对我国当前“积极的财政政策”内涵的几点认识

文 （.湖南省财政厅，湖南长沙 4005；.耒阳市财政局，湖南耒阳 4800）

内容提要：我国积极的财政政策有丰富的内涵，它既与西方扩张性财政政策有着共性，又具有鲜明的中国特色，在不同时期，其内容也会调整变化。我国当前实施的积极财政政策有其自身的特征，把握其内涵有助于充分发挥财政在国家治理中的基础作用，具有重要的理论意义和实践意义。

前不久，对于何谓“积极的财政政策”的理解产生了争议，并引发不少人参与讨论。出现这种争议，主要是因为我国积极的财政政策有丰富的内涵，人们对其有不同的解读。财政政策是国家宏观调控的重要工具，当前我国正处于经济从高速增长向高质量发展转变阶段，国内外局势复杂多变，不确定性因素增多，在此背景下，更需要我们全面、准确地把握我国积极的财政政策的内涵，这对于确立国家经济政策措施体系，准确把握财政政策的长期基调，充分发挥财政在国家治理中的基础和支柱作用，都具有十分重要的意义。

一、从类型来看，我国当前积极的财政财政属于扩张性财政政策

财政政策从类型上可划分为扩张性财政政策、中性财政政策和紧缩性财政政策。我国积极的财政政策本质上属于扩张性财政政策。扩张性财政政策的基本特征是财政支出扩张，通过增加赤字来增加投资，以增加社会需求，拉动经济增长。这一政策源于上世纪30年代的资本主义经济危机，这场危机打破了“市场万能”的神话，要求政府加强对经济的调控，美国的“罗斯福新政”就是这种政策的典型代表。

我国实行积极的财政政策始于1998年，为应对亚洲金融危机，国家采取了出口退税、增加投资等手段来扩大需求，促进经济增长。后来，积极的财政政策转向“稳健”。十年后的2008年，为应对美国金融危机，国家又实施了这一政策，通过4万亿一揽子计划，大规模增加投资，刺激消费，促进经济增长。此后这一政策延续至今。近年来，虽然其重心逐渐转向结构调整，虽然它具有鲜明的中国特色，但它还不是一种独立的政策类型，仍属于扩张性财政政策，在特征，内容、目标、举措、功能等许多方面与扩张性财政政策有共同之处。

二、从特点来看，我国当前积极的财政政策是由“大水漫灌”转向“精确补短”，由关注需求总量转向更重优化供给结构的财政政策

“在宏观经济教科书和流行的宏观经济分析框架中，都是把财政政策作为一个总量性变量来讨论的，把财政放到消费、投资、出口‘三驾马车’中予以分析。”［1］无论是扩张性、还是积极的财政政策，都要体现支出大于收入这个总量上的特征，我们也把扩大社会总需求视为积极财政政策的基本功能。但我国当前积极的财政政策又不是凯恩斯分析语境下扩张性财政政策的翻版，它要反映中国国情，并随经济形势的变化有所调整。虽然从1998年到2008年再到2018年，我国积极的财政政策都体现“支出扩张”这一特征，但其目标、内容与重心又在调整变化。如1998年其目标是拉动经济增长，而2008年的目标是稳定经济增长。这一“拉”一“稳”就体现出差异，拉动增长需要财政大规模扩张，而稳住增长则可以另有选择，通过调节结构也能达到目的。2008年至今的这一政策在不同年份也有所变化。如2009年、2010年主要表现为对公共投资的大规模扩张，2011年转向关注民生，向社会建设领域倾斜。2014年变化更明显，这一年开始添加后缀，2014年是“要有力度”；2015年是 “加大力度”；2016年和2017年是“更加积极有效”；2018年是“更加积极”。出现这一变化的原因是我国经济形势出现了重大变化，即经济发展进入了“新常态”，社会经济中的结构性矛盾日渐突出，成了影响经济社会发展的主要障碍。正如习近平同志所说：“当前，我国经济发展虽然有周期性、总量性问题，但结构性问题最突出，矛盾的主要方面在供给侧。”［2］由于国家经济工作的着力点已由需求侧转向供给侧，反映国家意志的积极的财政政策其主攻方向也就从总量性问题转向结构性问题。虽然它仍要“逆风行事”，仍要关注总量扩张，但需求侧管理和总量扩张已不再是其重心所在，量化宽松和“大水漫灌”式的强刺激也不再是它的主要手段，在总量扩张的同时，其重点已转向结构调整，平峰填谷，精准补短，以促进供给质量的提高，促进供求关系在动态变化中实现新的平衡。

