机构学生会来实现对全校学生事务和学生组织的有效管理。学代会代表是由全校学生依照民主集中制原则，按照一定的程序定期选举产生的学生代表，是学生权力机构的组成细胞。虽然学代会代表与高校的关系和人大代表与同级政府间的关系不同，但基于对学生民主参与权的保障，学代会代表对高校管理者在学生管理事务上同样具有监督的权力，也就需要一种能够体现他们对高校学生管理事务监督的行动权。在抽象学生管理行为听证活动中，为便于学代会代表实现他们的监督权，并在他们认为学生的知情权、陈述权、表达权或参与权受到侵犯时，可以及时与高校管理者展开对话，赋予他们在听证过程中的质询权无疑是一个不错的选择。

在人大的监督体系中，质询有强制性，受质询机关必须答复。提出质询案代表半数以上对回答情况不满意的，可以要求受质询机关再次回答问题，如仍然不满意，可以通过依法行使建议权、罢免权、特定问题调查权等方式达到监督目的。那么抽象学生管理行为听证活动中学代会代表质询权的强制性如何体现？首先，学代会代表的质询权同人大代表的质询权一样须采用集体联名的方式行使，即可以由学生会主席团或一定数量的学代会代表联名提出质询案，高校受质询部门必须对质询案予以答复。其次，提出质询案代表半数以上对回答情况不满意的，可以要求受质询部门再次回答，如仍不满意，可将质询意见通过抽象学生管理行为听证或再听证申请提案，提交临时学代会形成决议，学代会批准申请的，授权学生会向听证启动机构——听证委员会提交听证申请书。虽然这种决议在效力上并不能对高校产生直接的约束力，但却是以一种学生集体发声的方式对高校管理者施加压力，间接地对高校管理者的决策行为产生影响。

（二）学代会代表对听证活动全程监督的实现

抽象学生管理行为听证的启动及组织虽可交与一个有学生代表参与的相对独立组织——听证委员会来履行职责，但由于听证活动所需的财力物力是由高校来保障，实际的组织者仍然是高校。为了保障听证活动公开、公正，有必要设计一个学生合法权益的维护者角色，深入到听证活动的各个环节，实现对高校抽象学生管理行为听证启动及组织实施过程合法性的监督，而学代会代表的身份天然地适合扮演这一角色。

以赋予学代会代表质询权为基础，具体的监督制度可设计如下：

首先是听证委员会委员的被选举权。听证委员会组成人员中须有学生代表，而该学生代表在遴选时就要求必须具备学代会代表资格，并要求其在履职过程中定期向学代会汇报相关情况。如此可将听证委员会的所有决策过程清晰地展现在学代会面前。

第二是听证不启动的监督权。当非听证委员会委员的学代会代表认为抽象管理行为符合听证不启动的异议申请条件时，可以学代会代表身份提出质询案，再根据相关职能部门的回复情况决定是否需要向学代会提出听证申请提案。

第三是听证会质询权。正式听证会中可规定必须有一定数量的学代会代表作为旁听学生代表列席会议。这些旁听的学代会代表虽然没有现场发言权，却可以根据听证会上的实际情况决定是否在会后提起质询案，从而以质询权的行使为后盾，实现对正式听证会过程的有效监督。

第四是听证结论监督权。听证结论生效后一个合理期限内，学代会代表认为有属于以下两种情形的都可以提出质询案，再根据得到回复的情况决定是否向学代会提出再听证申请提案：一是发现高校在听证活动过程中有重大违背程序正当行为，可能导致听证结论无效的；二是对应当听证事项的听证结论高校并未严格遵照执行的，即提出案卷排他性原则的适用问题。

二、案卷排他性原則的适用

（一）案卷排他性原则的内涵与意义

听证结论不仅记录了抽象管理行为听证过程参与各方的陈述和辩解意见，更是忠实记录了参与各方最终取得的共识性成果及尚存的争议，记录了高校管理者与学生各自的行动承诺，听证委员会甚至还可以附上对未决争议的独立建议。它是听证会上各方对话的最终结果，是高校与学生在分歧问题上的最大公约数，鉴于听证效力的内部性，高校在后续的行政决策中对待听证结论的态度与行动将最终影响抽象学生管理行为听证的实质效力。

美国对于听证记录效力适用的是案卷排他性原则。这一原则指的是“行政机关的决定必须根据案卷作出，不能在案卷之外，以当事人不知道或没有论证的事实作为依据，否则行政裁决无效。”这个原则被认为是公正听证的核心，它保证了相对人有机会质证和批驳一切不利于他的证据和事实，同时约束了行政机关的自由裁量权，使得听证不流于形式。

（二）完善案卷排他性原则的适用制度

学者们在重视听证结论中听证笔录部分的效力，确立案卷排他性原则方面均取得了共识，如甫玉龙、曾予、张薇薇在他们的研究中都明确了这一点。但如何具体适用案卷排他性原则，以强化听证结论的约束力，并确保这一原则能够被高校自身贯彻执行却尚未有学者提出具体的制度性安排。

笔者认为，首先应明确只有听证事项中优先级最高的应当听证事项适用案卷排他性原则，而不是所有的听证事项都适用这一原则。高校应将与学生重大权益密切联系、高校有能力组织相关的听证活动且学生具备参与热情和能力的抽象学生管理行为纳入应当听证事项。明确应当听证事项适用案卷排他性原则，才能推动学生逐步认可抽象学生管理行为听证的制度权威并积极参与到这一制度的实施过程。除此以外，其他听证事项的听证结论只需作为高校决策的参考依据即可，如此可以让高校对抽象学生管理行为听证制度的运用预留政策性空间，即能有效发挥学生的参与影响力，又不至于让高校被听证结论完全束缚，从而失去教育引导的主动权。当然应当听证事项的范围也不是一成不变的，随着校园治理体系的完善，高校可以根据形势的变化逐步扩大应当听证事项的范围，以因应学生民主参与的需求。

其次，听证结论在公告后始发生效力。听证会后听证结论并不当然生效，这样做一方面可以给听证委员会整理相关内容留出合理的操作空间，以保证听证结论的质量，另一方面也是遵循程序上公示公告生效原则的要求。听证结论由听证委员会整理出正式稿后还须经由参与的正式代表以投票方式表决，符合两个过半数同意条件尚可通过，即满足到场正式代表总数的过半数同意，同时满足到场正式学生代表总数的过半数同意。听证结论在正式代表表决通过后须在高校信息公开渠道发布以示公告，高校任何在籍学生及教职员工均可查阅到相关信息。听证结论的公告生效，意味着高校管理者的行政决策始具有合法性依据，而学代会代表也有了对应当听证事项行使听证结论监督权的依据。

参考文献：

[1]陈俊名.论人大代表的质询权（硕士学位论文）[D].重庆：西南政法大学，2014.

[2]劉燕清.我国高校学生管理听证制度研究（硕士学位论文）[D].湖北：华中师范大学，2008.

[3]甫玉龙.高校管理建立听证制度探析[J].中国软科学，2002，（5）.