当前社会力量参与社区矫正的实践困境与治理图景

文 （..重庆市江津区司法局，重庆 4060）

内容提要：社区矫正是人类刑罚观念革新的产物，具有法学和社会学层面上的双重涵义。在法学层面，社区矫正是一种非监禁刑罚执行方式，肩负着刑罚所蕴含的惩戒功能与教育功能；在社会学层面，社区矫正既是一种社会关系的恢复机制，又是一项复杂的社会系统工程，承载着引导社会成员、淳化社会关系的功能效用。我国社区矫正起步较晚，目前矫正队伍单一化倾向严重，民众支持度较低，影响和制约了社区矫正工作的开展。因此加强社区矫正队伍建设特别是多渠道的组织和引导社会力量参与到社区矫正工作中去显得尤为迫切和必要。

社区矫正是一种非监禁刑罚执行活动，兼具刑罚执行、人本化、社会化的多重属性。社区矫正制度的实施效果，不仅有赖于司法行政机关的具体工作效果，还取决于以社区为载体的社会力量的参与程度。2014年11月，司法部等六部委联合印发《关于组织社会力量参与社区矫正工作的意见》（以下简称《意见》），明确社会力量参与社区矫正工作的基本方法、实现路径和相关保障，进一步鼓励引导包括社会组织在内的社会力量参与社区矫正工作，形成国家与社会在社区矫正实践中良性互动、互利共赢、双管齐下与协商共治的良好局面，推进社区矫正工作常态化、法治化和社会化进程［1］。

一、社会力量参与社区矫正的价值功能诠释

社区矫正蕴含着人道、文明、宽容、效益的思想和理念，其初衷是利用社会力量改造、教育、感化矫正对象，为其再社会化创造条件。社会力量参与社区矫正工作是国家与社会在社区矫正实践场域中进行合作并共同治理犯罪问题的真实体现，不仅契合了刑罚执行的演化趋势，顺应了行刑社会化、人性化的时代潮流，同时也体现了法律的人文关怀，彰显了社会主义法治的优越性。其价值功能主要体现在以下三个层面：

（一）个体层面：有助于矫正对象良性回归社会

从社会学意义上审视，任何一种犯罪在根本层面都是因为社会组织体的某项机能缺陷所致，引导社会力量参与社区矫正执行，就具有了“解铃还须系铃人”的方法论涵义。社会力量以一种平等主体的身份帮助服刑人员，通常会更为尊重和体谅服刑人员的感受，工作方法也是互动性、说服性、接纳式、建议性的而非强制性的，更易于被服刑人员接受和认可［2］。在精神心理层面，可以弱化“罪犯”这个标签对矫正对象造成的消极影响，减少其潜在的抵触和戒备心理，极大缓解矫正对象与社会之间的误解与隔阂，使其获得回归社会的心理归属感；在物质生活层面可以为矫正对象获得物质生存技能和就业就学服务提供条件和便利，使其拥有顺利回归社会的能力与机会。

（二）社会层面：有助于淳化社会关系

在传统的主要借助公权力资源维系的社区矫正工作中，社区矫正的桥梁与中介作用难以得到充分发挥，被执行人与社会之间的沟通渠道闭塞，进而影响到社会关系淳化。而社会力量参与社区矫正，一方面可以通过矫正对象与社会成员的沟通与互动，增强其社会融入与适应能力，助其良性回归社会，降低其再次从事违法犯罪活动的几率；另一方面可增强社会公众对矫正对象的理解与同情，进而缓和矫正对象与社会公众之间的社会心理歧见。最终在根本层面，有助于改造社会组织体的机能缺陷并淳化社会成员关系。

（三）国家层面：有助于缓解国家公权力资源的社会治理压力

刑罚在性质上隶属于公法法域，在具体执行上主要依赖警察、监狱、法检等国家公权机关所掌握的公权力资源。应当说，在当今中国绝大多数社会公众的观念里，刑罚的执行均是国家公权机关不可替代、不可撼动的法定职责。然而，在现代社会，一方面社会问题呈现出几何式的递增趋势，国家公权机关承担着不断叠加的社会治理压力；另一方面，政府职能的革新与转变又不断压缩着公权机关可以调动的权力资源。凡此种种，皆使得政府在应对社会治理问题时处于超负荷状态。司法的生命源泉是公正，但司法工作也要注重效率。故而在社区矫正工作中，引入社会力量参与其中，取得与监禁矫正同样的甚至大于监禁矫正的效率，可以有效节约刑事司法资源，极大缓解公权力资源的社会治理压力。

