全面深化改革背景下的授权立法研究——以授权调整法律实施制度为视角

贾 辉

授权立法，又称委任立法，是与职权立法相对应的法律概念。在全面深化改革背景下，全国人大常委会在立法实践中创设了授权调整法律实施决定，充分发挥了立法对改革的引领和推动作用。然而，授权调整法律实施制度具有不同于传统意义上授权立法制度的法律特征，其立法实践中还存在一系列需要完善的问题。本文将结合上述问题，对新型授权立法模式的授权调整法律实施制度加以研究，以促进我国授权立法在法治化道路上不断发展。

一、授权调整法律实施制度的发展历程

在全面深化改革背景下，全国人大常委会通过授权调整法律实施决定这项立法创新，将授权立法实践从行政管理改革领域扩展到司法改革领域，践行了重大改革于法有据，正确处理了改革创新性与立法稳定性的现实冲突。

（一）立法法修改前授权调整法律实施制度的立法实践

《立法法》修改前，全国人大常委会审议通过了5个授权调整法律实施决定，包括：《关于授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批的决定》（以下简称广东省授权决定）、《关于授权国务院在中国（上海）自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》《关于授权国务院在中国（广东）自由贸易试验区、中国（天津）自由贸易试验区、中国（福建）自由贸易试验区以及中国（上海）自由贸易试验区扩展区域暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》《关于授权国务院在北京市大兴区等33个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》《关于授权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的决定》。

根据上述授权决定，有关国家机关制定的试点办法包括：1、《国务院关于执行〈广东省授权决定〉的通知》《广东省人民政府转发国务院关于执行〈广东省授权决定〉的通知》；2、《中国（上海）自由贸易试验区外商投资企业备案管理办法》；3、《自由贸易试验区外商投资备案管理办法（试行）》；4、《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点实施细则》、《农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款管理暂行办法》；5、《关于在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的办法》。

（二）《立法法》确认的授权调整法律实施决定

在5个授权决定立法实践基础上，2015年3月，《立法法》修改时新增第13条，规定全国人大及其常务委员会可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定。法条从授权法角度对立法实践中的授权调整法律实施决定予以立法确认，然而遗憾的是，《立法法》并未从授权立法的角度进一步界定被授权机关享有的授权立法权。而且上述规定具有严格的适用条件，即只有在条件还不成熟、需要通过先行尝试为法律的修改积累经验的情况下方能采用；如果某一改革事项经过充分的论证，已经具备了修改或者废止法律条件的，国家应及时对法律进行修改或者废止。①参见冯玉军：《新〈立法法〉条文精释与适用指引》，法律出版社2015年版，第74-76页。

（三）《立法法》修改后授权调整法律实施决定发展成为授权立法决定模式的新常态

《立法法》修改后，全国人大常委会审议通过9个授权调整法律实施决定②2016年12月，全国人大常委会审议通过《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》，鉴于该决定主要涉及行使监察职权国家机关的变更，不涉及监察职权内容变化，故本文不作研究。，包括：《关于授权在部分地区开展人民陪审员制度改革试点工作的决定》《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》《关于授权国务院在部分地方开展药品上市许可持有人制度试点和有关问题的决定》《关于授权国务院在实施股票发行注册制改革中调整适用〈中华人民共和国证券法〉有关规定的决定》《关于授权国务院在北京市大兴区等232个试点县(市、区)、天津市蓟县等59个试点县(市、区)行政区域分别暂时调整实施有关法律规定的决定》《关于授权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的决定》《关于授权国务院在部分地区和部分在京中央机关暂时调整适用〈公务员法〉有关规定的决定》《关于军官制度改革期间暂时调整适用相关法律规定的决定》《关于授权国务院在河北省邯郸市等12个试点城市行政区域暂时调整适用〈社会保险法〉有关规定的决定》。

根据上述授权决定，有关国家机关现已制定的试点办法包括：1、《人民陪审员制度改革试点方案》；2、《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》；3、《化学药品注册分类工作改革方案》《药品上市许可持有人制度试点方案》；4、《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》；5、《关于在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的办法》。

