社区治理视角下西部民族地区城市居民参与问题研究*①

刘涛涛

（中共乌鲁木齐市委党校 新疆 乌鲁木齐 830026）

党的十九大报告明确指出要“加强和创新社会治理”，“打造共建共治共享的社会治理格局”，“完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”。同时指出要“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”。[1]（P49）这就为城市居民参与社区治理指明了方向和路径。

所谓社区治理，是指社区所辖范围内政府、社区组织、辖区单位及社区居民共同管理社区公共事务的活动。[2]社区治理是治理理论在城市社区管理中的具体运用，它要求充分发挥社区各类主体的优势，协同处理发生在社区内的公共事务。

社区治理中的居民参与，是指社区居民为了表达和实现自己利益的需求，在公共政策范围内通过一定的途径和形式参与社区事务的决策、管理和监督的过程。社区居民是社区治理的重要主体，居民的参与意识、参与方式及参与的有效性是影响社区治理的重要因素，没有居民的参与，社区治理就不可能真正实现。[3]（P172）

西部民族地区城市社区治理模式主要是政府主导，乌鲁木齐市也不例外。为了深入了解乌鲁木齐市社区治理中居民参与的状况，课题组选取了乌鲁木齐市90个典型的多民族重点复杂社区，对社区的工作人员和居民进行了抽样问卷调查和访谈。抽样社区包括新市区（高新区）17个社区、水磨沟区8个社区、米东区9个社区、沙依巴克区4个社区、天山区52个社区。所选社区少数民族比例为5%～15%的计23个社区，16%～80%的计50个社区，80%以上的计17个社区；社区流动人口比例40%以下的计45个社区，40%以上的计45个社区。其中，针对社区工作人员共发放490份问卷，回收有效问卷470份；针对社区居民（包括流动人口）共发放893份问卷，回收有效问卷883份。在社区居民的调查问卷中，汉族居民调查问卷共计471份，少数民族居民调查问卷共计412份，流动人口调查问卷共计145份。调查中女性499人，男性384人；年龄20～30岁260人，31～40岁269人，41～50岁244人，51～60岁65人，60岁以上45人；文化程度小学94人，初中163人，高中194人，大、中专209人，本科及以上223人；月收入1 000～2 000元152人，2 001～3 000元363人，3 001～4 000元217人，4 001～5 000元72人，5 001～6 000元46人，6 000元以上33人。课题组分别对社区工作人员与社区居民的有效问卷结果进行了数据统计，调查数据截至2016年11月。

一、乌鲁木齐市重点复杂社区治理中居民参与的社区活动

1.参与了社区各类文体娱乐活动。近几年来乌鲁木齐市各重点复杂社区包括“访惠聚”驻社区工作队组织了一系列居民喜闻乐见的文体娱乐活动，以此增强社区凝聚力，吸引居民参与，社区居民还是比较愿意参与这类文体娱乐活动。在社区居民的问卷调查中，当问及被调查的居民“您是否参与过并是否愿意参与社区组织的文娱活动？”时，选择“参与过”的占54.4%，选择“愿意参与”的占83.7%。同时，调研中还发现重点复杂社区居民多是通过社区文体类的社会组织，如通过社区备案的舞蹈队、合唱队、书法队、健身队等组织形式参与社区文体娱乐活动。

2.参与了社区志愿服务活动。乌鲁木齐市各重点复杂社区的部分居民通过参加管委会（街道）及社区的志愿者服务队（站），开展了一些社区志愿服务。如新市区迎宾路街道目前共成立了志愿者队伍7支，建立社区志愿者服务站7个，在中国志愿者协会注册的个人会员达169名，在社区广泛开展了义务治安巡逻、拥军、垃圾清理、绿化维护等志愿服务活动。