二、当下社会力量参与社区矫正工作中存在的主要问题

（一）社会力量参与度不高

一是参与主体总量不够。以重庆市江津区为例，2017年12月全区共有在册的社区服刑人员535名，专职社区矫正社会工作者28人，与社区服刑人员的比例是20：1，部分司法所社区矫正人员与司法所工作人员的平均比例超过30：1。二是参与主体的广度不够。从理论上讲，参与社区矫正的社会力量主要包括：社会工作者、志愿者，有关部门、村（居）民委员会，社区服刑人员所在单位、就读学校、家庭成员或者监护人、保证人等［3］，从现实中看，各基层镇街的社区矫正工作力量大都是一到两名年长的专职社会工作者和缺乏社会经验的兼职志愿者，参与主体的广度远未达到理想状态。三是主体参与的深度不够。如作为专职工作力量的司法助理员，由于其所属的区县司法局没有完整的执法权，导致其工作仅停留在教育帮扶、社会调查、思想汇报、走访谈话等日常管理层面，难以对违反相关制度规定的社区服刑人员进行及时有效的监管和惩处，加之享受不到警察津贴，严重影响其工作质量和绩效。而兼职志愿者，以高校学生为例，大多数法律院校将大学生参加社区矫正活动作为教学测评的一项指标并与学生学分和教师绩效考核挂钩，导致在校大学生出于增加自身资历和学分的目的参与社区矫正社会实践，许多工作流于形式，不仅无益于高校学生的社会实践效果，也无助于矫正人员的矫正实施效果。

（二）参与主体职业素养不足

社区矫正工作中所涉及的社会力量应包括有社会工作专业背景和技能的专职社会工作者、具有一定知识素养或实践经验的兼职社会工作者以及具有专门资质的社会组织。而目前我国从事社区矫正工作的社工大多数学历偏低、没有社会工作专业技能和背景、缺乏社会工作理念和实践经验，综合职业素养不足，难以满足社区矫正工作的现实需要。以重庆市江津区为例，当前江津区司法局有专职社区矫正社会工作者28名，均不具备国家三级心理咨询师资质及社会工作师资质，具有法学本科学历的也仅2人，职业素养和水平显然难以适应复杂的社区矫正工作。而绝大多数偏远地区实际从事社区矫正工作的社会工作者，既没有法学专业的学历背景，也没有社会工作的实践经验，与真正意义上的具有专业技能和理念的社会工作者有较大差距。

（三）待遇保障吸引力不足

社区矫正工作相对于普通职业工作而言，其难度与辛苦程度有过之而无不及。因此，在理论上，参与社区矫正的社会工作者应当获得相对于普通工薪阶层稍高的职业薪酬，唯此才能留住优秀的社会工作者，也才能吸引更多的社会力量参与到社区矫正工作之中。然而，目前大部分地区从事社区矫正的社会工作者薪酬待遇不高。加之基层司法所的社区矫正社会工作者除了从事社区矫正工作之外，还需要做司法所及所在镇街安排的其他工作，付出与收入不成正比。导致“招不来人，留不住人”，一方面优秀的人才考虑到经济生活压力更倾向于选择薪酬更高的工作而不愿意加入社区矫正社会工作队伍；另一方面已经从事社区矫正工作的社会力量尤其是优秀青年力量倾向于将这份工作当作是职业中转的跳板而缺乏职业荣誉感和职业归属感。加之由于缺乏专门的人才引进机制，人才流失严重。