可以说，今天我国积极的财政政策“是扩张性政策和结构性政策的组合”，［3］而且“结构性”色彩更浓，我们要把握其特点，既要把握其“扩张性”所具有的共性，又要注意它的中国特色和在当下的新变化，否则，认识就可能出现偏差，就可能产生不同的期待与评价。

三、从目标来看，我国当前积极的财政政策是既着眼于当下增加需求保增长，更着眼于化解深层次矛盾，增添内生动力，促进未来可持续发展的财政政策

首先，我国在不同时期实施积极的财政政策，背景不同，目标、重心也会不同。1998年和2008年实行积极的财政政策，都是应对外部环境突然变化的应急之策。当时针对出口急剧下降，需求大幅萎缩的局面，其主要目标就是通过强刺激保增长，采取的措施就是财政投资“大水漫灌”式的大规模扩张。而近年随着经济发展进入“新常态”，从过去的高速增长转向高质量发展，结构性问题已成为影响经济与社会发展的主要障碍，面临的形势日益复杂，我国在今后相当长一段时期内，积极的财政政策就不再是应急之策了，而转变为一种中长期政策，其重心也从拉动需求转向改善供给，其目标不再只关注当下的年度增长，只重强刺激，应对一时之需，更着眼长远，化解深层次矛盾，以增添经济发展活力和内生动力，促进国民经济的可持续发展。

其次，国家发展具有整体性，实施积极的财政政策在目标上也不能只关注经济，在经济、社会关联日益紧密的条件下，只重经济也难以实现其目标。这就要求积极的财政政策要把视野延伸到经济之外，必须“从传统的总量性政策，转向结构性的政策；从单纯的经济政策，转向经济社会的政策”，［4］从过去侧重于支出而着眼于扩大政府投资转向更侧重于收入而重在减税降费；从过去只重政府投资转向更重引导民间投资，充分发挥市场的决定性作用；从过去只重短期调控转向更注重培育可持续发展的动力；从过去只注重经济增长转向更关注社会公平，不断完善再分配调节机制，缩小居民收入差距。以在保持经济平稳健康增长的同时，增长方式不断转变、经济结构优化升级、生态环境持续改善，社会保持和谐稳定。这样，才有利于化解经济中的深层次矛盾，增强市场活力和改革动力，才能通过推进供给侧结构性改革释放需求，通过增强经济内生动力实现发展，才有利于国民经济真正步入良性发展轨道，实现未来的可持续发展。

