论“访惠聚”对新疆基层治理的有效推进

郑博

(中共克拉玛依市委党校 新疆 克拉玛依 834000）

全面优化和提升新疆治理体系与治理能力，是实现新疆工作总目标的战略选择。自2014年以来，新疆开展“访民情、惠民生、聚民心”工作（以下简称“访惠聚”），这是有效推进新疆基层社会治理的关键之举。第一轮“访惠聚”工作为期3年（2014～2016年），在不断探索完善的过程中作了大量基础性工作，取得了一定成绩。2017年是第二轮“访惠聚”工作的开局之年，在自治区党委的统筹安排下，各驻村工作队紧紧围绕总目标，按照“一年稳住、二年巩固、三年基本常态、五年全面稳定”的工作规划，重点做好保稳定、抓党建、促脱贫等工作，从而真正夯实社会稳定和长治久安的基础。

从“访惠聚”取得的实效来看，无论南疆基层农村或北疆城市社区都取得了较好成绩，可以说驻村工作是新疆基层治理的成功实践。因此，对“访惠聚”工作跟进研究，及时从理论视角总结提炼，无疑可以为实践提供更多指导。从笔者查阅的已有“访惠聚”研究成果来看，学界当前多以南疆农村社会基层治理为研究重点，研究成果颇丰。故本文拟以北疆克拉玛依市为例，从社区的视角切入进而研究“访惠聚”对基层治理的有效推进。

一、“访惠聚”基层社区治理的理论逻辑

基层是国家的基础。“基层治理状况是国家治理能力的集中体现，国家治理体系和治理能力的有效程度，要通过基层治理的绩效反映出来。”[1]（P63）基层治理有序，国家稳定发展；反之，就会动乱祸国。而“基层治理最为基层和最为重要的空间就是社区”[2]（P63），换言之，社区是国家对社会进行有效管理的重要基石。长期以来，“三股势力”针对新疆的破坏活动从未停止过，不仅渗透、拉拢群众，且对新疆基层政权构成了一定威胁，而作为北疆现代化程度较高、以城市社区居民为主的克拉玛依市也不可能独善其身。因此，“访惠聚”基层社区治理的主要工作即是把“1+2+5”（“一个目标、两项任务、五件好事”的简称。“一个目标”，即维护社会稳定；“两项任务”，即建强基层组织、做好群众工作；“五件好事”，即落实惠民政策、拓宽致富门路、推进脱贫攻坚、办好实事好事、壮大党员队伍）的各项目标任务有机统领起来，着力化解基层的矛盾与冲突，进一步夯实社会稳定和长治久安的基层基础。

1.明确治理目标，切实维护社会大局稳定。“访惠聚”是有明确目标的基层治理活动。从维护新疆社会稳定的角度看，社区是政府管理和服务基层社会的重要依托，是维护社会稳定的前沿阵地。客观讲，目前影响社会稳定的因素较多，在新疆除“三股势力”的破坏活动之外，还有诸多人民内部矛盾依然存在，如特殊人群管理、公共安全事件等，这使得维护社会稳定的任务依然艰巨。要把这些问题及时解决在当地、在萌芽状态、在基层，落实好综治维稳的各项举措，就需要依托社区，充分发挥社区维护稳定的积极作用。

“访惠聚”工作队主要目的在于围绕总目标，解决新疆基层出现的复杂问题，把“一个目标”“两项任务”和“五件好事”落到实处。实现这一目标，各级政府需要和基层干部一起有效引导、规范，甚至控制公民行为，调解不同群体或个体之间的矛盾冲突，维护既定的基层秩序，尤其是对“三股势力”的破坏保持严打高压态势，敢于亮剑。在此过程中，驻村干部既要承担维护基层社区稳定的重任，又要正确应对不断变化的复杂环境。可以说，在维护社会稳定的目标指引下，“访惠聚”驻社区干部治理基层和应对危机的方向更加明晰，进而在“揭盖子、挖幕后”，确定重点人员，整顿软弱涣散党组织等专项行动中牢牢掌握主动权。

2.优化治理主体，多方参与形成社会动员。治理主体多元化是治理理论的重要观点。基层社区治理是党和政府、社会组织、社区居民等多元主体在社区认同的基础上，协调各方利益关系，协同处理公共事务，提供优质公共服务，实现社区可持续发展的过程。同样，“访惠聚”工作对基层社区治理不再是过往从上而下的管理，应更加注重从下而上的基层群众普遍参与，达到线性治理向扁平化治理结构的转变。

一方面，驻社区干部与社区干部通力合作，治理能力整体提升。工作队沉下身子与基层干部“传帮带”，给基层带去好的方法、思路；基层干部熟知基层情况，在复杂的基层环境中与工作队齐心协力，共同探索做好群众工作的新路径。另一方面，驻社区干部与居民群众亲密接触，真切感知群众需求。下基层干部在与基层群众接触的过程中，更能体悟群众冷暖和基层辛苦。多方参与基层治理过程，基层社区治理能力增强，取得了居民群众有什么问题找居委会的实际效果，建立了居委会与社区居民之间的信任，赢得了民心与支持。