三、社会力量参与社区矫正存在问题的原因分析

（一）社会认同度不高

“社区矫正属于一种新的社会公共事务，它是以一种崭新的理念实现着刑罚执行方式的转变。寻求社区公众的支持，首先需要得到社会公众对这项刑罚制度改革的理解和认同”［4］。当前，在我国，社区矫正的社会认识不充分、认同度不高，部分群众对社区矫正这个新生事物一知半解，甚至存在误解，认为罪犯在社区内服刑就会为社区带来安全隐患，增加社会的不稳定因素，因此对社区矫正这项工作本身产生质疑甚至是排斥的观点。加之受传统的重刑文化影响，社会公众普遍认为监禁刑对犯罪的作用更为有效，导致参与社区矫正工作的企业和事业单位数量不多，安置就业的社区服刑人员也有限，企事业单位的功能发挥不够完全。

（二）缺少具体的法律规范

关于社会力量参与社区矫正，我国目前仍缺少一部针对社区矫正的专门立法，现阶段只能依靠2012年最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合印发的《社区矫正实施办法》（以下简称《办法》）指导司法实践。其中第三条规定“社会工作者和志愿者在社区矫正机构的组织指导下参与社区矫正工作。有关部门、村（居）民委员会、社区矫正人员所在单位、就读学校、家庭成员或者监护人、保证人等协助社区矫正机构进行社区矫正。”2014年司法部等六部委出台了《关于组织社会力量参与社区矫正工作的意见》（以下简称《意见》），但对参与主体的资质、权利和义务以及参与社区矫正的方式途径、工作内容、管理考核、培训激励等缺乏明确规定。地方性法规以重庆市为例，《重庆市社区矫正实施细则》中虽明确了公检法司等部门作为社区矫正工作机构的成员单位，司法机关作为社区矫正的执法及工作主体，然而对于社会力量的参与也只是一笔带过。立法滞后导致先天不足，法律层面的真空状态导致社会力量参与社区矫正工作不够规范，权威性也会大打折扣。

（三）保障激励机制不完善

目前我国相关法律法规对于社区矫正工作者的管理考核缺乏具体规定，待遇保障不力。部分地区的社区矫正工作者和志愿者的经费尚未纳入政府购买公共服务目录统筹安排，部分地区特别是经济相对落后的中西部地区，虽明确规定要将社区矫正工作经费纳入当地财政预算，但无奈巧妇难为无米之炊，地方财政紧张，无力为社区矫正工作提供持续、稳定的经费保障。

四、调动社会力量参与社区矫正工作的路径选择

组织和引导社会力量参与社区矫正，是新形势下创新社会治理的客观要求。2015年“两院两部”下发了《关于开展社区矫正试点工作的通知》，明确指出社区矫正要积极利用各种社会资源，并整合社会各方面力量，对符合条件的罪犯在社区中进行有针对性的管理、教育和改造［5］。因此，在当前社会环境下，要推进基层社会力量广泛参与社区矫正，必须从观念形成、立法保障、制度完善、资金投入、家庭帮扶等多个方面努力。

（一）加强立法保障与制度跟进

“法律是治国之重器，良法是善治之前提。”善治需要良法。社区矫正是一项严肃的非监禁刑罚执行活动，必须拥有专门系统的法律依据和法律保障。但我国至今没有一部专门的社区矫正法，关于社会力量参与社区矫正的相关规定零星散落在 《意见》《办法》等部门规章和规范性文件中，不仅涉及面窄，缺乏具体性、可操作性，而且法律位阶较低，不成系统，难以实现促进社会力量参与社区矫正的目的。针对这一问题，党中央国务院高度重视，多次强调要加快社区矫正立法。2014年，习近平总书记在听取司法部工作汇报时明确指出：“要持续跟踪完善社区矫正制度，加快推进立法，理顺工作体制机制，加强矫正机构和队伍建设，切实提高社区矫正工作水平”；2014年党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》将“制定社区矫正法”纳入重点领域立法范围；2014年六部委印发的《关于组织社会力量参与社区矫正工作的意见》明确提出要“积极推进社区矫正立法，努力从法律层面解决有关重大问题，为社区矫正工作长远发展提供法律保障”；2016年，国务院法制办公室发布了《征求意见稿》，公开征集意见；2017年，国务院将社区矫正立法列为全面深化改革急需的项目。从长远看，尽快确立社区矫正法律制度，以更高位阶的专门法律支撑社区矫正工作，将为我国刑事法治和司法制度带来一场重大变革。对于社区矫正立法，笔者认为，既要坚持《立法法》规定的宪法法治、科学民主、实事求是原则，恪守以民为本的价值理念，又要立足我国国情，充分考虑我国推进国家治理体系和治理能力现代化的背景，结合现阶段社区矫正试点工作的实际状况和发展趋势，在学习借鉴国外社区矫正立法的有益经验的基础上，参照现行部门法、程序法等相关法律，制定与之相协调的《社区矫正法》。对社会力量参与社区矫正的适用对象、适用条件、适用程序、机构设置、组织形式、经费保障、权利义务等方面作出明确规定，努力实现其在法律规范上的系统性、在法律体系中的协调性、在法律实践中的可行性，为社区矫正的稳步健康发展奠定良好的法制基础。

