新时代协商民主的政治合法性功能论析

徐廉欣

（扬州大学，扬州 225009）

十一届三中全会拉开了中国改革开放的历史序幕。伴随社会运行机制变革、社会结构嬗变和价值观念更新，传统的合法性基础受到冲击，新的合法性权威有待增强。当前，中国特色社会主义进入新时代，人民美好生活需要不断增长，对人民当家作主提出了更高要求。“有事好商量，众人的事情由众人商量，是人民民主的真谛”［1］。协商民主是实现党的领导的重要方式，是我国社会主义民主政治的特有形式，它意味着政治共同体中的自由平等的公民能够共同参与政治生活和政治决策，通过反思、对话、辩论等，就涉及公共利益的政策达成共识，并赋予决策合法性［2］。协商民主的理论旨趣和实践优势对进一步提升新时代政治合法性发挥重要功能，有助于党和政府在意识形态、政策绩效和制度规范三方面不断巩固、发展自身的合法性基础。

一、协商民主的意识形态合法性功能

意识形态是基本的政治合法性构成要素之一，它通过引导社会大众对政治秩序形成普遍的价值认同与情感依附，为政治秩序的合法性提供道义诠释和精神支持。意识形态是政治文化的核心内容，一定意识形态的产生与发展是在一定的政治文化环境下完成的。

（一）新时代意识形态合法性挑战：政治文化多元发展，意识形态引导力削弱

1．现代政治文化与传统政治文化的冲突

伴随社会主义现代化的推进，自由、平等、公正、法治等现代民主理念深入人心，公民主体意识和参政意识显著增强。以专制、集权、等级为主要特征的传统政治文化体系失稳，但传统政治文化中的一些糟粕并未被彻底遗弃，如：在儒家文化 “君为臣纲、父为子纲、夫为妻纲”的等级观念影响下，中国百姓的臣民心理和顺民性格颇为突出。一部分民众安于现状、对政治漠不关心的现象很难改变； “学而优则仕”的 “官本位”思想自古就有，在现代依然盛行，这就造成畏官、媚官的局面，疏远普通群众和政府及官员的 “鱼水相亲”的紧密联系，甚至引发百姓行贿、官员受贿的腐败现象。

2.市场经济下的政治文化与计划经济下的政治文化的矛盾

改革开放40多年来，国民经济发展迅猛，人民群众的生活水平实现质的飞跃，很大程度上修补了后文革时期民众对于政权的心理认同和政治信任，人们的政治思想意识也相应发生转变。改革开放前，我国生产力水平相对低下，民众的生活水平普遍不高，在社会意识形态方面，更加重视价值理性的引导，强调集体主义精神的树立和个人社会价值的实现，民众的社会主人翁意识强烈；在社会主义市场经济体制下，工具理性高扬、经济的发展唤醒了公民的竞争意识和利益意识，也刺激了公民的拜金主义和消费主义的行为，功利主义、享受主义的发展加剧民众的思想意识的混乱，影响民众对主流意识形态的认同。

3.马克思主义与非马克思主义、反马克思主义意识形态的摩擦

马克思主义既是新时期党的指导思想，也是我国的主流意识形态。在全球化背景下，西方的一些意识形态通过政党交流、经济合作、文化产品等途径流入中国，出现一批非马克思主义、反马克思主义的思潮，它们与马克思主义的主导意识形态背道而驰，有意无形中混淆了民众视听，造成民众对主流意识形态的怀疑，贬损了主流意识形态的主导地位。在政治文化矛盾凸显的今天，一些民众对马克思主义、社会主义意识形态的认同弱化，这必然会动摇政治统治合法性的根基，极易触发政治合法性问题。

（二）协商民主有助于增强意识形态合法性

1.强调公民主体地位，有利于消除臣民心理，提高政治参与积极性

协商民主实质上是一种参与式民主，它突出人民的主体地位，强调平等协商。协商民主通过把政策利益相关者广泛地吸纳进政策制定的过程中，为民众参与政治生活提供了一个正式的参与途径，充分尊重、切实维护民众参与政治活动的权利，提升“人民当家做主”的意识，赋予民众政治荣誉感，提高社会成员在政治国家的存在感和归属感。通过直接的协商实践，民众的政治知识不断完善，政治技巧不断改进，自身政治参与对政府行为的影响力也日益提高，从而打破桎梏政治参与的 “臣民心理”“官本位”观念，启发、强化公民对自身主体地位的认识，民众的参政积极性和政治效能感不断提高。