3.转变治理方式，构建双向互动协商模式。“治理”与“管理”不同，管理是自上而下落实政府制定的相关政策，治理是多主体合作为确立的共同目标而构建的双向互动协商过程。一方面，“访惠聚”有效推进的前提必然是“访”，走访的真实意图就是了解真实的社情民意。驻社区干部来自上级党政机关，熟悉本职工作而不一定了解基层情况。那么，“访”首先是通过“俯下身子、倾听民意”的态度与基层群众确立合作关系，通过掌握的实情确立治理目标，再加上“访惠聚”干部“从上面来的”身份，使其在基层群众眼中本身就具有较高的权威和期望值。可见，走访让驻社区干部客观掌握了基层情况，让群众也有所“期盼”，为合作治理奠定了基础。另一方面，聚焦群众关注点，在正确引导中积极回应群众诉求。基层群众较多关注低保、就业、安居、富民等政策，而对社区公共事务关注不够，以思想文化领域为例，受社会转型中多元思想的影响和“三股势力”的渗透，致使部分基层群众丧失了基本的判断力。“访惠聚”通过开展文化活动，鼓励学习双语，宣讲爱国爱疆、富民安居、民族宗教等政策，帮助解决群众生产生活困难，将基层群众真正从政治、经济、文化等方面全面动员，也有力抵御了宗教极端势力宣扬的“不唱歌、不跳舞”等极端思想。

“访惠聚”为治理方式转变提供了强有力支持，干群充分接触后，治理目标的实现不再是政策自上而下的简单落实，而是通过了解真实社情民意，对群众关心的热难点问题着力解决。这意味着在基层建立了治理效果的评估点和反馈站，单一的管理逐步向双向互动协商治理转变。[3]（P41）

二、“访惠聚”基层社区治理的推进成效

新疆基层治理虽然任务特殊，但“访惠聚”基层治理成效显著。“基层组织除了要承担内地省份基层治理的相关职能之外，还肩负着加强民族团结，反对民族分裂，维护社会稳定的重任。”[4]（P100）“访惠聚”是从实现国家治理体系和治理能力现代化出发，标本兼治，集中解决新疆基层社会突出问题，正在不断优化和提升着新疆社会治理体系和治理能力。

1.以综治维稳工作为治理抓手，夯实社会稳定基础。随着“访惠聚”工作的逐步深入，新疆基层社会稳定的根基进一步巩固。一是群防群控体系建设得到加强。克拉玛依市“访惠聚”工作队主动融入社区“五百”和片区网格化管理机制，按照片区、楼栋划分网格，与社区组织、社区民警、楼栋长、单元长、“红细胞”党员等多元化力量相互配合，采取“看问听析”入户查疑、全日值班、错时巡查、重点跟踪回访及信息举报奖励等系列“组合拳”，构筑了“一网多格，一格多员”的全方位、立体式基层维稳格局，有力地保障了辖区稳定。二是维护社会稳定的措施得到落实。为落实好维稳工作，工作队积极开展各类宣传教育活动；加强对清真寺和宗教活动场所的教育管理服务，规范解经、讲经工作；协助基层排查化解矛盾纠纷；帮助基层完善村规民约、社区公约。2017年克拉玛依市克拉玛依区67个工作队累计走访45万户次、90.5万人次，排查化解矛盾纠纷2 311起，“一键报警器”安装率达100%，开展反恐防暴演练8 600场，顺利完成重要节点的维稳任务。三是“去极端化”工作成效明显。为有效推进“去极端化”工作，工作队与社区、警务室，及从驻地企业、教育部门抽调86名优秀干部组成8支“去极端化”教育转化工作队，形成“四位一体”教育转化工作机制，将宣传教育、定点帮扶、重点攻坚同步推进，在全市各街道社区、民汉合校巡回进行“去极端化”攻坚教育转化，帮教对象撤控解脱率达到61.6%。

2.以建强基层组织为治理关键，实现基层有效动员。“国家治理能力的关键不仅在于办大事的能力，而且在于办小事的能力。要办成小事，就需要有坚强的基层组织。”[5]“访惠聚”的一项重要任务就是整顿软弱涣散基层党组织，完善基层制度建设，提升基层队伍素质，打造一支永不走的工作队。