（二）拓宽经费来源渠道

“社区矫正属于国家刑罚执行工作，应当有正常的经费保障体制和可靠的工作经费保障。”［6］但我社区矫正起步较晚，工作经费基本靠国家财政拨款，单一的经费来源成为制约基层司法行政机关开展社区矫正工作的重大瓶颈。需要进一步加大政府财政支持力度，建立多元化筹资机制，拓宽社区矫正经费来源渠道。一方面，将社区矫正机构教育矫治经费、装备设施经费、帮困扶助经费等列入国家财政预算，根据各地经济水平制定经费保障标准，实行动态调控。同时，设立＂社区矫正专项资金＂，各级财政部门根据矫正对象人数，按照相关政策规定为司法行政机关开展社区矫正工作拨付专项资金。另一方面，建立社区矫正多元化筹资机制，综合运用行业内部集资、社会捐助、自筹等方式鼓励民间捐赠，为社区矫正社会组织募集资金。还可以借鉴国外经验，比如，对被判处管制、缓刑、假释、暂予监外执行的罪犯，要求其在服刑期间提供保证金，并且通过完善相关制度的方式来保证此保证金只能用于社区矫正工作的实施。

（三）健全相关激励及配套机制

1.提升社会工作者的职业保障水平。职业荣誉感的获得不仅依赖于来自国家和社会层面的深刻认定感，更需要健全的职业保障机制，甚至可以说职业保障才是社会工作者职业荣誉感的主要来源。在当前阶段，提升社区矫正社会工作者的职业保障水平，应当主要从以下几个方面着手：第一，在财政资金倾斜性支持和积极进行社会募捐的基础之上，适当提升社会工作者的薪酬水平。以重庆市江津区为例，对于社区矫正工作试点以来由政府有关部门公开招聘的社区矫正社会工作者，依据国家有关规定享受相应的工作待遇，按照社会保险制度规定，按时足额缴纳社会保险费，实现应保尽保，保障其合法权益。第二，为引进的高水平人才和专业技术人员提供居住、配偶安置及子女入学等生活上的便利条件，提高其工作积极性，增强其队伍稳定性。第三，建立健全社会力量参与社区矫正工作的业务技能培训机制，进而与工作实绩和考核奖惩等挂钩。

2.健全志愿者参与社区矫正工作的激励机制。成立志愿者队伍，发挥“群防群治”、“专群结合”的优势，认真落实志愿服务激励措施，对积极参与、成绩显著的志愿者依国家规定给予表彰或有针对性的奖励，使其在参与社区矫正工作的过程中获得相应的物质或精神补偿。让志愿者一旦有需求能享受到看得见摸得着的实实在在回报，激发其参与积极性。

