新疆民族乡扶贫开发现状及发展策略探析*①

张建军

（1塔里木大学 人文学院 新疆 阿拉尔 843300；2浙江大学 公共管理学院 浙江 杭州 310058）

新疆的民族乡大多兼具边境与山区双重特点，自然条件差、经济社会发展较为滞后，农牧民收入偏低，贫困人口较多，边远地区民族乡扶贫开发是新疆全面建成小康社会最艰巨的任务之一。当前对于新疆民族乡的研究非常少，鉴于民族乡制度的特殊性，多聚焦于民族乡制度建设和经济发展等问题，而基于典型个案的贫困治理分析较为缺乏，宏观阐述多而微观个案分析少。因此，本研究基于精准扶贫视角，选择边境地区的温宿县博孜敦柯尔克孜民族乡为调研个案，结合其贫困治理现状与问题，探讨新疆边远山区民族乡扶贫发展策略。

一、扶贫开发背景下新疆温宿县博孜敦乡发展模式

新疆有42个民族乡，分布在12个地、州，29个县市，人口33.97万人。新疆民族乡分布有着北疆多、南疆少，集中于边境县（市）和牧区的特点，北疆有26个，南疆有9个，东疆4个，其中24个分布在边境县市，牧区民族乡有34个。鉴于历史原因、区位条件和基础设施等诸多因素制约，民族乡经济社会发展总体滞后，贫困问题依然突出。南疆地区民族乡发展尤为滞后，如温宿县博孜敦柯尔克孜民族乡人均纯收入只有1 524元，远远低于国家规定的贫困线2 300元标准。[1]

博孜墩柯尔克孜民族乡（以下简称博孜敦乡）距新疆温宿县城100公里，西北与吉尔吉斯坦国接壤，边境线长43公里。截至2015年，全乡共有2 215户，共计7 694人，主要由柯尔克孜、维吾尔、汉等三个民族组成，其中柯尔克孜族人口2 322人，占总人口的30.18%。博孜敦乡有自治区扶贫开发重点村2个，涉及486户，贫困人口1 874人，是典型的边远山区贫困民族乡。

1.转变发展理念，大力发展旅游产业。位于天山南麓中段山脚下的博孜敦乡，境内独特的自然风光为打造旅游产业带来了契机。近几年来，博孜墩乡党委、政府积极转变发展理念，挖掘优势资源，先后投入2 500余万元旅游专项资金，开发旅游景区有温宿大峡谷、天山度假村、阿克布拉克草原、黑加仑度假村等等，将生态优势转化为经济优势，打造旅游服务乡镇。博孜墩乡“旅游+”模式主打旅游绿色生态和柯尔克孜民族特色两大品牌，逐步扩大旅游业的辐射效应，绿色生态品牌即景区内的米面油和蔬菜均是产自当地的绿色食品，民族特色品牌是大力推广柯尔克孜族国家级非物质文化遗产——刺绣和歌舞文化。地方政府也积极探索“农牧游合一”，扶持当地农牧民参与发展旅游业。2015年，乡政府购买了30个蒙古包给贫困户发展家庭旅游业，通过小额贷款推动牧民家庭开办季节性牧家乐，以进一步拓宽农牧民收入。全乡现有中等规模的农家乐、牧家乐、特色餐厅7家，都将柯尔克孜族特有的刺绣、歌舞、服饰和饮食融于一体。旅游景区常年就业230余人，酒店就业20余人，旅游基地就业近30人，旅游产业还可为全乡安置季节性就业2 700余人，有力地促进了当地富余劳动力转移。

2.农牧产业结构逐步转型，农牧民收入逐步提高。博孜敦乡位于山区，气温低、无霜期短，耕地面积4.7万亩，大部分在2 000米以下的山坡、谷地和高台地，长期以来受地理条件及气候因素影响，农业特别是种植业效益低，农业经济总体不发达。

人类的经济活动是为了适应不断变化的生存环境，在对社会与自然环境的改造过程中，所选择的一种扩展过程。[2]（P358）鉴于传统农业产业结构单一、经营规模偏小、效益较低等问题，博孜敦乡积极调整农业产业结构，发展新兴种植业。2014年，全乡开始推广种植耐寒的榛子树，种植面积400多亩，各个村已开始推广土豆种植，面积已达1 000多亩，亩产在2吨左右。同时，博孜敦乡还积极调整农业经营模式，试点农民土地流转，积极探索规模化、机械化、科学化管理模式。博孜敦村村民利用边境扶贫项目支持，成立了冰山洋芋合作社，以土地流转方式进行规模经营，承包土地价格为700元/亩，种植面积逐步扩大。此外，博孜敦乡在着力打造旅游产业过程中，逐步引导当地农民开始向旅游农业转型。如位于天山托木尔峰景区入口的阿克布拉克村，为了进一步参与旅游业发展，从伊犁引进薰衣草品种。2016年试种50亩成功，为该村后续大规模种植和旅游农业发展奠定了基础。随着农业产业结构和经营方式的逐步调整，博孜敦乡富余劳动力开始逐步向非农产业和城镇转移，除了从事旅游业外，还逐步流向运输、销售、建筑和服务行业，牧民外出务工的比例稳步增加，拓宽了农民增收渠道。