其一，基层组织战斗堡垒得以夯实。兼任社区党组织第一书记的工作队长，狠抓“两学一做”学习教育、健全“两委”班子、协助做好换届工作、规范落实“三会一课”、修订和完善党支部工作制度，使基层党员普遍接受党性教育，党组织工作程序更加规范，基层党组织的战斗堡垒作用更加突出。其二，基层干部队伍素质得到提升。只有打造“永不走的工作队”，才能真正使基层组织强起来。工作队根据“先解决人、再解决事”的思路，协助基层党组织加强班子建设，选好配强带头人；同时，按照坚持好事让基层组织去办、好人让基层干部去当的原则，甘愿作为“幕后英雄”，帮助基层组织和基层干部扬威立信。其三，“三联动”“红细胞”帮扶机制逐步深化。克拉玛依市、区两级领导干部根据“三联动”帮扶机制，做到“领导干部包点+单位联点+干部驻点”，每人联系1个社区、1～2个困难户，共计136个机关党组织联点帮扶123个社区（村）。此外，普通党员根据“党员红细胞”志愿服务社区的管理机制，将联点部门（单位）帮扶力量融入社区“五百”服务网格，共计3.8万余名在职党员到联点和居住社区（村）开展志愿服务。这就形成了党委总揽全局、资源有效整合、层层抓紧落实的工作格局。

3.以回应群众诉求为治理重点，提供社会公共服务。基层治理是针对群众的公共需求和个性化需求作出回应的一种过程。“访惠聚”就是通过驻社区干部形式多样的“访”，与基层各族群众交心、交友，做实做细地解决群众实际困难，密切干群关系，达到“惠”和“聚”之目的。

一是感恩教育引领群众跟党走。“在政治信任与社会稳定的关系中，民众对基层政府的政治信任起着决定性作用。”[6]（P12）只有做好了群众工作，尤其是思想工作，才能获取群众的信任，实现政治信任和民族间的信任。这些信任的建立多以真实了解为前提，工作队以联点领导讲党课、每周一升国旗演讲、草根宣讲、入户宣讲等多种形式宣传党的政策，开展感党恩教育，广泛传播党的声音，引领各族群众跟党走。二是办实事好事凝聚民心民力。“访惠聚”通过了解群众内心最真实最迫切的需要，坚持把群众需求与“访惠聚”工作任务精准对接，重点围绕就业帮扶、扶贫帮困、文化惠民、社区公共设施改善、协调解决物业管理问题等方面工作，在做实、做深、做细上下功夫，在基层架起了一座座宣传教育群众、团结凝聚群众、联系服务群众的“连心桥”，使党的群众路线更加贴近群众，群众工作拓展出了新的工作格局。[3]（P39）三是民族团结活动增进民族互信。民族团结是新疆各族人民的生命线，要实现新疆社会长治久安，必须依托于构建和谐的社会主义新型民族关系。习近平总书记在第二次中央新疆工作座谈会上提出，“构建‘各民族相互嵌入式社会结构和社区环境’，为当前构建和谐民族关系指明了具体路径和方向”。[3]（P40）“访惠聚”开展过程中，深入推进“民族团结一家亲”“结亲周入住”等活动，各结亲对子同吃同住同劳动同学习，引领各族群众了解尊重、互信包容，树牢民族团结共同体意识。据统计，克拉玛依市已有23 223名干部与23 719户不同民族群众结对认亲，不断加深民族交往交流交融。

三、“访惠聚”基层社区治理的深化路径

“访惠聚”是对党的群众路线的坚持与创新，对维护新疆社会稳定、夯实群众基础发挥了重要作用。从社会治理角度分析，其不仅密切了党和国家与基层群众的关系，并有效调动群众参与基层治理之中，充实了基层政权的治理资源。当然，在推进过程中如何有效发挥派驻单位的“后盾”作用，强化基层基础，引领群众参与治理尚需进一步探索。新疆要科学构建“访惠聚”可持续的推进机制。

1.担负组织使命，围绕新疆工作总目标“访惠聚”。“访惠聚”是总目标实现的重要载体和路径之一。新疆工作总目标与“访惠聚”活动同是在新疆“三期叠加”的背景下提出并推进，都是为了解决新疆特殊且复杂的基层问题。由此可见，“访惠聚”工作队与常规组织不同，是临时抽调人员组成的具有共同目标和愿景的临时性组织，即是说工作队有着固有的组织使命：紧紧围绕新疆社会稳定和长治久安的总目标开展工作。对“访惠聚”成员而言，需要对工作队本身的组织使命高度认同，进而将组织愿景内化于整个工作推进过程之中；对基层群众来讲，如果对工作队的使命不够了解，就不能很快接受，那就可能对其工作存有一定抵触情绪，导致工作队的目标较难完成。因此，新一轮“访惠聚”下派工作队成员首先需要明确“访民情”是前提，“惠民生”是路径，“聚民心”是目的，进而在整个工作过程中践行维护社会稳定和长治久安的组织使命。

