统战工作向商会组织有效覆盖问题研究——以上海市杨浦区为例

王俊华 郑佐华 狄正华

（1.上海市社会主义学院，上海200237；2.中共上海市杨浦区委统战部，上海200092）

在中央统战工作会议上，习近平总书记指出，统战工作要向商会组织有效覆盖，发挥工商联对商会组织的指导、引导、服务职能，确保商会发展的正确方向。可以说，统战工作向商会组织有效覆盖，既是新时代统一战线发展壮大的现实课题，也是商会健康发展的内在要求。但是，统战工作如何向商会组织有效覆盖尚无成熟的经验可供借鉴。基于近年来杨浦区工商联在统战工作向商会组织有效覆盖的 “破题”探索，课题组通过问卷调查 （发放调查问卷60份，回收有效问卷60份）、访谈等深入了解杨浦区统战工作向商会组织覆盖的有效性以及问题瓶颈，以期能把握关键、抓住重点，稳步扩大统战工作向商会组织的有效覆盖。

一、新时代中国商会的统战特色分析

中国商会独有的统战特色是统战工作向商会组织有效覆盖的理论基础。但实践中，对商会的统战性一直存有这样或那样的疑虑，不仅影响商会职能作用的发挥，而且事关商会能否保持正确的政治方向。

（一）统战性是中国商会的独特优势

商会是市场经济的产物。作为市场经济体系构成的重要组成部分，不仅中国有商会，西方也有商会。但由于理论、道路、制度和文化的不同，中国商会与西方商会的发展历程和成长规律也不相同，其最大的区别在于：统战性、经济性、民间性的有机统一是中国商会的鲜明特色。其中，统战性是中国商会的独特优势，它贯穿于经济性和民间性之中，并通过指导经济性和民间性活动实现其参政议政、民主监督、团结教育、协调关系等统战功能。

坚持统战性是中国商会发展道路的深刻总结。新中国成立前后，国民经济百废待兴，迫切需要发挥私营工商业的积极作用。为更好地利用和改造私营工商业者，1949年8月中共中央发出 《关于组织工商业联合会的指示》，提出成立工商联，并通过开展统一战线工作，以期工商业者更好地执行共同纲领和人民政府的政策、法令等。社会主义改造完成后，工商联的统战性特征更加突出，其任务主要是对原工商业者进行思想教育和思想改造工作。可见，工商联自成立伊始，统战性就是其独有的传统、优势和作用。党的十一届三中全会后，随着社会主义市场经济的建立和完善，基于国家与社会关系的变化，工商联主动转型，逐步探索和充分发挥中国商会的功能和作用。在原有社会组织转型的同时，还产生了一批新的基层商会。基层商会是工商联开展工作的组织基础和重要依托。与工商联的政治定位相同，基层商会亦具有统战性、经济性和民间性，在实践中发挥着促进非公有制经济健康发展和非公有制经济人士健康成长的积极作用。从工商联的转型和基层商会的发展来看，可以说，统战性是商会的立会之本。

坚持统战性是新时代中国商会健康发展的重要保证。党的十九大报告指出，“经过长期努力，中国特色社会主义进入了新时代，这是我国发展新的历史方位”。在新时代，我们党所面临的内外形势发生了重大变化，实现中华民族伟大复兴是一场具有许多新的历史特点的伟大斗争，更加需要掌握好、运用好统一战线，最广泛地团结各方面力量共同奋斗。党的十九大在强调 “统一战线是党的事业取得胜利的重要法宝，必须长期坚持”的同时，把非公有制经济和非公有制经济人士放在中国特色社会主义建设和中华民族伟大复兴的全局中定位，进一步明确了中国商会的统战特色。党的十九大重申了坚持 “两个毫不动摇”①，肯定了非公有制经济和非公有制经济人士为中国特色社会主义建设所作的积极贡献，肯定了非公有制经济人士统一战线成员地位，明确提出要 “构建亲清型政商关系，促进非公有制经济健康发展和非公有制经济人士健康成长”。因此，新时代中国商会的统战性一定要继续坚持，不能削弱，更不能放弃。只有坚持统战性，商会才能保持正确的政治方向，才能承担起党和政府赋予的团结、服务、引导和教育广大非公有制经济人士的特殊职能。