博孜敦乡有136万亩天然草场，随着托木尔峰自然保护区的成立，传统粗放型畜牧业必然需要转型，乡政府改变传统游牧方式，逐步发展畜牧养殖业。截至2016年，博孜敦乡已建成4万只肉羊养殖基地2个、万头牛养殖基地1个、高山牦牛养殖基地1个、骆驼养殖基地1个，养殖各类有机农牧产品达24种，牲畜总存栏6.7万头。政府鼓励村民发展畜牧养殖合作社，以改变传统个体、分散式的经营模式。博孜墩村牧民阿吾力·拜西于2104年开办了全乡第一家合作社，已发展100余户村民加入，养殖产品销往阿克苏、乌鲁木齐等地。2014年全乡畜牧业收入1 052万元，现代畜牧养殖业已成为博孜敦乡经济的重要支点。博孜敦乡畜牧养殖业快速发展有力地带动了当地农牧民的收入增加，2015年人均纯收入已从10年前的1 279元增至近4 000元，收入连年提高。

3.积极推动民生工程建设，农牧民生活条件不断改善。博孜墩乡大力推进民生建设，积极改善农牧民住房、医疗和交通出行条件，以提高各族群众生活水平。博孜敦乡农牧民原有住房大都是土坯房，自2004年新疆实施抗震安居工程以来，博孜敦乡积极争取项目，先后共修建600套砖木结构安居房，住房面积在70平方米左右。在十二五期间，博孜敦乡又完成游牧民定居房462套，原址新建改建463套，各个村都已接通自来水，广大农牧民生活环境得到明显改善。在交通出行方面，博孜敦乡投入资金大力扶持乡村两级硬化、绿化、亮化工程，极大方便了农牧民日常出行。

近几年来，博孜墩乡大力推动教育基础设施建设，教育环境和教学水平也不断提高。当地政府对对校舍进行改造和修建，不断完善了教育基础设施。博孜墩乡的九年一贯制学校，包括一个初中部，中心小学和博孜墩小学，一所幼儿园，已建成为完全寄宿制学校，宿舍面积714平方米，食堂2个，共计425平方米。2010年开始采用双语模式授课，2016年有双语班12个，学生317名，每年内初班的升学率达50%左右，教学水平较好。学校双语班成绩在全县统考中排名始终处于前五，中考成绩在阿克苏地区68所中学里排名处于15名左右。学校下辖的博孜墩村小学为民族学校，柯尔克孜语教学，学生实行走读制，小学毕业后全部升入阿克苏市十中（民族中学）就读初中。

博孜敦乡地处偏远牧区，乡卫生院的房屋等基础设施都建自于20世纪80年代初期，医疗设备仅有一台X光机，医护人员10名，床位10张，医护水平难以满足当地几千名农牧民就医。2011年，作为对口支援单位的浙江金华资助博孜墩乡300万，重新修建占地1 500平方米的卫生院大楼，可容纳30张床位，有医护人员22名，B超、心电图等现代化医学仪器齐全，援建单位还对乡卫生院积极开展医疗合作交流、帮助提升专业技术。如今，博孜敦乡卫生院医疗水平和硬件设备明显提高，极大方便了农牧民看病就医，2015全年住院病人达1 600例。大量民生工程的实施，切实提高博孜敦乡农牧民生活水平。

4.基层公共文化服务体系建设。“十二五”期间，新疆先后实施了“丝绸之路边疆文化长廊”、“送书下乡工程”、电影“2131”工程、“西新工程”、农家书屋等一大批重点社会文化建设基础工程，初步建立了覆盖城乡的公共文化服务网络。近年来，博孜墩乡不断加大公共文化服务体系建设，积极提升农村公共文化服务水平。乡里建设有文化礼堂、民族团结展厅、篮球场和排球场，乡文化馆内有图书站、多媒体、活动室、播音室和展览室。广播人口覆盖率达98%，电视覆盖率97%。每个村都建有农家书屋，文化室每天定期播放广播。博孜墩乡文化活动较为丰富，成立了博孜墩乡业余艺术团，还不定期举办书画摄影、舞蹈和瑜伽等各类免费培训班，广场舞广受各族群众喜爱，场均民众参与30多人。博孜墩乡每年都开展“农村百日文体竞赛活动”，主要有文艺演出、各项体育活动、展览和讲座等系列免费活动，各类活动多达近30场次，进一步丰富了博孜墩乡各族群众的文化生活。

