“对口援疆”20年：实践与启示

马宇飞

(1云南大学 公共管理学院 云南 昆明 650091；2榆林学院政法学院 陕西 榆林 719000）

新疆是我国西北边陲的重要战略屏障，是实施西部大开发战略的重点地区，是“一带一路”对外开放的前沿门户，是我国战略资源的基地和运输通道。因此，新疆的安全、发展与稳定，事关全国的安全、发展与稳定之大局，事关国家之统一、经济和社会的可持续发展，事关中华民族伟大复兴的“中国梦”。习近平总书记强调，新形势下，新疆工作的着力点和总目标是社会稳定和长治久安。做好新疆工作事关全国大局，其决不仅仅是新疆一个地区的事情。全党要站在战略和全局的高度来认识新疆工作的重要性，多算大账，少算小账，特别要多算政治账、战略账，少算经济账、眼前账，加大对口援疆工作力度，完善对口援疆工作机制，共同努力，实现新疆社会稳定和长治久安。

“对口援疆”是在中国共产党领导下，政府承担“元治理”角色的多元治理主体，为实现新疆安全、发展和稳定，综合运用公共权力的能动意志、市场经济的内生秩序、多元社会的协同共治，对新疆各类公共问题和公共事务进行管理、处置的工具性手段之一。“对口援疆”是具有中国特色统筹区域之间协调发展的援助性政策，是不同区域、不同产业、不同政府、不同政府部门之间开展的跨边界“结对式”的支援与合作，是中央和各级国家机关、企事业单位，以及若干发达省（市）共同帮扶新疆。

一、“对口援疆”20年：实践

新中国成立伊始，第一代党中央领导集体在认真总结与充分借鉴中国历代中央王朝治疆方略的基础上，虽然没有明确提出“对口援疆”，但已经开始着手规划援助新疆经济社会各项事业发展的宏篇，此时期，援疆政策的基调为：中央支援地方、内地支援边疆、汉族支援少数民族、兄弟民族相互支援，调动全国各方面力量，共同推动新疆经济发展、文化前行、社会进步。例如，“财政补助”的同时，中央政府招录大批内地的农业、畜牧、水利、地质、冶金等方面的专家赴疆援建。

上世纪80年代中央决定组织内地省（市）对口支援边境地区和少数民族地区，并要求江苏省对口支援新疆，不久，对口支援新疆增加了上海市，90年代后，又增加了山东省。随后一大批热爱新疆，坚持党的基本理论、基本路线、基本方针，正确执行党的民族宗教政策的汉族干部去新疆工作。同时，战略性构建了倾斜式发展新疆经济的理念，重点支持新疆的产业布局、基础设施、财政信贷、对外开放等。由此，大规模的“对口援疆”正式启幕。

1.干部（人才）援疆。1997～2017年，全国各援疆单位先后选派了9批10 000余名各类援疆干部（人才）。1997年初启幕的“对口援疆”其重点是“干部（人才）援疆”，即派得力干部、优秀技术干部和专业人才。第一批由北京、天津、上海、山东、江苏、浙江、江西、河南8省（市），以及国家相关部委、中央直属机关选派的202名援疆党政领导干部和专业技术人才抵达新疆7个地（州）和17个区直单位对口援疆。1998年，第二批援疆省（市）增加了广东、湖南、河北共11个省（市），共选派了247名援疆干部进疆。1999年，第三批援疆省（市）增加了湖北、福建共13个省（市），选派了480名援疆干部进疆。2002年，第四批援疆干部仍由上述13个省（市）选派，共计810人。

2010年，中央召开第一次援疆工作会议，借鉴汶川地震灾后重建模式，开启新一轮的“对口援疆”：一是扩大“援疆”范围。“援疆”的受援方由过去10个地（州）、56个县（市）和新疆生产建设兵团3个师，扩大到12个地（州）、82个县（市）和兵团12个师，支援范围基本覆盖全疆。二是调整“援疆”理念，中央综合运用高层推动、援助省（市）统筹推进、骨干央企协同推进，以及充分发挥资金、干部（人才）、教育、医疗、科技、项目（产业）援疆等措施的多位一体，推行“全方位”援疆的理念。三是调整“援疆”支受双方的结对关系。对口支援的省（市）中，新增了安徽、山西、黑龙江、吉林、深圳5省（市）。根据支援方的综合实力和受援方的困难程度调整，强省（市）对口支援贫困程度深的南疆；根据支援方和受援方相似的地理气候和经济发展模式调整，例如，东北对口支援气候相似的北疆地区，山西对口支援同样的煤炭资源型城市阜康市；四是，对口支援的重点是基层和南疆。