2.主张公开利用理性，有利于培育公民美德，激发政治参与责任感

社会主义市场经济下，民众的价值观深受自由民主的个人主义影响，意识形态的功利特征愈发明显。协商民主强调对公共利益的责任，主张民众以公共利益为导向，通过平等的交流、商议等方式，促成公共理性的实现。在协商的过程中，所有个体的观点都将受到平等尊重与理性考虑，有利于培养民众理解包容、审慎思考的美德，营造自由、平等的民主氛围；个体将节制自己的私欲追求，超越个人利益寻求公共利益的最大化，因为只顾私人利益的观点与论据毫无疑问将遭到其他人的排斥，只有从公共利益出发，才能维护好彼此的利益。

3.尊重文化多元发展，促进文化交流学习，增强意识形态辨识力

文化多元发展损伤了意识形态合法性，但这并不意味着我们无法应对文化多元发展的挑战，化阻力为动力。协商民主承认现实世界中存在不同的文化习俗、价值观念，它认为这些文化之间是无法比较的，不可通约的，有时甚至是相互冲突的［3］。协商民主包容文化异质性，主张在面对文化冲突时，人们应该平等对待每一种合理价值，通过公开的对话、讨论加深对异质文化的了解，促进不同文化的沟通与理解，从而提高民众对多元文化的理性认识。协商过程能够丰富民众的政治知识，一方面可以提高民众政治理论联系实际的能力，进一步提升自己的参政水平；另一方面，民众通过切身的政治实践体验和审慎地对于不同意识形态的比较分析，深化了对我国主流意识形态的理解与认同。

二、协商民主的政策绩效合法性功能

政策绩效是合法性构成要素中的重要支柱，它主要通过经济增长和提供公共产品证明政治秩序的正当性。政策绩效又是政治合法性的显性因素，反映国家协调资源改善配置的水平，具体表现为政府对人民需求的满足情况。政府的政策绩效是民众认同的基础和保障，构成民众对政府进行评价的主要标准，对民众的行动具有一定的引导、决定作用。

（一）新时代政策绩效合法性挑战：社会结构重组分化，政策绩效说服力下降

1.经济发展进入 “新常态”，经济发展速度放缓，社会挫折感增加

改革开放以来，中国以超乎寻常的增长速度实现国民经济总量的跨越式提升，被誉为 “中国奇迹”。实际上，中国经济增长的速度已经逐渐放缓，2015年中国GDP年度增速为6.9%，我国已进入中低速发展阶段，进入经济发展 “新常态”，产业结构调整升级，劳动力市场竞争加剧，失业风险增加，就业岗位比例缩减，就业一年更比一年难。亨廷顿指出：“经济增长不仅会用某一速度改善着人们的物质福利，同时还会以更高的速度增加着人们的社会挫折感。”［4］经济发展变缓，民众的基本需求得不到保障，自然也就会产生社会挫折感，甚至减少对政治的合法性认同。

2.新的社会阶层产生，国民收入差距较大，获得感待增强

伴随经济体制的变革，中国社会结构层面也发生重大变化。以工人阶级、农民阶级和知识分子阶层为代表的传统社会阶层经重组分化，产生了新的社会阶层。利益格局也相应发生了改变，一部分人率先进入富裕阶层，另一部分人则归属相对贫困阶层。在较长一段时间内，“富者愈富、贫者愈贫”的马太效应凸显。近些年我国的贫富差距在缩小，但当前中国居民收入差距较大，贫富两极差异明显。一部分在改革开放过程中利益受损或者利益需求不能持续满足的人们，难以克服短视心理，容易产生相对剥夺感，并 “怪罪”于政府；不同社会阶层展开利益博弈，甚至发生冲突，对政治的稳定造成不良影响。

3.经济片面发展，公共产品供给不合理，社会保障不足

长期以来，中国政府一直致力于发展经济，在过去的40多年里，中国经济实现快速增长，但同时我们也应当注意到，公共产品短缺已经阻碍到社会的进一步发展。政策绩效既包括经济增长，也包括向社会成员提供公共产品。如果与民众生活需要相关的公共产品供给总量不足、供给结构不合理、供给效率偏低的问题不能及时有效改善，上学难、看病难、住房难、就业难等社会难题就不能得到及时妥善解决，经济发展带给民众的幸福感将因此大打折扣。