通常认为经济特区授权立法可以对法律和行政法规进行变通和填缺。①参见冯玉军：《新〈立法法〉条文精释与运用指引》，法律出版社2015年版，第274页。而从上述立法看，全国人大常委会在授权调整法律实施决定的授权法立法实践中逐渐认可其他立法主体制定试点办法的权力并报其备案，强调试点办法应遵循法律的基本原则以变通适用法律具体规定，间接认可授权其他国家机关立法，这与授权经济特区立法决定具有高度一致性。虽然有关国家机关根据授权决定制定的大多为授权规范性文件，但由于授权决定的存在，其应认定为授权开展的试验性立法的存在形式，授权调整法律实施决定发展成为授权立法决定模式的新常态。

二、授权调整法律实施制度存在的问题及成因

授权调整法律实施制度由授权调整法律实施决定和根据授权决定制定的授权规范性文件试点办法两部分组成。在全面深化改革背景下，随着授权规范性文件越来越多，授权调整法律实施制度存在的问题及成因主要体现在以下三个方面。

（一）授权调整法律实施决定及试点办法的法律本质需要立法明确

从全国人大常委会做出的14个授权调整法律实施决定法律文本角度看，首先，5个行政改革授权决定仅明确调整实施的原则性规定。从广东省、两个自由贸易试验区授权决定中未直接授权被授权机关制定试点办法，到授权国务院及其国土资源主管部门对试点工作加强指导管理，再到授权国务院及其有关部门完善耕地、宅基地抵押配套制度。从立法实践看，一方面，广东省、两个自由贸易试验区的3个授权决定中规定的将相关行政审批改为备案管理创新了管理制度，备案管理本身需要试点办法，上海市政府、商务部制定的备案管理办法也印证了试点办法的重要性和必要性。另一方面，试点办法是加强指导管理和完善配套制度的体现之一，立法实践中国务院部门也根据授权决定制定了试点办法。其次，另外9个授权决定既明确调整实施原则性规定，还明确授权有关国家机关制定试点办法。其中5个行政改革授权决定分别授权国家食品药品监督管理总局制定具体试点方案、国务院规定注册制的具体实施方案、国务院对公务员职务与职级并行制定具体试点办法、国务院对社会保险改革试点方案作出安排、中央军事委员会组织制定军官制度改革具体办法和试行范围。其他4个司法改革授权决定中，明确授权相关司法机关制定试点办法，还明确应遵循相关法律的基本原则，这与全国人大授权经济特区立法决定在内容上具有一致性，表明全国人大常委会实际授权相关司法机关立法。然而，尽管有丰富的立法实践，立法法并未明确授权调整法律实施决定及试点办法的法律本质。

关于授权调整法律实施决定的法律本质，法学界存在较大争议。有学者认为，暂时调整实施法律的行为实质上已经构成了对现行法律的变动，只是要待将来视具体情况再行决定是否需要在法律文本中对这种变动予以进一步确认正式修改。因此，全国人大常委会授权国务院暂时调整实施法律的行为在本质上是一种探索性的法的修改行为，具有试验性和局部性。②参见蔡金荣：《授权国务院暂时调整法律实施的法理问题—以设立中国（上海）自由贸易试验区为例》，《法学》2014年第12期。笔者认为，分析14个授权调整法律实施决定法律内容，从全国人大常委会角度看，调整实施的原则性规定是全国人大常委会行使法律修改权的体现：一是对法律空间效力范围的修改，试点地方排除适用具体法律规定；二是对法律时间效力范围的修改，试点期间在试点地方排除适用具体法律规定，试点期间过后要么恢复适用，要么修改完善具体法律规定；三是对法律对人效力范围的修改，具体法律规定对试点地方的人在试点期间不具有法律效力；四是对法律内容的修改，试点地区适用授权决定的原则性规定，旧的具体法律规定被修改并替代，原则性规定若是具体明确的，需要试点地区贯彻执行；若是抽象原则的，则需要授权有关国家机关制定试点办法。从有关国家机关角度看，授权有关国家机关制定试点办法是全国人大常委会授权有关国家机关在试点地方行使法律修改权的体现，鉴于立法形式包括制定、修改和废止，授权决定体现了授权有关国家机关立法的法律性质。但这种授权修改是为全国性的法律修改而作的局部性试验措施，调整实施区域是局部性的试点地方而非全国，调整期间具有暂时性而非永久性。因此，应从法律修改和授权立法决定两个角度理解14个授权调整法律实施决定的法律本质。