2010年，新一轮全国对口援疆工作的启动，干部（人才）援疆作为援疆工作的关键环节率先发声。此为第七批，共计3 261名干部（人才）援疆：中央和国家机关、中央企业等116家单位共选派439名，19个援疆省（市）共选派2 792名。其中，专业技术人员所占比例较大，例如，北京选派的126名援疆干部对口支援和田地区，由党政干部36名、专业技术干部90名组成。在此基础上，19个援疆省（市）全力组织、开展各类干部（人才）援疆项目。例如，编制干部（人才）援疆的专项规划，并都安排了干部（人才）援疆专项资金。主动增派了2 300余名受援地急需的规划设计、项目管理、支医支教支农等“计划外”援疆干部（人才）。2017年，第9批援疆干部的规模扩大至4 639名：中央和国家机关、中央企业等单位共选派573名，而且进一步优化人员结构，进一步提升综合素质，平均年龄为43.5岁，66%具有硕士以上学历。19个援疆省（市）所选派的4 066名，业已陆续抵疆工作。

其中，2002年，中组部实施了由江苏和广东的援疆干部担任县（市）委书记的试点工作。并陆续确定了新疆的霍城县、疏勒县、哈密市、和田市、阿图什市为援疆干部担任县（市）委书记的试点县（市），后又将哈密市、阿图什市调整为阿克苏市、疏附县。2003年以后，中央相继下发了《关于进一步加强新疆干部与人才队伍建设的意见通知》，对新疆的稳定、发展、干部与人才队伍建设、援疆工作等作了一系列具体部署，对口援疆的干部政策发生了一定的变化，例如，中央要求：要充分认识援疆干部对新疆的引领作用，鼓励其长期在受援地区工作，逐步从干部支援过渡到经济支援。要创造条件，充分发挥援疆干部的岗位职能，人才培养过程中的传帮带作用，以及项目引进、人才引进的桥梁作用等。

此外，干部（人才）援疆“双向挂职”，以及支受两地培训和支教、支医、支农并行推进干部（人才）援疆，即“请进来、走出去”，全覆盖承担、轮训新疆的各级、各类干部（人才）。仅2010～2014年，支援省（市）业已累计培训新疆各级各类干部（人才）42.1万人，选派6 735名新疆各级各类干部（人才）赴援疆省（市）挂职锻炼，培养青年科技精英702名，2 420名援疆干部和新疆2.1万余名干部建立了一对一或一对多的“师傅带徒弟”定向培养关系。

2.项目（产业）援疆。新中国初期，在综合考虑战略资源开发、全国性生产布局、国防战备等的基础上，中央在西部地区（大三线）进行了一系列开发建设。西藏是援助的重点，但中央和各省（市）也从人员、资金、物资等方面支援新疆：（1）毛泽东亲自将建设“新疆医学院”纳入“一五计划”156个重点项目之一；大批企业工厂搬迁至新疆，例如，1951年，从上海搬迁益华钢铁厂、新慎恒机械厂的炼钢、扎钢设备等建设“八一钢铁厂”；l955年，中央决定钻探“克拉玛依油田”等重大项目。（2）大量生产、生活物资调拨、供应新疆。据统计，1950～1989年，全国支援新疆的商品物资累计达5 700多万吨，仅调入的商品总值就达235亿元。

新世纪以来，中央企业重点对口支援南疆的喀什地区，6家国有骨干企业与喀什地区的6个县（市）建立了对口支援关系。截至2010年底，各相关省（市）已启动援疆试点项目249个，项目总投资65亿元。2010年，第一次中央新疆工作座谈会后，新一轮“全方位”的“对口援疆”启动：中央密集出台了支持新疆经济、社会发展的若干政策和重大项目实施意见，国务院出台了支持喀什和霍尔果斯经济开发区建设的若干意见，国务院30多个部（委）先后抵疆调研，根据各自的职能拟定了“对口援疆”方案。随后，相关部（委）又陆续出台：差别化产业政策、强化财政转移支付、在新疆率先推行资源税改革、允许占用一定范围内的戈壁荒滩等未开发土地时“零地价”、项目审批和资金安排等方面给予倾斜性照顾等一系列支持新疆发展的政策措施。同时，中央确定了北京、上海、天津等19个省（市）承担对口援疆任务，建立起人才、管理、技术、资金等“全方位”援疆的实践机制，且以安居、富民、兴牧等为重点，优先保障与改善民生，大力支持新疆优势、特色的产业发展。