5.社会稳定、民族关系和谐。博孜墩乡地处边远山区，当地民风淳朴，民族间团结互助，十余年里辖区内未发生暴恐案事件、重大群体性事件，社会稳定。近年来，博孜墩乡各民族在频繁的互动中民族关系不断趋于融洽，族际婚姻也逐渐增多，15年来该乡先后有17对汉族男子与柯尔克孜族姑娘缔结婚姻，民族间的相互通婚，是维系和谐民族关系，融通民族情感，促进民族融合，增进民族团结的有效方式或重要途径。[3]这对当地民族关系的和谐发展起着潜移默化的推动作用。2014年9月，博孜墩乡荣获“国务院第六次全国民族团结进步表彰大会模范集体”，也逐渐成为新疆基层民族团结的典范。在博孜墩乡民族团结进步创建工作中，涌现出一大批优秀干部群众，其中1人被评为自治区民族团结进步模范个人、6人被评为地区和县级民族团结进步模范个人、4人被评为地区十佳道德模范。

二、博孜敦乡扶贫开发中存在的问题

1.旅游产业发展中市场力量、农牧民参与缺位。博孜敦乡旅游业的推进主体是温宿县政府和旅游局，县政府统一整合各涉旅部门的资源，整体推进，旅游部门更多是保证规划技术、培训、宣传营销等等。博孜敦乡旅游产业发展中，更多的是打造自然风光旅游，景区大多位于草原、峡谷和高山草甸地带，因此水、电、路等基础建设投入较大。尽管政府已投入大量资金以完善旅游景区基础设施建设，但从后期发展来看，景区建设尚需大量资金，这必然需要引进社会主体参与，以进一步促进旅游产业发展。此外，博孜敦乡旅游产业不发达，休闲旅游产品单一，游客大多一日游，影响旅游产业深入发展。旅游扶贫是借助旅游平台，以旅游开发带动当地社会发展和农牧民致富。从博孜敦乡旅游发展现状看，当地农牧民更多处于旅游项目开发的旁观者位置，既没有将自身作为民族文化的载体投资到景区，也没有从事旅游附属产品销售等。

2.广电建设滞后影响少数民族国家认同感。广电事业对新疆基层社会既有重要的娱乐功能，又有信息服务功能，同时还发挥着重要的社会控制功能。博孜敦乡位于高原和边境地区，境内高山起伏连绵的自然地理环境对于广播电视信号影响较大，农牧民听不到看不到问题依旧存在。当地电视节目收视内容有限，农牧民除了收看国内柯尔克孜语、维吾尔语节目外，一些边远山区的农牧民还用卫星天线接收吉尔吉斯斯坦的电视节目，收听吉尔吉斯坦的广播节目。究其原因是新疆及地方电视台柯尔克孜语频道较少，无法提供更多柯尔克孜语电视节目；柯尔克孜族农牧民因语言障碍难以看懂国内电视台提供的汉语节目，也很少收看。另外，由于地处边境地区，吉尔吉斯斯坦的电视节目容易接收，且不用花任何费用。柯尔克孜族作为一个跨国民族，在血缘、文化、生活习惯、宗教信仰等方面同吉尔吉斯具有相近性，当地柯尔克孜族民众通过广播电视和亲友对吉尔吉斯斯坦有了更多的了解和认识，一些民众也提及自己亲属朋友到该国后的发展情况。当地农牧民日常生活用品中有吉尔吉斯斯坦的茶叶等。国家认同感问题在现代民族国家逐步凸显，是多民族国家普遍存在的民族问题之一。如果长此以往，柯尔克孜族的国家认同感问题必将凸显，对于博孜敦乡社会发展而言，这是需要关注的重要问题。