另有学者将在法律制定之后，由立法者授权特定主体在某一地域暂时停止法律实施的行为界定为立法后中止实施，认为是立法后的授权行为，属于法律制定在前、授权中止在后；实际上是暂时调整，而不是停止；立法后中止实施在经过一段中止时间后可能会恢复其效力；其与立法委任行为具有差异性。①参见钱宁峰：《立法后中止实施：授权立法模式的新常态》，《政治与法律》2015年第7期。笔者认为，立法委任包括委任制定立法和委任修改立法两种形式，立法后中止实施法律是授权调整法律实施决定的特征之一，其与立法委任行为虽存在差异性，但更多类似性体现在：首先，在全国人大常委会14个授权调整法律实施决定中，有9个决定直接授权有关国家机关制定实施办法或者配套制度。其次，有关国家机关制定的授权规范性文件内容直接涉及公民权利和义务，在调整实施期间实际发挥着法的规范作用。最后，有关国家机关授权规范性文件的变通规定和授权立法的变通规定均为法律修改积累了立法经验。

还有学者指出，中国特色社会主义法律体系形成后，基于先行先试的改革策略，地方进行试验性改革始终是重要的改革方式，而地方的改革措施往往需要突破已有的法律框架，变通型授权立法便成为突破性改革的合法性来源。囿于变通型授权立法局限于经济特区，全国人大常委会在实践中开创了“调整适用法律”的方式来缓和改革与法律之间的紧张关系，调整适用法律的授权决定并不局限于特定的区域，进而为各地突破法律框架深化改革奠定了合法性基础。②参见尹德贵：《全面深化改革视野下的授权立法》，《学术交流》2015 年第4期。笔者认为，上述观点提到的经济特区变通型授权立法为我们合理界定授权调整法律实施决定的法律本质提供了有益借鉴，授权调整法律实施决定本质应界定为授权试点地方变通适用法律规定，与授权经济特区立法决定具有类似性，但授权期限具有暂时性，试点地方制定的试点办法是为全国人大及其常委会最终修改法律服务的，具有更强的试验性的法律特征。通过授权调整法律实施制度，试点地方获得与经济特区平等的变通适用法律权，实现了经济特区和试点地方立法权上的平等。

综上，授权调整法律实施决定在法律本质上，一方面是全国人大及其常委会针对试点地方进行的试验性修改法律行为，对具体法律规定的时间、空间、对人效力在试点地方予以排除适用，对具体法律规定内容在试点地方予以修改，采用有关法律问题的决定形式，但是在修改方式上不同于修订、修改决定或者修正案的传统法律修改方式。另一方面是全国人大及其常委会授权有关国家机关在试点地方、试点期间行使法律修改权以变通适用法律的授权立法决定，与授权经济特区立法决定在法律本质上具有一致性。从授权决定的明示授权和默示执行授权两个角度看，授权有关国家机关立法是授权调整法律实施决定的组成部分，授权调整法律实施决定属于授权立法决定范畴，有关国家机关制定的授权规范性文件试点办法属于授权立法范畴。

（二）以授权规范性文件贯彻执行授权调整法律实施决定的问题及成因

从全国人大常委会的14个授权决定贯彻执行情况看，在行政改革领域，被授权机关根据授权决定制定的试点办法，都是行政规范性文件，未采用规章要求的国务院部门令或者地方政府令形式。在司法改革领域，被授权机关根据授权决定制定的试点办法，都是司法文件，未采用司法解释要求的法释形式。因此，上述试点办法虽然对试点地方具有普遍拘束力，但从法律本质上不是立法，属于政策，《立法法》提出的发挥立法对改革引领和推动作用依然未得到彻底贯彻。上述试点办法从内容上看规范公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任，内容实质为立法，但由于不具备立法形式，从表现形式上看，改革依然靠政策引领和推动。鉴于相关授权规范性文件未采取法规规章，或者司法解释的立法形式，未来也面临着如何实现从授权规范性文件向授权立法表现形式转变的问题。