（二）铸牢统一战线共同思想政治基础是商会统战工作的价值指向

价值指向为主体的实践活动提供动力，引导方向，赋予价值。只有在价值指向清晰的基础上，人们才会形成明确的统战认知和情感评价。深层次看，价值指向实质上回答了按照什么样的价值规范来推进统战工作向商会组织覆盖的问题。铸牢统一战线共同思想政治基础是商会统战工作的价值指向。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势。因此，铸牢统一战线共同思想政治基础，首先要求统战工作向商会组织覆盖的举措和方式都要有利于坚持和巩固党的领导地位和执政地位，同时，能否坚持党的领导也是衡量商会统战工作是否有效的检验标准。可以说，坚持党的领导是统战工作向商会组织有效覆盖的出发点和落脚点。

促进非公有制经济健康发展和非公有制经济人士健康成长是坚持党的领导的关键环节和集中要求。党的十九大强调，中国共产党人的初心和使命，就是为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴。在非公有制经济领域，促进非公有制经济健康发展和非公有制经济人士健康成长就是党的统战工作的重要使命。2007年4月29日，刚刚调任上海市委书记的习近平在会见全市非公有制经济人士优秀中国特色社会主义事业建设者时说，要始终坚持毫不动摇地巩固和发展公有制经济，毫不动摇地鼓励、支持、引导非公有制经济发展，着力优化政策环境、市场环境、法制环境、服务环境、社会环境，切实做到亲商、兴商、安商、富商，使上海真正成为投资创业的宝地，促进民营经济快速健康发展，形成公有制经济与非公有制经济相得益彰的发展格局［1］。当前，“两个健康”仍是实现党对非公有制经济领域领导的重要条件。2015年，习近平总书记在中央统战工作会议上强调，坚持党的领导要坚定不移，但在这个过程中也要尊重、维护、照顾同盟者的利益，帮助党外人士排忧解难。这是我们党的职责，也是实现党对统一战线领导的重要条件。对于直接诞生于市场的民营企业和非公有制经济人士，其面临的首要问题是如何在激烈的市场竞争中生存下来。统一战线的发展历程告诉我们，只有让非公有制经济人士认识到党才是他们切身利益的真正代表者，党才能成为他们当之无愧的领导者，他们才会坚定不移地跟党走。因此，坚持党的领导，必须促进 “两个健康”；实现了 “两个健康”，才能更好地坚持党的领导。

要坚持党的领导，就必须改善党的领导，加强党的建设。要正确理解党的领导的实质，发挥党的领导核心作用。正如习近平总书记指出，党对统一战线的领导主要是政治领导，即政治原则、政治方向、重大方针政策的领导，主要体现为党委领导而不是部门领导、集体领导而不是个人领导。

二、统战工作向商会组织有效覆盖的实践探索

（一）统战工作向商会组织有效覆盖的基础条件

近年来，杨浦区工商联不断开拓创新，探索新模式下基层商会的工作机制和运作机制，提升商会的功能，提高商会的服务水平。与此同时，不断加大统战工作向商会组织覆盖的力度和广度，涌现出了加强非公人士思想政治工作、宣传党的方针政策、实施商会承接政府职能转移、推进区域品牌建设、助推民营企业转型升级等一系列先行先试的工作亮点。

1.商会统战要得到党 （工）委重视

座谈中，商会会长与秘书长普遍认为，党（工）委对商会工作的重视、支持是推动商会有力发展的重要因素。有的街 （镇）“一把手”亲自牵头，加强对商会工作的领导，把街 （镇）商会工作纳入党 （工）委、办事处重要工作范畴，排入年度工作议事日程，书记和主任带头联系走访商会会员企业，形成长效联系服务制度。有的园区，商会凡有活动，负责联系的领导干部都必定参加。

2.商会工作要坚持 “三性”有机统一

商会建设要牢牢把握统战性、充分发挥经济性、切实体现民间性。统战性是中国商会的独特优势，而民间性和经济性是商会的基本属性。坚持“三性”有机统一，就是要辩证处理好政治统战性与经济民间性的关系：一方面，统战工作向商会有效覆盖是中国商会不偏离社会主义方向的重要保证；另一方面，政治统战职能的发挥不侵蚀商会的民间经济性是中国商会活力发展的重要前提。目前，杨浦各商会的会长大多由企业家担任，虽归口管理和运作有所差异，但凡是商会 “三性”有机统一发挥的，商会工作就有影响力。