四、从内容来看，我国当前积极的财政政策是既通过财政赤字增加支出，扩大需求数量，更重优化收支结构，提高资金运行效率和发展质量的财政政策

实施积极的财政政策，当前主要解决的是结构性问题，这就要求它在内容上要优化自身的收支结构，提高资金运行效率，才有利于解决结构性问题，提高经济增长质量。

优化财政收支结构，首先要转移工作重心，从倚重“支”转向倚重“收”。过去积极的财政政策重在支出侧，主要靠增加投资来扩大需求，当前积极的财政政策虽然也要增加支出，并优化支出结构，但重心在收入侧，更多的是倚重减税降费。因为我国过去经济处于高速增长期，在需求不足，经济下滑的背景下，要维持较高的增长率，就需要通过增加赤字来增加投资和需求。今天我国处于高质量发展期，追求的不再是速度而是质量，更关注的是结构而不是总量，要解决结构性问题，这一招就失灵了。盲目扩张，虽能增加当下的需求，但从长期来看，增加的可能是无效供给，导致结构性问题更加严重。况且，过度倚重赤字和债务，还会加剧财政风险。因而今天不应再搞强刺激，以透支未来增长的方式来追求眼前的增长，不能再把铺摊子、上项目，搞“大水漫灌”作为稳增长的主要途径，而是既要保持较高的财政支出力度，保证支出节奏不变或适当加快，又要把收入侧作为着力点，大力减税降费。

其次，要精准施策，促进“收”与“支”的结构完善。“收”的方面要清理税费，在以“减”为重点的前提下，该留的留，该降的降，该免的免，该增也要增。通过结构性减税，不断优化税收结构，既帮助企业降成本，又鼓励研发创新、培育扩大税源，保护生态环境，既不大幅增加财政赤字，又引导经济结构调整，切实扩大积极财政政策的效果。

在“支”的方面要突出重点、有保有压，着力补短板，将资金花到“刀刃”上。如支持国家重大战略、重要改革、重点政策的落地和实施，保障科技重大专项实施，大力支持基础研究和重大共性关键技术研究开发；加大对医疗卫生、社会保障、教育、环保、公共文化等社会事业的投入力度；大力扶持新产业、新模式、新业态发展；将基建作为重要抓手，加大对基础设施等国民经济薄弱环节的支出力度等。此外，该减的也要减，如结合机构改革，压缩行政等机构的一般性支出；压缩非重点财政支出；减少对国企的补贴；按照市场经济和公共财政职能的要求，将由市场和社会负担的部分分离出去，等等。

此外，还要加强财政管理，如完善政府采购制度，提高支出效率；全面清理结余结转资金，盘活存量；加大资金统筹使用力度，提高使用效益，等等。这样，才有利于优化财政收支结构，提高财政资金的运行效率，引导市场增加有效供给，减少无效供给，促使供给体系适应需求结构的变化，实现宏观经济新的供求动态平衡，不断提高经济增长质量。

五、从途径来看，我国当前积极的财政政策是要由过去重政府直接发力、增加投资转向更重发挥财政的引导作用，引导民间投资和居民消费的财政政策

扩张性财政政策的功能是要增加需求，西方扩张性财政政策是通过扩大赤字，增加政府投资直接发挥作用。而我国当前积极的财政政策的重点不是通过政府大规模扩张投资来扩大需求，而是通过优化财政收支结构，激发市场活力来间接发挥作用，是从单纯依靠政府投资直接发力向既着力增加政府投资，更注重引导民间投资和居民消费转变。

首先，在引导投资上，着力通过减税降费和优化投资结构来促进民间投资。一是通过减税降费引导民营资本投资。当前积极的财政政策的重点是减税降费，它既帮助企业降低成本，提高投资能力，也通过结构性减税引导民营资本的投资方向。如针对新型战略产业、高技术、高附加值产业和符合产业政策发展方向的企业给予税收优惠或财政补贴；对已确定的先进制造业、现代服务业、电网企业增值税实行留抵退税返还；扩大企业研发费用加计扣除范围，出台股权激励和技术入股递延纳税政策，完善科技企业孵化器税收政策，等等。这不仅促进了投资行业的优化，还通过优惠措施更多地向中小微实企业倾斜，促进投资主体的优化。如将享受减半征收企业所得税优惠政策的小型微利企业年应纳税所得额上限从50万元提高到100万元；将高新技术企业和科技型中小企业亏损结转年限由5年延长至10年；科技型中小企业研发费用加计扣除比例由50%提高到75%；对小微企业实施创业担保贷款贴息，并加快组建国家融资担保基金，扩大小微企业融资担保业务规模，对地方拓展小微企业融资担保规模、降低小微企业融资担保费用取得明显成效的予以奖补，等等，这都有利于激发民营资本，特别是中小微企业的投资热情。二是通过优化财政投资结构引导民营资本投资。近年来，财政大幅压缩了一般竞争性行业的投资，适当减少可利用社会资金的经营性基础设施投资；对国有企业的垄断利润还提高征缴比例。这不仅有利于政府缩短投资战线，调整投向，优化经济结构，也有利于我国投资主体从过去以政府和国有大企业为主转向以民间和中小企业为主，增强微观经济的活力，充分发挥市场的决定性作用。