3.参与了一些社区治理活动。乌鲁木齐市各重点复杂社区通过建立“百姓心声站”“百姓心声信箱”“社区报”“网络互动平台”等方式，拓宽居民群众参与社区治理的渠道，使群众反映的热点难点问题在基层基本能够得到化解。各重点复杂社区还定期、不定期地召开居民代表大会、社区协商议事会、社区情况研判会，通报近期社区警情、社情、民情，商议解决社区存在的各类问题，加大居民参与社区治理的力度。同时，乌鲁木齐市多民族重点复杂社区还打造了民族团结大院①民族团结大院，如乌鲁木齐市天山区新华南路街道团结西路社区，是10个以上民族共同居住的社区，社区打造了“民族团结大院”，实行“一元院长”管理机制，在决策和管理体系中引入社区居民参与社区公共事务管理，特别是在社区建设、环境改造、民族团结、化解矛盾等方面，依靠居民的力量解决居民的问题，有效地激发了社区居民参与社区治理的积极性和主动性，实现了居民群众自主管理、社区监管的工作模式。，成立了流动人口劳动务工协会，引导社区少数民族居民及流动人口参与社区治理，取得了很好的效果。

二、乌鲁木齐市重点复杂社区治理中居民参与存在的主要问题

1.社区居民参与意识较差，普遍缺少参与的动力，居民的主体作用难以发挥。在乌鲁木齐市重点复杂社区居民的问卷中，当问及居民“您对参加社区的事务感兴趣吗？”，选择“非常感兴趣”的占11.2%、“感兴趣”的占30%、“一般”的占46.9%、“不感兴趣”的占11.9%；问及居民“您经常参加社区活动吗?”，选择“每次都参加”的占6%、“经常参加”的占19.4%、“偶尔参加”的占48.9%、“没参加过”的占25.7%；问及“您是否愿意成为社区志愿者？”时，选择“愿意”的占48.7%、“不愿意”的占16.2%、“没考虑过”的占30.1%、“没兴趣”的占5%。这一方面说明乌鲁木齐市大部分重点复杂社区居民的公民意识不强，缺乏参与意识、监督意识、责任意识、民主权利意识，只想社区为我服务，却没有对社区公共责任的主动担当；另一方面说明乌鲁木齐市各重点复杂社区的“单位人”缺乏对社区的认同感和归属感，他们认同的还是单位，没有参与社区治理的动力和积极性。同时，在乌鲁木齐市现有的街居制社区管理体制和政府主导型社区治理模式下，社区居委会已被建设成为一级政权组织，在社区事务中多是听从管委会（街道办）安排，很少代表居民利益和征求居民意见，社区居民也把居委会看作是基层行政机构，把社区治理完全看作是管委会（街道办）和社区的工作，对社区事务漠不关心，也不相信自己的参与能够影响政府和社区的决策，普遍缺少参与的动力，只在办事时才去社区。

2.社区居民参与结构不合理。在乌鲁木齐市重点复杂社区工作人员的调查问卷中，当问及工作人员“参与社区活动的居民主要是什么人？”时，选择“老年人”的占50.8%、“妇女”的占33.9%、“儿童”的占15.3%、青壮年的占0%；当问及“您所在社区的活动流动人口参与的多吗？”，选择“积极参与”的占2.9%、“偶尔参与”的占88.2%、“不参与”的占8.9%。调研中发现，参与重点复杂社区活动的还有一些是各楼栋长和楼组党员骨干、下岗失业人员、低保户居民、残疾人等。由此可以看出，当前乌鲁木齐市重点复杂社区活动的参与者比较单一，主要是离退休的老年人、闲散在家的妇女、放寒暑假的中小学生和儿童及与社区有一定利益关系的人员，其他人如在职的社区居民，尤其是中青年社区居民和居民中的专业技术人员，参与社区治理活动的较少，流动人口参与的就更少。流动人口一方面为了生计到城市打工，没有时间参与社区活动；另一方面即使他们有参与的愿望，但社区很少会想到发动流动人口来参与社区治理，没有给他们提供参与的渠道和载体。同时，当前乌鲁木齐市各重点复杂社区中的少数民族居民的日常生活更多地与宗教组织、民族团体、同乡组织发生关系，对社区公共事务缺乏参与热情，参与的很少，如黑甲山片区居民，60%的是流动人口，少数民族人口占45%，多数人不愿意参与社区活动，给奖品都不愿意来。参与群体的不平衡、参与结构的不合理、参与者素质能力较低，造成了乌鲁木齐市重点复杂社区治理的居民参与无法深入。