（二）协商民主有助于巩固政策绩效合法性

1.从政策制定看，协商民主可以改善政府政策质量

我们应该将公共协商看作是有工具价值的，它是作出高质量决策的工具［5］。作为一种决策形式，协商民主意味着：在参与政策制定时，民众首先要充分表达自己的观点并提供足够的论据；其次具有不同利益诉求的民众对于他人的需求要予以相应的尊重和理解，在聆听各方意见、自由辩论的过程中，公共理性得到张扬，一个相对而言更为科学合理的集体决策由此产生。原因在于，协商民主提供内在的纠错机制，参与者在决策以前固有的利益观点，经由协商过程中各方代表的意见辩论后，相互补充、借鉴、完善，促成参与者政治偏好的转换，最终就某种意见达成普遍共识。

2.从政策执行看，协商民主可以减少政策实施阻力

“政治决策的合法性依赖于受决策影响的那部分人参与协商决策内容的权利和能力”［6］，民众不仅仅享有知情的权利，还应该具备参与政策制定的机会。协商民主吸取直接民主和间接民主的合理因素，强调公民的主体地位，主张公民通过讨论、协商的形式参与到政策制定过程中去，充分彰显民主精神。民众直接参与政策制定，通过协商达成集体意见，这样的决策更具备集体约束力。因为参与、见证了政策制定全过程，民众更容易领会政策精神，便于政策的全面贯彻实施，进一步减小政府宣传动员的成本，缩短政策下达执行的时间，提高政策实施的效率。

3.从政策绩效看，协商民主可以分担政绩低下的风险

政策绩效是党和政府政治合法性来源的重要方面，政策绩效的提高将直接促进民众对党和政府的肯定与支持；反之，将进一步损伤政治合法性的基础。协商民主表现出民众参与政治活动的责任性特征。公民在协商过程中承担了一系列特定责任，而这种责任并不因为政策制定的完成而消失。公民及公民团体因为参与政策制定，故将和政府共同承担政策实施的所有结果，如果出现政策失误、政绩低下的情况，政府也不用担心会成为众矢之的，原因在于其民众在一开始就分担了政绩低下的风险，理解和默许这种现象的发生。如此，政府的公信力能够维持在一个比较高的水平，从而巩固了政策绩效的合法性。

三、协商民主的制度规范合法性功能

制度规范作为政治合法性的另一个显性要素，主要通过调整政治、文化、经济等社会资源配置来巩固政治体系的合法性。利益是民众政治参与的逻辑起点，也是民意表达的目的所在。发展社会主义民主政治就是要体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造活力，用制度体系保证人民当家作主［7］。民众的政治参与能否扩大、深化，民意是否能真实、有效地表达，民利是否能得到切实的保障和维护，都有赖于合理制度规范的建立与完善。

（一）新时代制度规范合法性挑战：政治参与需求增大，制度规范协调力减低

1.代议民主体制存在先天缺陷，民意表达受阻

代议制民主是我国现阶段政治运作的主要民主模式。它的显著优势在于能较好解决公民政治参与和体制效率之间的两难问题，但因其先天缺陷，注定代议制民主框架下公民的政治参与不能进一步扩大与深化。首先，它推行多数原则，在尊重和肯定多数人利益和意志时，忽略和否定了少数人的利益和意志。其次，代议制民主下，公民政治参与停在选举层面，并不能深入到具体政策的制定与修改中，更谈不上对公共事务的管理，这就造成了 “形式上多数参与，实际上少数控制”的局面。最后，匿名投票的方式为政客金钱操纵选票提供可乘之机；另一方面，选民与代表之间信息不对称，造成选出的代表不能代表其利益的局面。

2.公民政治参与制度有待完善，民众利益实现不畅

伴随社会转型，中国的社会阶层不断重组分化，利益格局相应发生转变，民众的政治诉求趋向多元化。不同的社会阶层根据自身利益需求提出不同的政治主张，各种政治主张相互碰撞、摩擦不断。新兴社会阶层希望在现有基础上拓展自己的利益，处于弱势的阶层则希望维护好自己已然受损的利益，二者的政治参与意识和政治参与愿望都明显增强。现代化过程中，公民政治参与意识进一步觉醒，政治参与需求急剧扩张，与我们的政治参与制度之间形成巨大张力。政府如若不能及时有效整合各阶层的政治诉求，“政治输入”受阻的情况将持续存在，民众的利益如得不到切实维护，则有可能成为引爆政治合法性问题的导火索。