其次、在引导消费上，则通过提高居民的消费能力和引导居民消费倾向来促进居民消费扩张。一方面，通过完善收入分配制度，不断缩小收入分配差距，扩大居民消费能力。如通过精准扶贫，帮助特困人口增加收入；财政投入向"三农"、西部和东北等地区倾斜，缩小城乡和地区发展差距，提高农民和边远落后地区居民的收入水平；完善社会保障体系，建立健全特困人员救助供养制度，改善困难群众生活；落实更加积极的就业政策，鼓励企业吸纳就业困难人员，等等，在促进社会公平的同时，增加居民消费能力。另一方面，将财政支出重点向公共领域倾斜，既通过扩大公共消费来稳定居民消费预期，又通过投资行业的优化来增加有效供给，激发居民的消费欲望，还通过完善社会保障制度，降低消费、就业和社会心理的不确定性，使人们敢消费、愿消费，刺激居民消费需求的扩大。

通过引导民间投资和居民消费，既有利于促进供求的动态平衡，促进经济结构优化，又能充分发挥财政的引导作用，激发市场活力和发展动力，以促进经济社会平稳健康发展。

六、从风险来看，我国当前积极的财政政策是既增加财政赤字与财政支出，又注意赤字适度，风险可控的财政政策

实行积极的财政政策，要更多地增加投资，增加需求，就会有财政赤字。财政赤字有两种，因支出增加而形成的赤字称之为扩张性赤字，因减收而形成的赤字称之为减收性赤字。我国以往积极的财政政策多为扩张性赤字，这种赤字更有利于增加政府投资。今天我国的财政赤字政策已发生变化，由过去以扩张性赤字为主转向以减收性赤字为主，这种转变更有利于藏富于民，增加民间投资。

出现财政赤字就可能带来财政风险，就需要增强财政政策的预见性和预防性，加强防范与监控。我国已连续多年实行积极的财政政策，债务不断积累，在经济发展新常态下，更要注意防范风险的产生和激化。这就要求加强公共风险管理，注意财政风险是否具有可持续性，未来能否偿还到期债务。若政府既不能利用财政节余偿还债务，也无法通过发行新债偿还旧债，财政风险就会转化为财政危机。按国际通行标准，3%是财政赤字率的国际警戒线。但世界上如英国、美国、日本、意大利、法国、希腊、葡萄牙、西班牙、爱尔兰、南非、巴西等许多国家其赤字率长期高于3%的警戒线，连欧盟财政状况最稳健的德国其赤字率在某些年份也高达3.5%。美国在2009年甚至达到9.5%，日本的赤字率长期保持在5%-10%之间。我国实行积极的财政政策以来，赤字率基本控制在3%以内，处于绝对安全范围内，仅在2016年和2017年为响应国家积极的财政政策要“更加积极”的要求，财政赤字率才上调到3%，2018年又下调为2.6%。在当前经济下行压力加大的背景下下调赤字率，正是着眼于债务的可持续，着眼于财政风险防范与控制。

七、从效果来看，我国当前积极的财政政策是既通过扩大投资、增加需求来“治标”，更以改革的办法突破体制机制的障碍来“治本”的财政政策

作为积极的财政政策，要应对国内外环境的变化，稳定经济增长，就要通过增加赤字和投资来增加总需求。但由于影响我国当前经济发展的主要问题是结构性问题，而这种结构性问题的根源在于旧的体制机制。正如习近平同志所指出的，“供给侧结构性矛盾的原因是要素配置扭曲，是体制机制障碍。”［5］因而要化解当前的困境，积极的财政政策要更好地发挥作用，更顺利地达成目标，根本途径是促进改革的深化。