试点办法未采用授权立法形式更大的弊端在于：规范性文件依法无权变通适用立法规定，但试点办法内容方面不仅实际上变通适用立法规定，一些规范性文件还直接规定与试点办法不一致的立法直接不予适用。例如，最高人民检察院制定的《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第58条规定，本院之前发布的司法解释和规范性文件，与本办法规定不一致的，适用本办法。司法解释规定可以用新的司法解释规定予以代替，却不能用其他规范性文件规定来代替。从有利于全国人大常委会立法监督、为法律立改废积累立法经验出发，应授予被授权机关根据授权决定制定实施办法的试验性立法权。

分析被授权机关制定试点办法不采用授权立法形式，一方面是因为《立法法》规定的授权调整法律实施决定制度未涉及试点办法及其法律性质，导致被授权机关制定的规范性文件虽实质上具有法规、规章或者司法解释的内容，因无法律明确规定而不得不采取规范性文件形式。另一方面则在于全国人大及其常委会、国务院及其部门、最高人民法院、最高人民检察院一直强调维护社会主义法制统一的立法原则，强调法律法规规章和司法解释在全国范围内统一适用，认为试点地方的试验具有不确定性，不愿意专门为试点地方的改革进行立法。试点地方也希望国家给予政策扶持，而非授权立法方面先行先试。唯一例外为全国人大常委会曾于1980年批准国务院提出的由广东省人大制定的《广东省经济特区条例》，除此之外，全国人大及其常委会、国务院及其部门、最高人民法院、最高人民检察院从未单独为试点地方制定法律法规规章和司法解释，国务院及其部门、最高人民法院、最高人民检察院的这种惯性思维导致其愿意采用授权规范性文件形式而非授权立法形式贯彻授权决定。

（三）授权立法批准、备案审查等监督制度不完善的问题及成因

授权立法的监督制度是授权立法发展完善的保障，而这正是我国授权立法制度的最薄弱环节，存在一系列问题需要不断改善。

1、授权立法的批准制度尚待建立的问题及成因分析

我国《立法法》初步建立了立法批准制度的雏形，比如《立法法》规定设区的市地方性法规需报省级人大常委会批准后实施的立法制度。在立法实践中，1980年的《广东省经济特区条例》由广东省人大制定后，经国务院提请全国人大常委会批准后施行，这是立法批准制度的早期立法实践。

全面深化改革背景下，在全国人大常委会的14个授权决定中，仅有《关于授权国务院在部分地方开展药品上市许可持有人制度试点和有关问题的决定》规定，国家食品药品监督管理总局制定具体试点方案需经国务院批准，是授权立法批准制度的最新立法实践体现之一。但这不是授权机关对授权立法的批准，而是全国人大常委会授权国务院批准授权立法，属于行政监督，不属于立法监督。除此之外，全国人大常委会仅授权其相对信任的被授权机关国务院、最高人民法院和最高人民检察院制定试点办法，未直接授权过国务院其他部门或者省级政府制定试点办法。然而在行政改革领域，由于国务院本身缺乏必要的时间及业务能力去制定试点办法，国务院部门或者省级政府则是试点办法的具体草拟者，虽然其不是直接被授权机关，实践中国务院其他部门及上海市政府却根据授权决定制定了2个管理办法、1个试点实施细则、1个管理暂行办法、2个试点暂行办法。上述授权立法实践，一方面导致国务院部门和省级政府制定的6个试点办法既缺乏国务院批准的行政监督，也缺乏全国人大常委会批准的立法监督。另一方面恰恰说明全国人大常委会不授权国务院部门或者省级政府制定试点办法，不符合立法实践中授权立法的实际需求。对于上述问题，需要不断完善我国的授权立法批准制度。

2、授权立法的备案审查制度流于形式的问题及成因分析

全国人大常委会的14个授权暂时调整法律实施决定中，有8个授权决定要求试点办法报其备案，其余6个授权决定则未提及备案审查制度。上述问题的成因一方面是立法技术问题，另一方面是由于我国的立法备案审查制度本身不完善。首先，根据《立法法》第98条规定，需要报全国人大常委会备案的为法规、自治条例和单行条例，但《立法法》未明确上述需要备案的试点办法归入何种法律性质，特别是国家食品药品监督管理总局制定的试点方案的法律性质。由于《立法法》未明确试点办法的法律性质，导致其备案的法律依据不充分。其次，授权决定未明确备案期限，这不同于立法法要求的法规应当在公布后的30日内报有关机关备案。最后，全国人大常委会有关的专门委员会和常务委员会工作机构依法可以对报送的规范性文件包括试点办法进行主动审查，依法对认为试点办法同宪法或者法律相抵触的，可以向制定机关提出书面审查意见、研究意见，但在立法实践中，上述备案审查机制监督运行实效一般，需要进一步完善。