3.商会建设要得到区工商联的有效指导

近年来，杨浦区工商联通过各种方式加强对商会组织的指导、引导和服务。一是注重建章立制。近年来相继制定了 《区工商联加强联系基层商会及非公经济代表人士制度》《区工商联关于支持和促进街道 （镇）商会建设的若干意见》等规范性文件，逐步形成了一套有商会特色的统战工作标准和工作规范。二是组织开展商会创优活动。根据有关标准要求，研究确定优秀基层商会、单项工作先进基层商会和先进个人推荐名单，通过发挥先进典型的表率和示范作用，增强基层商会工作的生机和活力。三是积极探索商会党建工作。商会党建工作是推动统战工作向商会组织覆盖的有力抓手。

4.商会发展需要良好的经济基础做支撑

以街 （镇）商会为例，因各街 （镇）经济发展基础不一，导致商会会员企业发展条件和发展状况不均。有的街道商会，由于社区经济基础较好，商会中坚力量丰富，会员企业规模相近，形成了一股稳定的商会骨干力量。再加上领导大力支持和商会秘书长有效工作，促进了商会的发展，商会统战工作也有声有色。然而，还有一些街道，虽然领导和商会秘书长等努力工作，商会会员企业也具有一定的数量，但由于街道经济基础薄弱，会员企业规模大小不一，企业家层次和需求也不同，商会统战工作的效果就不太明显。

（二）统战工作向商会组织有效覆盖的瓶颈问题

1.主体培育待提升

整体来看，杨浦区已实现街道商会全覆盖，但行业商会、园区商会、楼宇商会建设还有待积极推进。从已经成立的商会来看，商会组织正朝着正规化方向发展，但也有部分商会有待成熟，自身实力尚不强，主要表现为：一是缺乏场地，经费不足。数据显示，约六成的商会没有独立的办公场所，存在经费短缺等问题，是当前阻碍商会运营的一大绊脚石。囿于薪酬待遇、发展空间、职业地位等问题，街道商会出现 “招人难、留人难”等问题。80%的街道商会有1～2名专职工作人员。二是秘书长队伍不稳定。商会秘书长通常由统战干部等体制内工作人员担任，由于干部培养和职位吸引力等原因，商会秘书长时常调换。秘书长频繁变动必然造成对会员企业的不熟悉，难以推动工作。三是商会治理不健全。30%的受访者认为商会领导班子的产生、考核机制不健全、不合理；40%的受访者认为商会管理体制不顺。此外，当前还有约八成的街道商会没有会办网站或微信公众号。

2.覆盖共识有误区

关于统战工作向商会覆盖的共识上，存在两大误区：一是忽视商会的统战性。绝大多数商会能够认识到 “三性”有机统一是我国商会的鲜明特色，但也有少数商会认为，在商言商，应突出强调商会的民间性和经济性。调研中，当问及 “从中国商会发展历史来看，近代中国商会的命运与政治紧密相连。新形势下，商会依然应该承担党和政府赋予的特殊职能。您认为，这种说法有道理吗？”65%的受访者认为 “很有道理”，25%的受访者认为 “比较有道理”，10%的受访者认为 “没有道理”。二是忽视商会的参政功能。当问及 “作为独立法人地位的社会自治组织，您认为，商会的主要职能和作用是什么？”100%的受访者认为商会的主要职能和作用是信息功能、协商功能和服务功能，只有约六成的受访者认为商会应当有参政功能。

3.互动互益需理顺

统战工作向商会组织有效覆盖不是单向的统战输出，而是统战工作与商会工作的互益互动。只有坚持平等互益制度结构和合作模式，统战工作贴近商会需求，才能长期有效地向商会组织覆盖。在政府、商会与企业会员三者的互动关系中，商会在政府和会员企业之间起到桥梁的作用。一方面，在商会与政府之间的互动关系中，存在职能边界不清晰，互动机制随意化等问题。在 “大政府”向 “小政府”转型的过程中，政府 “不该管、管不好、管不了”的事项逐步转移出去。但这个转移是以政府为主导的，实践中，往往会出现政府部门把自己“不想管”的职能转移到商会，却将原本属于商会的职能留滞在自己手中。在互动合作机制方面，由于资源不对等、信息不对称等原因，商会往往依靠会长或会员企业的相关资源寻求政府的支持。另一方面，在商会与会员企业的互动关系中，存在服务会员能力不足等问题。商会本质上是一种互益性组织，代表并维护广大会员企业的共同利益是商会的基本职能。数据显示，32%的受访者认为商会对企业会员深入了解不够，对企业面临的问题缺乏反映机制。当问及 “当前商会服务职能的实施情况”时，21%的受访者认为 “一般”，59%和20%的受访者分别认为 “比较好”和 “非常好”。