3.基层组织部分党员干部贪污腐败，公共利益受损

一般来说，“不太稳定的社会比相对稳定的社会更容易出现腐败，处于现代化过程中的国家比传统国家的腐败更普遍”［4］64。现代化转型的过程中，基层政府组织、党组织涣散，部分党员干部理想信念发生动摇，虽姓马，却不信马，形式主义、官僚作风严重，权力寻租、腐败现象频发。习近平总书记指出，“贪似火，无制则燎原；欲如水，不遏必滔天”［8］。政治腐败直接损伤了人民群众的利益，打击了民众政治参与的积极性，诱发公众离心倾向和强烈民愤；抹黑了党员干部的形象，毒害了党群关系、干群关系，影响到党和政府的公信力，降低党和政府的亲和力和号召力；分化国家社会的有机整合，削弱政治统治的合法性基础，严重的会直接导致政治体制的瓦解。

（二）协商民主有助于巩固制度规范合法性

1．协商民主可以弥补代议民主的若干缺陷

协商民主强调平等对话和理性辩论。“协商民主所达成的决策与现行的自由民主相比更具有社会正义性；而在现行的自由民主中，政治力量的分配倾向于体现财富和其他社会优势资源的分配”［9］。协商民主主张把所有公民包容进协商过程中，排除金钱或权力等不平等因素的影响，保障民众平等的话语权，赋予民众平等影响政府活动的机会。协商过程中，所有参与者的观点都得到充分表达和论证，通过张扬公共理性，最终达成普遍共识，形成具体决策意见。协商民主鼓励民众广泛参与政策制定，提高了公民政治参与的广度和深度；强调理性决策，促进民众真实意愿的表达，将尊重多数和保护少数有机结合，从根本上维护了公共利益，弥补代议民主的先天缺陷。

2．协商民主可以畅通公民有序参政渠道

针对新时代民众政治参与需求激增的情况，协商民主能够通过提供制度化参与的协商渠道，扩大民众有序的政治参与。除政治协商制度之外，在中国的政治土壤上，还出现了民主恳谈会、民主理财会、公共论坛、民主听证会等丰富的协商路径，协商的领域也不仅仅局限在政治活动领域，现已扩宽至经济社会等诸多领域。协商民主为民众、社会团体和政府对话、协作搭建平台，有助于拓展民众利益表达渠道，从而舒缓群众因政治输入受阻、与政府沟通不畅产生的不满情绪，增进民众和政府的互动和互信。同时，通过长期的协商实践，民众的政治知识水平不断提高，政治技能得以培育发展，有助于形成有序政治参与的良好规范。

3．协商民主可以有效遏制官员腐败滋生

公开性是协商民主的主要特征之一。协商民主注重民众对于政策制定过程的广泛参与，在整个协商过程中，民众的政治偏好及支撑理据、彼此间的辩论及商议过程、最终达成的政策意见都是公开的，“在场效应”凸显，民众可以审视整个协商过程，一小部分人基于私利秘密操纵政策制定的企图宣告破灭。协商民主的公开性有助于打破封闭政治制度中的 “黑箱模式”，加强对官僚权力和政治制度的监督，限制官僚自由裁量权，遏制官员腐败滋生，提高制度规范合法性。

［参考文献］

［1］习近平．决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利［M］．北京：人民出版社，2017：38

［2］陈家刚．协商民主与当代中国政治［M］．北京：中国人民大学出版社，2009：3．

［3］陈家刚．多元文化冲突彰显协商民主价值［N］．学习时报，2012-10-29．

［4］塞缪尔·亨廷顿．变革社会中的政治秩序［M］．李盛平，等，译．北京：华夏出版社，1988：51．

［5］詹姆斯·博曼，威廉·雷吉．协商民主：论理性与政治［M］．陈家刚，等，译．北京：中央编译出版社，2006：194．

［6］何包钢．民主理论：困境和出路［M］．北京：法律出版社，2008：245．

［7］习近平．决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利［M］．北京：人民出版社，2017：35-36．

［8］习近平．在第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的讲话［EB/OL］．（2016-01-12）．http://www．ccdi．gov．cn/ldhd/gcsy/201605/t20160503_78398．html．

［9］毛里西奥·帕瑟林·登特里维斯．作为公共协商的民主：新的视角［M］．王英津，等，译．北京：中央编译出版社，2006：141．