3.社区居民参与方式被动。在乌鲁木齐市重点复杂社区居民的调查问卷中，当问及居民“您参与过的社区活动，是因为什么原因去参加？”时，选择“社区要求参加”的占32%、“能获得一些好处”的占20%、“大家都去从众”的占19%、“个人喜好”的占18%、“行使权益”的仅占11%。这说明，目前乌鲁木齐市重点复杂社区各族居民参与社区活动很大程度上不是出于自愿、主动，而多是在社区工作人员的动员、劝说下才去参与的；各重点复杂社区依照上级安排开展的文体活动，居民参与多数也需要动员及物质性奖励。至于社区的选举、社区居民代表大会中居民的参与，多数是走走形式，是被动执行性参与。同时，在参与的人群中相当一部分是下岗失业人员、城市低收入家庭人员、低保户、残疾人等，他们为了实现自己的利益诉求，在社区的动员下被动参与社区活动，是依附性参与。这种动员型、被动执行型和依附型参与方式发挥不了居民在社区治理中的主体作用，难以实现重点复杂社区治理的目标。

4.社区居民参与社区治理的范围非常有限。在乌鲁木齐市重点复杂社区工作人员的调查问卷中，当问及社区工作人员“你们社区的志愿者都做了些什么？”时，选择“赞助”的占44.3%、“举办社区文化活动”的占29.8%、“承担社会公益服务”的占16.5%、“其他”的占9.4%。在乌鲁木齐市重点复杂社区居民的调查问卷中，当问及居民“您参加过社区居委会的选举吗？”时，选择“没有”的占55.5%。这说明，乌鲁木齐市多民族重点复杂社区居民参与社区治理的实际领域和范围都很有限。从居民实际参与的内容来看，社区居民在社区组织下参加的多是诸如环境卫生整治、治安巡逻、文明志愿者服务、捐款捐物、文体活动等文化和社会服务类型的活动，参与层次较低，普通居民对于社区政治事务、经济事务等参与很少，他们很少能在社区规划和社区建设、决定居民群体利益等决策性的问题上表达意见，更无法实施有效的监督。由此，乌鲁木齐市重点复杂社区居民对这类事务也没有参与的积极性。在乌鲁木齐市重点复杂社区居民的调查问卷中，当问及居民“对于社区活动，您喜欢哪一类？”时，选择“文娱活动”的占45.6%、“社区服务或志愿者活动”的占29.1%、“政治参与”的仅占11.1%。

5.社区居民缺乏参与的渠道、制度和载体。在乌鲁木齐市重点复杂社区居民的调查问卷中，当问及居民“是什么原因使您没有参加社区治理？”时，选择“没有收到相关参与的信息”的占24.9%，仅次于“没有时间参加”这个选项；当问及居民“您是否有渠道参加社区的治理？”时，选择“没有”的占70.8%。这说明，由于当前乌鲁木齐市社区已被建成一级政权组织，社区也以基层政府机构的身份自居，没有把居民看作社区治理的主体，只是看作被动的管理和服务对象，因而在发动居民参与方面动力不足，导致社区居民参与社区事务缺乏相应的渠道，多数居民也没有机会参与社区事务。

调研中还发现，乌鲁木齐市重点复杂社区居民参与社区治理的相关制度、机制不健全，现有的制度和机制很多没有实实在在地履行，流于形式。如社区居委会的选举，很多居委会主任、委员没有进行选举，多是由管委会（街道办）推荐、指定；又如即使是建立了居民代表大会、协商议事会等制度，但普通居民很少能通过这些途径参与社区的事务，居民代表大会、协商议事会开会的频率、具体时间、会议的主题都是由社区管理机构决定，居民参加基本是只有“听”的份，再加上居民代表多由“楼栋长”组成，他们不是由居民选出来的，而是居委会直接挑选的，实际在立场上基本与居委会保持一致，使参与制度流于形式民主。这种情况下，普通居民参与社区治理的可能性就比较小。同时，当前乌鲁木齐市社区社会组织正处于发育阶段，无法为重点复杂社区居民参与社区治理提供有效的载体。