4.体制机制待健全

作为社会组织统战工作的组成部分，商会统战工作是党的工作的新领域和重要阵地，如何加强和完善商会统战工作的管理体制和工作机制也是当前亟需解决的现实课题。一是基层商会党组织的隶属关系不统一。虽然 《关于加强社会组织党的建设工作的意见》（试行）规定了社会组织党建工作的管理体制，但在基层实践中仍然存在隶属关系多样、多重管理并存等现象，难以形成工作合力，影响了基层商会党建和统战工作的开展。二是有效覆盖评价体系尚未建立。统战工作向商会组织有效覆盖，重点在 “有效”，但何为有效？当前并没有相关评价标准。虽然当前工商联系统开展了 “班子建设好、团结教育好、服务发展好、自律规范好”商会建设评比，但多为定性要求，缺乏量化指标。三是统战工作向商会组织覆盖情况未纳入基层党 （工）委考核内容。随着街 （镇）脱离招商任务，个别缺乏 “阵地意识”的街 （镇）党 （工）委对商会不如以前那么重视了。

三、统战工作向商会组织有效覆盖的路径分析

（一）充分认识党建在推动统战工作向商会组织有效覆盖中的重要作用

商会党建工作，是统战工作向商会有效覆盖的制度和机制保证。实践证明，党组织建到哪里，统战工作就可以开展到哪里。党的十九大报告指出：“党的基层组织是确保党的路线方针政策和决策部署贯彻落实的基础。要以提升组织力为重点，突出政治功能，把企业、农村、机关、学校、科研院所、街道社区、社会组织等基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒。”因此，加强商会党建工作既是党的建设必须覆盖新阵地的客观要求，也是推动统战工作向商会组织有效覆盖的有力抓手。第一，推动商会建立建好党组织。总体来看，基层商会党组织覆盖率还比较低。已建立党组织的商会中，发展也不平衡，有的商会党组织的政治核心作用和战斗堡垒作用不明显。建议在理顺商会党建工作领导管理体系和工作机制的基础上，扩大商会党组织和党的工作覆盖面。第二，形成党建与统战协同运作机制。党的建设和统一战线是中国革命、建设和改革事业的两大法宝，二者具有天然的一致性。虽然 “以党建带统战，以统战促发展”已经是我们熟悉的统战工作方式，但整体来看，非公企业的党建和统战工作之间还没有形成科学有效的协同运作机制。制约二者协同运作的主要障碍是不能摆正党的建设与统一战线的关系。第三，将商会党建工作和统战工作纳入商会工作考核评价体系，建立统战工作向商会组织有效覆盖的综合评价指标。第四，培养一批有统战意识和统战思维的商会统战工作者队伍。统战工作是做人的工作，基层商会统战工作的有效开展离不开一支政治坚定、业务精通、作风过硬的统战工作者队伍。

（二）培育一批有分量的商会组织

商会是开展商会统战工作的组织基础。因此，培育一批有分量、勇担当、能创新的商会组织是统战工作向商会有效覆盖的前提。第一，制定地方政府规范性文件。当前，我国还没有 “民间组织法”和 “商会法”等法规来规范商会的性质、功能及其实现方式。《社会团体登记管理条例》也只是对社会团体的登记管理和行政程序作了规定。国家层面法律制度的供给不足成为制约商会发展的最大外部因素。为搭建制度性、长期性商会发展框架，避免暂时性和随意性，可探索制定地方政府规范性文件，明晰基层商会的组织机制和结构、政府向商会转移职能的范围和程序，以及商会违法行为的责任追究等。二是健全商会内部治理结构。在健全商会内部治理中，需要进一步强化章程建设。章程是商会内部的 “宪法”，是处理商会内部事务的主要依据。强化章程自治，调动商会积极性，促进商会规范健康发展。在强化依托章程完善商会治理结构的同时，抓好商会班子建设，通过商会班子建设，发挥企业家的主体作用，实现企业家自主办会。班子作用的发挥关键在企业家会长，对会长的人选物色推荐要比照党外代表人士的基本标准。三是加大政府扶持商会发展的力度。在政府控制着重要资源支配权和社团双重管理的体制下，商会生存和发展空间在很大程度上仍然取决于政府的赋权和资源分配［2］。座谈中，当问及 “政府对商会支持力度”时，街道商会普遍给予高度评价，特别提到 《区工商联关于支持和促进街道 （镇）商会建设的若干意见》的颁布实施对商会组织发展的积极作用。建议进一步加大政府扶持商会的制度化、规范化、法治化和程序化建设，减少扶持的随意性和易变性。