首先，我国目前经济运行中出现的各种问题，无论是地方融资平台的风险积累，还是“土地财政”模式下的房价屡调屡涨，无论是四万亿一揽子计划导致的产能过剩，还是贫富差距难以缩小，消费欲振乏力，其深层次矛盾都源于过去的财政体制，要解决这些问题，都需要通过深化改革，促进我国财政体制与机制不断完善。

其次，我国积极的财政政策要从过去侧重于关注总量转向调整结构，真正解决结构性问题，也有赖于改革的深化。因为在旧的财政体制下，中央财政在整个财政收入中的占比高而在财政支出中占比低，地方政府财权小却要担负更大事权和更多支出责任，致使“土地财政”的毒瘤难以割掉；地方政府为了增加税收，见什么项目赚钱就上什么，大搞重复建设，致使产能过剩严重；一些地方通过招商引资，盲目引入高污染、高耗能的项目，致使结构调整效果不佳；为了保住“吃饭财政”，给财政供养人员按时发出工资，中央要求减税降费，而地方却阳奉阴违，这边减税，那边加税增费，等等。只有深化财政体制改革，理顺中央与地方的关系，建立起符合市场经济需要和供给侧改革要求的政府投资机制、财政分配制度、完善的社会保障体系，等等，才能加快推动经济结构的战略性调整，才有利于顺利实现积极的财政政策的转型，解决当前所面临的结构性问题。

再次，我国当前积极的财政政策在某种程度上也可以说是一种结构性财政政策，本身也属于国家治理结构改革的一部分。“财政是国家治理的基础和重要支柱”，是国家利益分配的总枢纽，涉及到国家治理中的各种分配关系和利益关系。其调整与转型，必然会引起各方关注，牵一发而动全身，就必然要与国家治理结构改革结合起来，同步推进，它要顺利实施，也必须突破旧的体制机制的障碍，着眼于解决各种深层次的矛盾。

最后，当前我们所处的时期是改革与发展的时期，改革的目标就要实现国家治理现代化。作为积极的财政财政政策，只有放在国家治理现代化的总目标下来认识，才能对其功能定位有准确把握，对其思路目标有清醒认识，否则就可能偏离方向，导致政策的制定与评价的迷失。也只有将其转型与完善，将财政收支结构调整、财税体制改革等与国家治理结构改革结合起来，理顺政府与市场、政府与社会、中央与地方等关系，厘清政府的权力边界，为市场机制发挥自组织功能创造条件，才能改变传统的扩张性政策只依赖政府直接发力扩大需求的做法，而是通过激发市场活力来间接发挥作用；才能撬动民间资本投入经济社会发展的重点领域和薄弱环节，通过市场力量来矫正结构性失衡，优化资源配置，扩大优质供给，从而有效应对各种风险和挑战。

可见，要解决当前的结构性问题，稳定经济增长，既不能只从增加总量入手，也不能只是单纯的减税降费，因为这些做法都只是“治标”，要从根本上解决问题，作为积极的财政政策不仅应从结构调整着眼，更要积极推动财税体制的改革与完善，用改革的办法突破体制机制的障碍。

八、从要求来看，我国当前积极的财政政策是要从过去消极、被动的应对转向积极、主动的应对的财政政策

无论是西方扩张性财政政策，还是我国积极的财政政策，其基本含义都是要加大财政刺激需求的力度，促进经济增长。但今天我国积极的财政政策中的“积极”还另有含义，“所谓“积极”，就是要积极主动发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用，增强财政政策的预见性和预防性”。［6］它不仅包含要增加赤字、投资、需求等内容，还包含要由过去的消极、被动应对风险转向积极、主动地应对挑战，更充分地发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用，增强财政的预见性、预防性的作用的含义。尤其是2014年以后，国家每年都为积极的财政政策添加后缀，无论是“要有力度”，还是“加大力度”，或是“更加积极有效”等，更鲜明地体现了这种“转向”。