三、域外授权立法制度概况

大陆法系与英美法系对授权立法理解各有侧重，由于各国宪政体制的差异，授权立法制度具有明显差异性。鉴于本文主要是研究授权立法制度中的授权调整法律实施制度，笔者将介绍部分国外相关规则制度，以供借鉴。

（一）英国法中的委任立法

在英国，委任立法是指行政机关根据议会授权制定的各种行政管理法规而言。除了一般委任立法形式外，英国还有一些特殊类型的委任立法，比如修改法律的权力，即授权法中有时规定行政机关可以制定条例修改授权法本身或者其他法律，这种授权规定称为亨利第8条款。①参见王名扬：《王名扬全集：英国行政法、比较行政法》，北京大学出版社2016年版，第25、97-103页。因此，委任修法是英国委任立法的一种表现形式。

关于行政法规（即委任立法）制定过程中的议会控制，则有三种不同的程序：批准程序（有一小部分的行政法规必须有议会的批准）、否决程序（大多数的行政法规受限于否决程序）和其他程序（无需议会批准的行政法规）。涉及授权立法审查的议会委员会包括：行政法规联合委员会和上院授权和法规改革委员会。议会1994年撤销与退出法授权行政法规修改或者废止法令中对“经营贸易、商业、一般职业和其他”的人课以负担的条文，该法被2001年法规改革法扩展，允许部长们以行政法规修改法令以课以或者增加负担，以及对不适用1994年法的人课以或者增加负担。1994年法规定了专门的咨询和审查程序，它明确在任何一项该类似命令拟作出前应咨询利益相关者的意见，其后提交议会审查；这一对行政命令的利益相关者咨询和议会审查程序，包括对行政命令草案的修正案的咨询与议会审查程序，被人称为“超级批准程序”。②参见[英]迈克尔赞德：《英国法：议会立法、法条解释、先例原则及法律改革》，江辉译，中国法制出版社2014年版，第181-189页。上述对委任立法的议会控制程序，有利于控制被授权机关权力，保障委任立法的立法质量。考虑到我国实行人民代表大会制度，和议会主权具有类似性，上述措施对我国人大加强对变通适用法律的授权立法的控制具有借鉴意义。

（二）法国法中的授权立法

在法国，法令条例是根据宪法一般属于法律范围内的事项，由议会授权或者根据宪法的特别规定，由政府以条例规定；最主要的法令条例是《宪法》第38条的规定，政府为实施政纲起见，可以要求国会授权它在一定时期内，以法令形式规定通常属于法律范围内的事项，这种条例是法国的委任立法制度。法令条例的效力和法律相等，可以修改和变更以前的法律，但受到授权法的限制，不能超过授权法的范围。③参见王名扬：《王名扬全集：法国行政法》，北京大学出版社2016年版，第108-115页。因此，在法国，政府在职权立法基础上，还可以根据议会的授权就法律范围内的事项进行授权立法，授权立法甚至可以修改法律，与英国的委任修法类似。

另外，根据2003年3月28日《关于共和国的地方分权结构》宪法法律的创新，法国宪法第72条第4段规定，在一个组织法预定的条件下，除非对公众行使某项自由权或形式得到宪法保障的某项权利的基本条件产生争议，地方行政区域或地方团体，可以参照法律规章预料到的情况，在限定的目标和时间内，试验性地不执行规定其履行职责的法律规章。2003年8月1日的《关于地方行政区实验问题的组织法》明确表述了进行这种实验的条件，一个法律可以确定这种实验的目标和期限以及容许实验中触犯的法律条款；一项实验一般不超过5年，可以延长1年；这样，各地方行政区可以自愿进行实验；中央政府核查后，若符合有关法律条件，通过政令发布参加该实验的地方行政区名单；在法律规定的实验期限届满前，中央政府要公开发布一个相关报告，由国家议会作出决定：或者结束实验；或者在必要时改变方式，延长实验期限；或者推广经过实验的措施。①参见[法]让·里韦罗、让·瓦利纳：《法国行政法》，鲁仁译，商务印书馆2008年版，第124-131页。根据上述立法，在法国，授权法允许地方行政区试验性不执行现行法律规章，这与我国的授权调整法律实施决定的授权法具有类似性，对我国通过授权立法进行立法实验具有启示作用。