（三）构建利益导向的互动机制

权力关系指的是事物之间相互作用的一种状态，利益才是事物相互作用的原动力［3］。政府职能向商会转移的过程，实质上是双方利益博弈的过程。不管是地方政府还是基层商会都是以追求利益目标为己任的，地方政府是地方公共利益的代表者，商会是区域内行业利益的追求者。当政府职能转移达成行业利益与公共利益耦合时，政府和商会就会产生利益转移与利益接受的原动力。因此，推进统战工作向商会组织有效覆盖，要以利益为导向，构建政府与商会的互动关系。值得特别指出的是，这里的利益不仅仅是指物质利益，还包括社会利益、精神利益、政治利益等。第一，贯彻落实照顾同盟者利益原则。统战工作向商会组织有效覆盖，一方面是团结引导商会会员坚定不移跟党走的过程，另一方面也是照顾同盟者利益的过程。正如座谈中有人指出，统战工作向商会组织有效覆盖就是要实现 “我要跟党走”和 “我要自己走”的有机统一，而二者的统一离不开对同盟者利益的照顾。第二，制定权力清单和社会自治清单。不管是照顾同盟者利益还是实现公共利益最大化，都需要进一步厘清利益的范围和具体利益事项。当前政府职能与商会职能的边界争议，在一定程度是利益范围不清造成的。政府、商会之间的利益分工关系，有待深入研究，以社会主义市场经济对政府职能转变的要求为参照系，引入权力清单与社会自治清单的做法，厘清政府应保留的职能，政府可转移的职能，政府可与商会联合行使的职能，以及政府可以委托商会行使的职能，并通过建立职能转移机制 （比如政府购买服务等）实现职能转移。

（四）创新统战工作向商会组织覆盖的方式方法

杨浦区商会统战工作，经过多年探索和努力，已经积累了扎实的工作基础，特别是街 （镇）商会实现了全覆盖，但从区域和行业来看，商会覆盖率和统战工作覆盖率还有待提高。第一，分层分类指导管理商会统战工作。当前，杨浦区主要有街道商会、园区商会、楼宇商会和行业商会。我们建议街道商会、园区商会和楼宇商会主要由区级层面进行管理；行业商会因其涉及的是某一行业而不是某一地区，我们建议由市级层面统一规划和指导管理。随着社会主义市场经济的不断建立和完善，异地商会在杨浦区还会有进一步的发展，建议在原籍地管理的同时加大商会所在地工商联对异地商会的管理指导。第二，着力推进重点楼宇和重点人物覆盖。区域经济发展不平衡和商会发展不平衡的客观现实，要求统战工作的开展也必须有重点有突破。从统战工作要主动围绕中心、服务大局的要求出发，商会统战工作要有效覆盖区域内的重点楼宇和重点区域。在重点人物方面，主要是指做好商会会长和商会秘书长这两位关键性人物的统战工作。要通过各种培训、考察和交流提升其统战意识和能力。当前，杨浦区工商联在秘书长人选上突破了体制内统战干部的局限，按照严格的标准从企业家中挑选秘书长的实践探索取得了良好成效。第三，推动其他组织参与到非公经济领域统战中来。统战工作是全党的工作。如科技园区的非公人士统战工作，从当前科技园区的管理体制来看，每个科技园区都有科协组织。我们认为，有科协组织的科技园区未必非要成立商会来开展统战工作，可以通过赋予科协组织统战职责来团结引导非公有制经济人士。第四，开展更加富有成效的商会活动。当问及 “在商会开展工作中，您最乐于参与的活动是什么”，列在前三位的选择分别是能到先进的企业或地区参观考察（100%）；帮助企业排忧解难，提供综合服务（81%）；多开展联谊活动，加强密切交流 （80%）。

注释：

①即 “毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展”。