3.完善企业吸纳矫正对象就业的社会补偿机制。社区矫正对象相对于一般雇员而言，整体上的雇佣风险较大，即如果企业雇佣社区矫正对象，那么企业主所承担的损害风险更大。因此，在社区矫正实施初期，企业尤其是私营企业普遍不太愿意雇佣社区矫正对象。但在美国等发达国家，社会力量在社区矫正中发挥着主导性作用。部分原因是这些国家对社会企业组织参与社区矫正实践自愿承担社会责任普遍采取了相应的激励性举措或给予相应补偿，尤其是针对私营企业雇佣社区矫正对象所采取的激励措施更大：第一，税收激励，即如果企业雇佣了社区矫正对象，那么政府将给予其一定比例的税收优惠；第二，侵权责任风险减免，依照美国的侵权责任法规则原则，雇主要为雇员的一般侵权行为承担损害赔偿责任，为了降低雇主的损害赔偿风险，美国很多州的法律规定，雇佣社区矫正对象的雇主只需要证明其尽到了一般审慎义务，那么该损害赔偿责任即可以被免除，这进一步免除了企业雇佣社区矫正对象的后顾之忧。我国在2014年的《意见》中规定“提供社区矫正服务的社会组织符合规定条件的可以享受相应的税收优惠政策”。对那些为社区服刑人员提供工作岗位的企业，可对其实施减免税收、优先获得政府招标项目等奖励政策［7］，或者在市场准入、产品宣传与推广等方面为其出台相应的优惠政策。鼓励企事业单位、社会组织等为社区矫正工作提供多渠道、多元化的筹资机制。

4.健全对困难社区服刑人员帮扶机制。现实中，部分社区服刑人员家庭经济状况较差、家庭负担较重，为他们积极改造增加了更大的负担。解决这一问题需要司法行政部门加强与社保、民政等本身具有帮困扶助职能的部门协作配合，积极开展社会适应性帮扶工作。对社区服刑人员家庭的经济收入情况进行摸底调查、信息筛选和综合研判，在法律政策框架内对经济困难的服刑人员启动帮扶机制，落实低保、医保等政策，为无工作的社区服刑人员家庭成员提供技能培训、就业指导等服务，将遭遇严重临时经济困难的社区服刑人员纳入政府帮扶救助范畴，真正根据每个人、每个家庭的经济情况和实际困难，分类别分层次进行精准帮扶、靶向救助。更好在帮助经济困难的社区服刑人员家庭解决学习、工作、生活、法律等方面遇到的困难和问题，彰显社会主义司法制度的优越性和社会人文关怀。

（四）改进宣传机制，引导社会公众认知

社区矫正的目的是对矫正人员进行再社会化的教育，使其适应并顺利回归社会。社区矫正最终都要落实到社区层面，社区居民的接受和认同，尤其是社区矫正人员所在地区群众的认可和理解直接影响着社区矫正工作开展的顺利与否。在当前中国文化土壤中推行社区矫正制度，政府首先应当做的是，充分发挥大众传媒的作用，通过公益广告、案例报道、专家说法、参与互动等方式，加大对社区矫正的宣传力度。一是大力宣传社区矫正这种刑罚执行方式的价值理念，逐渐淡化、消除社会公众重监禁刑罚、轻非监禁刑罚的固有观念，争取社会各界对社区矫正制度目的和价值的认同及支持，为社区服刑人员顺利融入社会提供宽容、和谐的社会环境，同时将社会的宽容演变为社区矫正人员社会适应性的推进力，推动其自觉矫正自己不良行为，尽快融入社会。二是宣传社会力量参与社区矫正的重要性，不断扩大社区矫正的社会影响力，使全体社会成员都能正确认识社区矫正工作，进而增加社会力量参与社区矫正的责任感与义务感，让更多的社会组织和社会志愿者参与其中，变职能工作为社会工作，变被动矫正为主动矫正，变有限监督为广泛监督，更好的促进社区矫正的社会化推进。

结 语

社区矫正是舶来品，承载着惩罚、矫治、再社会化和复归社会的多重社会功能，要实现这种社会功能，就必须在深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义政法思想，特别是习近平总书记关于社区矫正工作的重要指示的基础上，借助和发挥社会力量优势，在立法的引导下，资金预算的支持下，福利的保障下，形成国家与社会在社区矫正实践中的良性互动、互利共赢的良好局面。这也是创新社区矫正管理方式和矫正模式，推进社区矫正工作常态化、法治化和社会化进程中必须克服和应对的重大问题。