6.社区居民参与效能总体偏低。在乌鲁木齐市重点复杂社区居民的调查问卷中，当问及居民“您是否向社区反映过问题？解决了没有？”时，选择“没有反映过”的占29.8%、“反映过，全都解决了”的仅占13.5%、“解决了一部分”的占36.5%，“没有解决”的占22.2%，这意味着重点复杂社区居民向社区表达意愿后的收效低，居民反映的很多问题并没有得到很好的解决，也抑制了居民参与的积极性。

三、乌鲁木齐市重点复杂社区治理中居民参与的对策及建议

乌鲁木齐市重点复杂社区治理中的居民参与，需要政府、居委会、居民自身等各相关主体共同努力。

1.转变社区管理体制与治理模式，完善社区治理结构，营造居民参与的外部环境。（1）正确定位政府角色。政府在社区治理中应是主导者的角色，要给予社会力量参与社区治理平台和空间。在社区居民参与中，政府最基本的职责就是制定规则、提供支持、监督保障，以保证社区居民能够充分地参与到社区治理中。为此，乌鲁木齐市政府可以制定和完善社区居民参与的具体办法，明确社区居民参与的权利和义务，明确政府及派出机构、社区居委会在促进居民参与中的责任和义务，明确社区居民参与的方式、程序与制度设计，使社区居民参与权在社区治理中能够真正得以体现。同时，乌鲁木齐市、区政府要对居民参与社区治理加大资金上的支持，并对居民参与社区治理进行引导和监督。

（2）注重社区居委会的自治性。从法律属性上讲，社区居委会是基层群众性自治组织，居委会的生命力在于社区居民的积极参与。目前，乌鲁木齐市可以逐步建立政府主导与社区自治相结合的治理模式，赋予居委会一定的自治权，确保居委会能把更多的精力投入到组织居民参与社区事务中来，培育社区居民对社区的认同感和归属感，使社区吸纳社会资金投入具有法律基础和现实基础，推动乌鲁木齐市重点复杂社区治理中居民参与的有效开展。

（3）培育和扶持多样化的居民参与组织。社区社会组织是社区居民参与社区治理的重要组织载体，对于提高社区居民的参与水平及参与的组织化程度具有重要作用。[3]（P178）因此，乌鲁木齐市各级政府要着力培育社区社会组织。一是加强对社区社会组织发展的规划，积极发展社区公益慈善类、协调服务类、文体娱乐类社区社会组织，重点培育公共性和公益性以及专业社工为骨干的实体性社区社会组织，进行项目化推进，以更好地承接专业性较强的社区服务管理职能；二是要改革和完善社区社会组织的成立制度，撤销社区社会组织严格而繁琐的审批手续，对各类服务性、公益性、互助性的社区社会组织，各级民政部门可以按照分级负责的原则直接受理登记，对暂不具备登记条件的，先在社区备案，等条件成熟时再登记，要让符合条件的社区社会组织申请社团法人；三是要完善社区社会组织运行的政策法规，对社区社会组织的服务宗旨、活动范围、运作机制、资金和人员管理、监督和评估等问题作出明确规定。

同时，乌鲁木齐市各级政府要大力扶持社区社会组织，主要体现在政策扶持、资金项目扶持及智力资源扶持三方面。一是要在税收、用地、用房、用工、办证等方面给予社区社会组织的发展一定的政策倾斜，为社区社会组织提供必要的政策支持；二是要拓展政府与社区社会组织的合作渠道，鼓励和引导社区社会组织参加政府公益招标，逐步推行向社区社会组织购买服务政策，对社区社会组织非营利性的社区福利性和公益服务性项目给予财政补贴，把社区社会组织有效纳入政府主导的社区公共服务和管理体系，从而在资金项目上对社区社会组织进行扶持；三是政府要通过加强社区社会组织工作人员的培训与培养、发挥专业社工的带动作用、加强社区志愿者队伍建设等方式对社区社会组织进行智力资源扶持，加强社区社会组织人才队伍的建设。