2.优化资源配置，发挥派驻单位的“后盾”作用。“访惠聚”工作队是为解决基层基础问题而专门组建的，“是出于直接使用资源的目的，通过信任与合作的方式获取所需资源来完成任务”。[7]（P248）工作队在资源掌握和使用上有着特殊的优势，拥有政策、人力、物质、舆论等丰富资源和特事特办的自身优势，这些资源和优势较大程度上依托于派驻单位。并且，各工作队来自不同派驻单位，那么掌握的资源也必然不同，但要实现的最终目标是一致的，那么相互之间进行资源互补就很有必要。因此，一方面要鼓励各工作队之间定期开展座谈交流，分享工作经验，共享优势资源，商讨热难点问题，不断提升工作成效；另一方面，要进一步发挥好派驻单位的“后盾”作用，加大指导帮扶力度，通过健全完善制度、加强统筹协调、化解成员接替矛盾，凝聚多方合力等有效举措，让工作队和社区（村）合力共为、同频共振。这改变了过去从上至下的逐层资源配置格局，优化了资源配置渠道，避免了公共管理过程中沟通不充分、信息不对称和权力寻租等现象出现，有利于实现资源使用效率的最大化。

3.夯实基层基础，打造一支“永不走的工作队”。基层组织是国家政策的末梢，决定着基层治理的有效程度，影响着干群关系，关系着社会稳定。习近平总书记指出：“做好新疆工作要围绕社会稳定和长治久安这个总目标，以推进新疆治理体系和治理能力现代化为引领。”[8]实现新疆基层治理体系与治理能力现代化，关键在于培育一大批勇于担当且熟悉基层工作的干部队伍。让基层干部深刻领会组织使命，把组织目标和个人目标结合起来，即打造一支“永不走的工作队”，这是实现有效治理的治本之策。那么，首先需要做好工作队成员的教育培训，尤其是明确自身定位，正确处理与居（村）委会的关系；其次，依靠人才固本强基，完善基层干部选拔机制，德才兼顾，理论和实践水平综合考量，大胆使用；最后，关注基层干部成长，不让长期在一线埋头苦干的人吃亏，适当提高工资待遇，拓宽基层干部的晋升渠道。真正按照“书记坚强、班子团结、队伍过硬、制度规范、群众拥护”[3]（P43）的标准，提升基层组织的治理能力。

4.完善考评机制，达到督导考核的“指挥棒”效果。人民群众是基层社会治理成效的检验员。科学合理的考评体系对“访惠聚”工作深入推进指明了方向，督促着社会治理主体不断创新治理方式，从而真正服务基层、服务群众。反之，如果考核评价制度不合理，不仅会影响督导考核“指挥棒”效果的发挥，而且会导致工作队偏离“访惠聚”的初衷，群众自然会对基层组织的治理能力产生怀疑甚至不满意。因此，首先需要规范基层社会治理的评价内容，让治理主体参照“治理清单”开展实际工作；其次，逐步完善考评体系，对“治理清单”上的各项考核内容量化，且要通盘考虑基层工作的各方面，不可顾此失彼，党建工作和业务工作同步推进；再次，考核方式要切合实际，方式灵活，做到简单、务实、管用，有助于推进工作而非影响工作；最后，强化考核结果的运用，即要坚持真考真用，充分发挥考核激励奖惩作用，不可“考而不究”“考用两张皮”，这就丧失了“考核督促提升”的价值。

基层治理依照“国家——社会”的基本逻辑框架实现，是针对基层群众的公共需求和个性化需求做出回应的一种过程。“访惠聚”工作的开展，密切了国家与基层群众的关系，是推动新疆基层有效治理的重要举措。其形式上承继了过去“党员干部下基层”的优良传统；内容上坚持、发展并践行着“从群众中来，到群众中去”的群众路线；再从真正用意和实践效果来看，更是新疆强基固本、治理基层问题，实现社会稳定和长治久安总目标的重大举措，正不断加快和推进着新疆治理体系和治理能力现代化进程。

[1]周庆智.基层治理:权威与社会变迁——以中西部乡村治理为例[J].学习与探索，2014（09）.

[2]郎有兴，葛俊良.让基层治理有效地运行起来：基于社区的治理[J].浙江社会科学，2014（07）.

[3]顾海光，冯婷玉.论“访惠聚”对新疆社会治理体系与治理能力现代化的影响[J].新疆大学学报（哲学·人文社会科学版），2017（01）.

[4]周莅华.“访惠聚”成果长效化问题研究[J].实事求是，2017（04）.

[5]贺雪峰.“治理型干旱”启示了什么[N].人民日报，2015-06-05.

[6]王国勤.基层治理中的政治信任重建[J].江西师范大学学报，2015（06）.

[7]张康之.任务型组织研究[M].北京：中国人民大学出版社，2009.

[8]新疆推进社会治理体系和治理能力现代化的成功实践[N].人民日报，2015-09-30.