3.牧区文化活动不丰富，农牧民尚有酗酒现象。随着旅游产业的发展，博孜敦乡农牧民与外界的交往也不断增加与扩大，对现代文化的认识和体会不断加深，对文化娱乐活动的需求也不断加大。如何使少数民族牧民闲暇生活内容丰富多样，开始成为一个不容忽视的问题。夜晚是除节假日之外的最佳闲暇时间，博孜敦乡柯尔克孜族牧民夜晚生活十分单调。有的村里的文化活动室形同虚设，没有发挥应有的功能。居住在放牧点的牧民很少有机会参加文化娱乐活动，只有在传统节日和参加婚礼时才有机会放松娱乐。山区游牧生活的单调使得部分牧民缺乏精神追求，酗酒问题严重。家庭中有客人到来时，亲朋好友相聚会连续几天喝酒，不顾生产劳动。很多村落的小商店里，白酒成为畅销品，也会按杯售酒，青年群体聚集在一起喝酒，劣质白酒也影响身体健康。因此，对于博孜敦乡社会发展而言，必须重视农牧民闲暇生活中的精神文化需求。

三、精准扶贫视阈下新疆民族乡扶贫开发对策探讨

1.拓展“参与式旅游开发”模式，带动农牧民致富。对于贫困地区而言，“要依托贫困地区特有的自然人文资源，深入实施乡村旅游扶贫工程”，[4]旅游扶贫已成为新常态下精准扶贫的有效实现形式之一。新疆的民族乡大部分具备发展旅游业的潜力，拥有丰富的自然景观和人文旅游资源，这为乡村旅游扶贫带来了发展契机。因而，作为自然和文化类旅游资源丰富的民族乡，需要大力推动旅游产业发展才能带动整乡脱贫。当然，不同的参与旅游模式会导致旅游经济收入明显差异，并影响牧民生计的可持续发展。[5]因此，在民族乡旅游发展上要提倡“参与式旅游开发”模式，调动社会多方力量办旅游的模式，从传统的政府办旅游、部门搞旅游模式转向社会办旅游、全民搞旅游模式，结合当地旅游资源，大力发展景区帮扶型、农户自主经营型旅游发展模式。

以博孜敦乡的旅游业发展来看，政府在发挥宏观调控能力的同时，应积极争取多方力量推动旅游产业，让更多的个体、民间资本和企业充分参与其中，小微旅游项目的集群化发展。另一方面，要让当地少数民族群众成为旅游项目开发中的参与者，加快发展农户自主经营模式，资金匮乏的牧民寻求金融信贷时，政府要起到桥梁作用，帮助农牧民与旅游景区融于一体。在调动广大农牧民参与旅游开发中，要重视乡村旅游带头人的培育，通过培训提高乡村旅游带头人参与市场的能力和意识，同时要提升对乡村旅游产品、环境、民族特色文化的挖掘和展示、宣传和服务等细节，带动经营水平不断提高。

2.实现文化资源与旅游要素的深度融合，促进产业发展。新疆民族乡旅游产业的发展，既要充分体现人文资源和自然景观的原生性特点，又要促进二者的深入融合发展。因此旅游产业发展过程中，既要充分挖掘自然风光旅游的同时，又要依托当地人文旅游资源进一步拓展旅游产业的外延。旅游应成为新疆民族乡传统文化转换为资本的重要媒介之一，拥有丰富文化资源的民族乡，应对文化资源进行充分的整合、挖掘和提升，如建立小型民族民俗文化博物馆，举办形式多样的民俗展、旅游节、民族歌舞表演晚会和传统体育运动会等，形成具有观赏性、参与性和体验性的高品质文化旅游产品。民族乡文化旅游品牌的建立，才能进一步打造区域性旅游全产业链的特色价值体系。此外，大多数民族乡境内都有古墓群、古道和古城遗址等人文资源，地方政府要加大对民族乡境内及周边的人文景观开发力度，拓宽旅游产业发展，丰富旅游线路，进一步推动旅游资源的深度开发，实现人文旅游资源与自然景观的深度融合，促进旅游产业壮大，带动地方经济发展。

3.提升少数民族妇女参与发展能力，提升女性社会地位。新疆农村少数民族妇女由于传统文化的限制、经济发展机会的缺乏和社会支持有限等因素，基本属于家庭结构中的从属角色，成为基层社会的弱势群体。新疆民族乡发展上要进一步细化扶贫的精准度，瞄准少数民族妇女参与发展能力的提升，充分发挥少数民族妇女在旅游市场经济中的作用，以推动少数民族女性发展。地方政府要积极扶持少数民族女性发展项目，开展刺绣和传统手工编织培训等等，扶持刺绣能人大户成立合作社，带动少数民族女性增加收入、改善生计，参与到社会发展之中。通过发展“指尖经济”，可以让少数民族女性刺绣、编织制成的枕头、靠垫、花毯、罩单、墙围、花帽和服饰等用品，成为旅游市场上独具特色的产品，以全面提升少数民族女性的经济和社会参与能力。博孜敦乡博孜敦村的布如勒·依斯卡尔是温宿县国家级非物质文化遗产（刺绣）保护项目的传承人，刺绣团队规模达20余人，采用钩花、针秀制作床上用品、墙毯、服饰等刺绣产品，成立了刺绣合作社以壮大发展刺绣产业，带动女性参与发展。