2.培养居民社区意识，增强居民参与能力。（1）培养居民社区意识。首先，培养居民社区意识要培育社区共同利益。社区共同利益包括居民在社区中享受到的公共产品和生活服务以及居民在社区获得的精神享受。实践证明，居民在社区获得的公共产品、生活服务、精神享受越能满足自己生活及精神的需要，他们越觉得自己与社区的利益是紧密相关的，自然就会产生对社区的认同感和归属感，会更加关注社区治理，也就会主动、积极地投身到社区事务中。在乌鲁木齐市重点复杂社区工作人员的问卷中，当问及工作人员“你们社区主要通过什么方式使居民参与社区治理？”时，回答“提供便民服务”的占44%、“给予奖励”的占29.1%、“私人关系动员”的占16.7%、“其他”的占10.1%，这说明“提供便民服务”要远远高于其他三个选项。为此，乌鲁木齐市各重点复杂社区要重视公共产品和公共服务的建设，尤其要加强对在职的各族社区居民以及流动人口提供针对性的公共产品和公共服务，引导他们参与到社区治理中来。同时，在培养居民社区意识的过程中，重点复杂社区要把解决居民普遍利益诉求作为突破口，凡是与社区各族居民利益相关的公共事务，社区都要让各族居民参与进来。

其次，培养居民社区意识要组织丰富多彩的活动，引导各族居民关注共同生活的家园。在乌鲁木齐市重点复杂社区居民的问卷调查中，当问及“您认为哪种方式有助于加强居民与社区及居民之间的沟通与交流？”时，选择的方式依次为“组织小区集体娱乐活动（39%）、召开社区业主会议（34.4%）、建立志愿队伍为小区服务（8.6%）、网络论坛（7.9%）、举办亲子活动（5%）”等，这些都是很好地促进重点复杂社区各族居民参与社区事务的平台，尤其是乌鲁木齐市旭东社区每月10号的志愿者服务日的实践值得推广。

第三，培养居民社区意识要组织各族居民依法制定本社区的《居民公约》，以培育社区共同价值观和行为准则。乌鲁木齐市重点复杂社区居民参与社区治理更重要的是各族居民在自我管理、自我服务、自我教育层面上的一种自治和参与，最重要的形式是制定《居民公约》。因此，各重点复杂社区要结合本社区的实际情况，引领、组织社区居民制定《居民公约》，树立社区基本的价值观和文明准则，以此规范社区居民的行为。

（2）增强居民自身素质与参与能力。增强居民自身素质与参与能力主要是要通过社区教育及社区治理实践来实现，这就需要政府、社区、居民三方共同的努力。对于政府和重点复杂社区来说，可以通过市民学校等载体开展居民素质教育与公共参与精神的培训，并有意识地通过引导居民参与社区治理活动如社区选举、社区议事、社区听证、社区评议等培养社区居民参与的能力。居民也要主动参加培训，增强自身社区参与的综合素质和能力。

3.拓宽居民参与渠道、健全居民参与制度、建立居民参与的回应机制，以拓展社区居民参与的空间。（1）建立社区重大事项公示制度。各重点复杂社区对于关系社区居民利益的重大事项必须信息公开，告知居民，以满足居民的知情权、监督权，为居民参与社区治理提供前提条件。如社区的低保、社区的房屋拆迁、社区听证会、评议会召开等事项要向居民公开，要建立并完善长效规范的公开制度。

（2）完善居民参与制度与参与机制，拓宽参与渠道。根据乌鲁木齐市各重点复杂社区的实际情况，要完善并真正落实社区选举、居民代表大会、协商议事会等制度，逐步把社区居民参与事项扩大到社区政治事务和经济事务领域，引导社区居民主动在有关社区建设、决定居民群体利益的重大问题、行使民主监督等决策性的问题上表达意见。同时，还要健全民情恳谈、社区论坛、社区评议、社区听证等社区居民参与对话机制，通过健全社区志愿者服务平台、发展义工平台、建立业主委员会等社区社会组织的途径让居民有更多渠道参与社区治理与服务，逐步实现居民参与从被动式、执行性、浅层次向主动式、创造性、深层次参与转变。

（3）建立社区居民诉求表达机制和民意有效回应的机制。在乌鲁木齐市重点复杂社区治理中，应建立政府机关和街道、社区联系群众制度，健全社区居民利益协调、诉求表达、矛盾调处和权益保障机制，保证居民的意见及建议能及时反映到居委会与相关部门，能解决的尽早尽量解决，解决不了的要及时向居民反馈情况、告知原因，激发社区居民参与的热情，使他们主动参与到社区治理中。