首先，从1998年到2008年，我们实施积极的财政政策，都是在国内外环境发生重大变化的时候，这时的积极财政政策，主要还是作为一种被动应对的应急之策而启动的，因而国家赋予它的职责，主要还是增加投资、增加需求，拉动经济增长。2008年之后，特别是到了2014年，当我国经济发展已进入“新常态”，结构性问题已成为影响经济与社会发展的主要矛盾，各种不确定因素日益增多，积极的财政政策由过去的应急性、临时性政策逐渐转变为体制性、规则性政策时，就必然要求它要由过去的消极、被动应对转向积极主动应对，不断强化财政政策的预见性、预防性，而不是等到风险来了才临时抱佛脚，见招拆招、仓促应对。这样，才能更加积极主动地应对今后所面临的复杂多变的国内外局势，不断化解所面临的各种风险与挑战。

其次，在国家宏观调控的两大重要工具——财政政策和货币政策中，货币政策的优势在于调节总量，而财政政策的优势在于调节结构。面对这一变化，宏观调控要更好地发挥作用，必须更倚重财政政策，这既有利于发挥财政政策的优势，也能更好地发挥宏观调控的作用。但近年来，作为积极的财政政策在具体措施上，力度还有些不够，与货币政策的配合还不太协调，致使国家宏观调控的效果还不那么显著，另一方面，由于“新常态”不只是三年两年，结构性问题也不像总量性问题，一下药就能见效，而需要较长的时间才能得到解决，自然就需要财政政策着眼长远，注重风险的预见与预防。这也是为什么从2014年起，国家要在积极的财政政策后面添加后缀，要求其“加大力度”、“更加积极”的原因所在，而这种添加也就使这种“转向”的含义显得更为明确与急迫。

再次，改革开放初的一段时期，由于种种原因，我国财政收入占GDP的比重和中央财政收入占全部财政收入的比重都呈下降趋势，导致财政的宏观调控能力不断弱化，甚至“吃饭财政”都难以为继。面对亚洲金融危机和美国金融危机所带来的冲击和影响，我国财政政策必须尽快摆脱调控功能弱化的困境，对经济增长发挥更直接、更积极的作用。从这个角度也可以看出，虽然当时国家启动的积极的财政政策其主要含义是要增加投资，增加需求，以应对外部冲击，同时也应包含要积极有为，主动应对、加大力度、强化财政在国家治理中的基础和重要支柱作用的含义，而随着经济形势的变化和积极的财政政策的持续实行，这种“转向”的意味就越来越明朗了。

第四，从过去我国财政体制存在的缺陷来看，当前我国财政体制改革虽不断深化，但还不能说已取得了根本性的突破，举债能力强的中央财政财权大但事权小，在整个财政收入中的占比高而在财政支出中占比低的状况并没有根本改变，也就缺乏举债的动力。而担负更大事权和更多支出责任的地方政府财力弱，需要举债却缺乏举债能力，致使一些本可以通过实施积极的财政政策，通过增发赤字和国债就能办好的事却未能办到。此外，在中央提出“要让市场在资源配置中起决定性作用”这一观点后，一些地方又片面理解，只重市场的决定作用，而忽视还要“更好地发挥政府的作用”。在需要政府提供的基础设施和公共服务等领域，总是想方设法通过市场化的方式去运作，致使不少本该由政府提供的基础设施或公共服务也让市场来提供，既导致企业的负债率较高，又让百姓自掏腰包才能享受这些本该免费享受的产品或服务。要改变这种状况，也需要积极的财政政策更加积极有为，加大力度、强化财政在国家治理中的基础和重要支柱作用，只有实现这种“转向”，才能更充分地发挥它在宏观调控中的作用，以弥补过去的缺失与不足。