4.推进公共文化服务体系建设，重点抓好广电覆盖面和节目制作。新疆民族乡要大力推进公共文化服务体系建设，积极发挥乡镇文化站作用，开展各类文化活动。利用好农闲、节日和集市等时机组织各类活动，要贴近少数民族农牧民生产生活实际，坚持业余自愿、形式多样、健康有益原则，丰富和活跃农牧民群众精神文化活动。同时要结合农牧民脱贫致富的需求，倡导农牧民读书听广播、学习实用农牧业科技知识和卫生保健常识。地方政府要继续抓好“农牧区文化能人培训班”工作，培养乡村文化人才，同时要大力支持各类演艺团体深入基层和农村演出，积极搭建公益性文化活动平台，组织开展群众乐于参加、便于参加的文化活动。

另一方面，政府需要加快边远山区民族乡广播电视事业建设。新疆少数民族牧民大多处于高山牧区、边境和沙漠边缘地带，尚存在一些广播电视空白点。因此，地方政府和相关部门要增建广播、电视转播台、插转台，以扩大边境地区广电网络的覆盖面积，还要进一步提升广大农牧区转播信号质量，让农牧民看到、听到清晰、稳定的节目。地方电视台要增加少数民族节目内容，扩大少数民族节目的播放数量，加大农牧业、科技致富类节目的翻译、制作和播放，不断改变节目内容，提高节目制作质量，吸引农牧民的收视兴趣，丰富少数民族群众的日常生活，对于少数民族国家认同感构建也具有积极作用。

5.加强农牧民人力资本开发，扶持农牧民经济人。舒尔茨十分强调人力资本在经济发展中的作用，“有能力的人民是现代经济丰裕的关键，他们是经济增长的一个主要源泉。”[6]（P92）人力资本开发对边疆民族地区减贫具有显著作用，也是精准扶贫的重要内容之一，有助于由传统输血式扶贫转向精准式造血扶贫。对于新疆民族乡发展而言，在加大基础民生工程扶贫的同时，还需重视少数民族农牧民的人力资本开发。在旅游开发、现代农牧业发展新形势下，少数民族农牧民必然要面临生产方式转型，适应快速发展的关键在于农牧民综合素质的提升。因此，民族乡需分层次和多渠道地开展农牧民科技知识、汉语和各种专业技能培训，注重培训实效，让农牧民充分掌握现代农牧业生产技术和各项实用技能，并融入到农牧民生产生活当中。逐步推进农牧民由“体能型”向“技能型”转变，不断提高农牧民综合素质，为农牧产业发展和外出务工提供支撑。与此同时，在乡村经济发展上还要扶持特色养殖经济人、设施农业经济人、外出务工经济人和农畜产品流通经济人，成为农牧民脱贫致富的“领头羊”，这对民族乡农牧产业结构调整、农民增收具有重要作用，也有助于少数民族酗酒问题的解决。

自第二次中央新疆工作座谈会以来，新疆切实加大了扶贫开发力度，着力改善农牧民生产生活条件，使得扶贫攻坚成效显著。然而，在全面建成小康社会的决胜阶段，新疆扶贫开发工作任务依然艰巨，完善边境扶贫、推进山区扶贫是今后工作的重点。对于新疆民族乡而言，近几年来，地方政府和相关部门都已投入大量资金，民生工程和扶贫项目以促进发展，当然我们不能否认民族乡底子薄、基础设施差，需要持续的基础工程建设以推动发展。但是在民族乡扶贫开发，还需要重视少数民族农牧民传统思想观念的改造，注重文化建设和人力资本开发，只有从乡村内部激发出脱贫致富的思想和动力，形成少数民族农牧民主动式的发展理念，才能推动新疆民族乡科学健康发展。

[1]魏丽，吴琼.“中国梦”构建过程中新疆民族乡科学发展的思考[J].贵州民族研究，2015（10）.

[2]陈庆德.经济人类学[M].北京：人民出版社，2001.

[3]覃彩銮.广西民族团结的基本经验及其原因——广西民族“四个模范”研究之四[J].广西民族研究，2011（04）.

[4]中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2015-12/07/c_1117383987.htm，2015-12-07.

[5]Amanda stronza.“Because It is ours”:community-based Eco-tourism in the Peruvian.2000.

[6][美]西奥多·舒尔茨.经济增长与农业[M].郭熙保，周开年，译.北京：北京经济学院出版社，1991.