4.积极引导社区少数民族居民参与社区治理。

（1）在社区合理配备民汉工作人员的比例。社区治理中应按照相关法律规定落实乌鲁木齐市多民族重点复杂社区中少数民族的选举权和被选举权以及在居委会中的比例，使他们能够参与社区日常事务的组织和管理。

（2）增强民族交往，促进民族和谐，使各族居民共同参与社区治理。乌鲁木齐市多民族重点复杂社区在社区治理中，一方面应充分了解及尊重少数民族居民的风俗习惯、宗教文化的差异性，通过各种机制、载体，搭建各族居民交流交往的平台，如加紧试点各民族相互嵌入式城市社区建设，尤其要加大重点复杂社区民族大院建设，使乌鲁木齐市各族居民能够混合居住，互相学习交流，互相帮助，使各族居民为了社区共同利益都能参与社区治理，而不是各自为政；另一方面要更多地了解辖区少数民族居民（包括少数民族流动人口）的具体需求和生活状况，为他们开展针对性的管理与服务，在此基础上引导他们参与社区治理。

（3）充分发挥少数民族组织在社区治理中的载体作用。乌鲁木齐市多民族重点复杂社区要充分重视和运用社区少数民族的民族团体、同乡组织等资源，通过这些组织开展社区治理资源的动员，使少数民族居民能够以此为载体参与到重点复杂社区治理中来，以取得好的治理效果。

5.加强对社区流动人口的服务，促使流动人口自我管理、自我教育、自我发展，引导流动人口参与社区治理。（1）树立“服务为先”的理念，逐步引导流动人口参与社区治理。我们不能仅仅把重点复杂社区内的流动人口当作被管理的对象，他们在社区居住生活，实际上也是社区治理的主体，是社区服务的对象。因此，乌鲁木齐市各级政府及各重点复杂社区对于流动人口也要注重服务，无论是在制定政策、法规、制度上，还是在落实相关政策、法规、制度上，都要体现以人为本、服务为先的理念，加大对流动人口在就业、住房、子女入学、异地就医、大病救助、计划生育等相关方面的政策宣传和服务，使流动人口能够及时了解政府的各项优惠政策，并真正从政策中享受到实惠。还要注重搭建城市居民与流动人口交流、互动的平台，鼓励重点复杂社区文娱团体接纳流动人口参与，通过丰富多彩的社区文化活动，逐步引导流动人口参与其中，增强流动人口对城市与社区的认同感和归属感，吸引流动人口主动参与到社区活动中来。

（2）加强流动人口自我管理、自我服务、自我发展。首先，乌鲁木齐市各重点复杂社区要引导流动人口建立更多的诸如“劳动务工协会”“社区流动人口协会”等流动人口自我管理、自我服务的社区社会组织，通过这些社区社会组织，协助社区解决涉及流动人口的矛盾纠纷，协助社区做好流动人口的管理与服务，协助社区抓好维护稳定工作。其次，可以尝试在乌鲁木齐市建立流动人口“积分制”①针对乌鲁木齐市流动人口的生活、工作情况，政府可以预先设定某些条件（如缴纳社保的长短、文化程度、就业情况、子女入学情况、守法情况、是否参加非法讲经与非法宗教活动等），当流动人口达到这些条件时就可以在生活的社区积累相应的积分，当积分累加到一定程度就可以获得享受市民公共服务的资格，如廉租房、保障性住房等，最终达到申报乌鲁木齐市户口，与城市市民享有同样的公共服务的权利，以此激励流动人口实现自我管理、自我完善和自我发展。，激励流动人口融入城市及社区，实现流动人口的自我管理、自我完善和自我发展，解决社区治理的难题。

[1]习近平.决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利[R].北京：人民出版社，2017.

[2]徐铜柱.民族地区城市社区治理特征、困境及对策[J].理论导刊，2007（05）.

[3]邱梦华，秦莉.城市社区治理[M].北京：清华大学出版社，2013.