在委任立法的控制方面，虽然内阁根据第38条制定的规章仅受制于国政院，而非宪政院审查，宪政院可以审查议会授权立法是否足够精确地定义了授权范围，如果宪政院说明法律合宪性取决于特定解释，那么国政院必须依据这种解释来衡量法规的合法性。根据第38条第2款，在内阁寻求议会授权之前，有关法规必须经过国政院行政组的审议，国政院的事前审查被认为是防止行政滥权的最佳机制，它避免了权力行使的绝大多数违宪案例。国政院的事后审查受制于议会批准程序：一旦议会批准，内阁法规就被认为具备立法效力，从而使国政院失去司法审查的管辖权。这时，议会反对派可在宪政院挑战授权立法。②参见张千帆：《法国与德国宪政》，法律出版社2011年版，第49-53页。从上述监督措施来看，法国对授权立法的控制包括议会、国政院、宪政院三个机关的审查，从而有效保障授权立法的合宪性，这对我国加强授权立法控制具有参照意义。

四、全面深化改革背景下授权立法完善对策

在全面深化改革背景下，针对授权立法制度特别是授权调整法律实施制度存在的问题，需要采取针对性措施加以完善，以充分发挥授权立法制度对改革的引领和推动作用，促进被授权机关用授权立法引领和推动地方试点改革，改变我国传统的以政策推动改革的旧模式，实现立法和改革相得益彰。

（一）完善授权调整法律实施决定的法律规定

《立法法》规定的授权调整法律实施决定，是在总结全面深化改革背景下5个授权调整法律实施决定基础上制定，偏重于对以往立法实践经验的总结和概括，未充分考虑立法实践中授权立法发展新需求，建议完善相关法律规定。

1、立法明确授权调整法律实施决定的法律性质

立法法需要明确授权调整法律实施决定的法律性质，一是全国人大及其常委会在试点地方试验性修改法律的行为，二是全国人大及其常委会授权被授权机关在试点地方、试点期间依法变通适用法律的授权立法决定。因此，授权调整法律实施决定需要遵循立法法关于法律修改和授权立法决定的相关法律规定。

在法律修改方面，全国人大及其常委会作出授权调整法律实施决定应遵循立法法规定的全国人大及其常委会立法程序，按照法律草案审议，由全国人大全体代表或者全国人大常委会全体组成人员的过半数通过。鉴于授权调整法律实施决定是修改法律的立法形式，应由国家主席签署主席令予以公布。

在授权立法决定方面，2015年修改后的《立法法》第9条规定了授权国务院立法决定，第10条至第12条详细规定了授权规则制度。笔者认为，上述授权规则制度不仅适用于授权国务院立法，对于授权调整法律实施制度一并适用，以体现授权规则对所有授权立法制度的统一适用性。

2、完善授权调整法律实施决定的法律规定

首先，立法明确授权调整法律实施决定的被授权机关范围。从全国人大常委会的14个授权调整法律实施决定内容看，被授权机关一般为国务院、国务院部门、最高人民法院、最高人民检察院、中央军事委员会。在具体实践中，上海市政府根据授权决定制定了行政规范性文件《中国（上海）自由贸易试验区外商投资企业备案管理办法》，上海市、广东省、天津市、福建省政府根据授权决定制定了4个自由贸易试验区管理办法，4省市人大常委会根据授权决定制定了4个自由贸易试验区管理条例。因此，为规范和促进授权调整法律实施决定的健康发展，需要审慎界定被授权机关范围。参照我国授权立法的立法实践，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则，适当考虑立法的前瞻性，笔者认为，第一，被授权机关需要具有立法权，以发挥地方积极性实施试点事项。第二，被授权机关需要具有一定的级别，以利于中央统一领导。国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院4个国家机关均对全国人大及其常委会负责，可以作为被授权机关。对于授权调整法律实施决定中直接授权国务院部门制定试点办法的作法，应予肯定并延续。考虑到授权经济特区立法的实践，以及实现经济特区所在地的省与其他省份立法权的平等，笔者认为，省级人大及其常委会、省级政府既有积极性也具有一定级别，可以被授权制定试点办法，成为被授权机关。待条件成熟时，再扩大被授权机关范围到试点地方的市级人大及其常委会、市级政府。

其次，立法明确全国人大及其常委会授权立法决定的类型。包括全国人大及其常委会授权国务院立法决定、全国人大授权经济特区立法决定、全国人大及其常委会授权调整法律实施决定，三者共同组成授权法体系。

最后，立法明确授权调整法律部分规定的范围。借鉴《立法法》第9条关于授权国务院立法决定的规定，对于行政立法，应区分法律的绝对保留事项和相对保留事项。涉及犯罪和刑罚，对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚，诉讼和仲裁制度的法律事项，是对行政立法的绝对保留事项，不可授权国务院、国务院部门、省级政府暂时调整实施，相对保留事项则可授权。另授权调整法律实施决定已突破传统国务院授权立法事项范围的限制，法律绝对保留事项在司法改革领域已由全国人大常委会授权最高人民法院、最高人民检察院及相关机关制定试点实施办法，这区别于行政机关的授权立法，应予延续。

（二）完善被授权机关制定授权立法的批准程序

被授权机关制定授权立法，是以被授权机关无相应立法事项立法权，或者无权修改上位法规定为前提条件，以授权机关的授权立法决定为依据。上述特征不同于职权立法，为防止被授权机关滥用权力，在监督制度方面应采取严于职权立法监督的措施，授权立法的批准程序则是体现之一。

我国的授权立法批准制度只是零星的立法实践，并未建立完善的立法制度。同时，授权立法批准的监督程序有利于促进被授权机关特别是行政机关在授权范围、授权目的内开展授权立法，保障授权立法质量，亦增强国家授权国务院部门或者省级政府立法的可行性。笔者建议，需要从立法上建立完善的授权立法批准制度，以更严的标准监督授权立法的制定程序。参照我国立法法规定及立法实践经验，借鉴国外授权立法控制的作法，建议如下：1、立法机关监督方面，授权机关全国人大及其常委会如认为需要加强对授权立法的立法监督，可以在授权决定中特别规定被授权机关制定的授权立法需报全国人大常委会批准后实施。2、行政监督方面，国务院是最高国家权力机关的执行机关，授权机关全国人大常委会在授权国务院部门、省级人大及其常委会、省级政府立法时，可以在授权决定中特别规定被授权机关制定的授权立法报国务院批准后实施。

（三）完善授权立法的备案审查制度

在授权立法备案方面，《立法法》第98条规定，根据授权制定的法规应当报授权决定规定的机关备案；经济特区法规报送备案时，应当说明对法律、行政法规、地方性法规作出变通的情况。考虑到全面深化改革背景下，全国人大常委会的14个授权决定中对授权制定的试点实施办法均要求备案，建议将授权立法备案范围及说明变通情况扩展到全部法规、规章、司法解释，以加强对各种类型授权立法的备案监督。

在备案的授权立法审查监督方面，《立法法》规定全国人大常委会有关的专门委员会和常务委员会工作机构可以对报送备案的规范性文件进行主动审查，并规定了具体审查程序。考虑到根据授权制定的法规、规章、司法解释均属于规范性文件，且被授权机关行使的是授权机关的立法权限，为防止被授权机关滥用授予的立法权，建议对上述规范性文件应当进行主动审查，从合法性、违宪性、适当性角度进行审查，以有效行使监督职权。

在规范性文件司法审查方面，根据行政诉讼法规定，我国仅建立了初步的法律法规规章以外的规范性文件司法审查制度。当被授权机关未采用授权立法而采用授权规范性文件的形式执行授权决定时，存在被司法附带审查的可能性。考虑到我国实行人民代表大会制度的国家结构形式，借鉴行政诉讼法的规定，如果国家权力机关认为需要，可以通过法律授权司法机关附带审查授权立法的合法性，经审查认为不合法的，不作为司法机关认定行政行为合法的依据，并向制定机关和授权机关提出处理建议，以此来加强对授权立法的司法监督。