2011年，第二次全国“对口援疆”工作会议的主题之一，即推进产业转移，培育新疆自我发展能力，发挥央企“产业援疆”的骨干作用，发挥喀什、霍尔果斯经济特区等产业园区的作用，加快基础设施和优势产业项目建设，尽快将新疆的资源、地缘优势转化为经济优势。将“对口援疆”作为国家长期战略，将有利于“社会稳定和长治久安”作为对口援疆的根本目标，更加突出就业、教育、人才等工作。“对口援疆”呈现了模式“新”、项目“多”、产业“实”、交流交往“深”等特点。仅2011年，对口援疆省（市）经济合作到位资金达1 281亿元，在疆实际新开工项目196个，项目投资总额7 000多亿元。

2012年，第三次全国对口援疆工作会议的主题之一，即推进产业援疆，发展特色经济。2012年，各对口援疆省（市）安排了1 754个产业援疆项目，引进资金1 493亿元，投入援助资金153亿元人民币，是前13年累计资金、物资无偿援疆的近4倍，资金支持力度前所未有。其中续建项目369个，新建项目927个。计划新建项目已开工878个，开工率94.7%。2013年，19个援疆省（市）安排援疆项目约1 140个。到2014年，5年援疆资金累计564亿元。2015年，援疆省（市）安排援疆项目1 065个，援助资金113.75亿元。“十二五”期间，央企在新疆投资规模将超过1万亿元，这将2倍于“十一五”。推介会上，120家央企与自治区、兵团签订合作项目近90个，签约资金7 800多亿元。总之，“十二五”期间，19个援疆省（市）产业援疆的经济合作项目共6 110个，到位资金9 192.45亿元。引进了大众汽车、三一重工、湖北宜化等一批投资规模大、带动能力强的重大项目落户新疆并建成投产。项目援疆不仅是内地产业与新疆产业的对接，同时也是“输血”和“造血”的并重，助推新疆在更高起点、更深层面、更广领域发展新型工业，促进新疆现代产业发展、财政增收和百姓就业。2016年，援疆省（市）援疆资金144.3亿元，援疆项目172个。其中，天津市援助万台地毯织架工程，带动和田地区5万名妇女灵活就业，促进上万家庭增收。2017年，第六次全国对口援疆工作会议的主题，即聚焦实现全面小康，推进脱贫攻坚，助推受援地如期脱贫；聚焦扩大就业和产业援疆，促进困难群众就地就业。预计2011～2020年，中央财政援疆的资金总量可达到21 169亿元，这相当于过去30年中央对新疆转移支付总量的3倍多。此外，各对口援疆省（市）坚持将80%的政府性援疆资金用于民生建设，安排实施了四大类民生工程。

3.教育（医疗）援疆。1980年，内地70多所高校对口援助新疆、云南等9个边疆省区的高等院校。1984年，新疆与上海外国语学院、陕西师范大学、内蒙古教育学院达成协议，由上述3所高校长期为新疆代培中学师资。后经国务院批准，38所内地高等院校又为新疆代培高校师资。1989、1992、1997年教育部、国家民委与新疆先后召开3次内地高校对口支援新疆协作会，内地70多所高校承担了此项任务。2002年，教育部又专门召开“教育部直属师范大学对口支援新疆高等师范学校工作会议”。2010年，新疆安排2.3万名未就业高校毕业生到各对口援疆省（市）接受就业培训。

至2013年，内地对口支援的新疆高校，全面覆盖了高职、专科、本科等各个阶段；结对帮扶除高校外的新疆其它各级、各类学校也在同步进行中，内地参与支援新疆的学校已达到221所，新疆的受援学校也达到205所。同时，援疆省（市）业已实施计划外教育帮扶项目42个，筹措计划外援疆资金4 023.76万元，资助贫困学生2.29万人。2013年，基于和田、喀什、克州的实际困难，在普通高中继续实行国家助学金的基础上，中央财政免除了南疆三地州普通高中在校生学费，新疆自治区财政对三地州的农村学生和城市家庭经济困难学生免除教材费，同时，地、县两级财政承担其住宿费，这使得南疆三地州率先在新疆实现了高中阶段免费教育。

“十二五”期间，“对口援疆”综合规划建设项目共计2 226个，投入资金639.4亿元，其中教育援疆的援助项目448个，占项目总数的20.1%；投入资金97.61亿元，占项目资金总额的15.27%。新建、改建、扩建校舍和辅助设施240.32万平方米。建立起覆盖500万人次从学前到高等教育的学生资助体系。围绕双语教育和中等职业教育，累计安排74.4亿元援疆资金，双语教育普及率、高中和高等教育毛入学率不断提高。新疆学前两年双语教育普及率达89.3%，高中阶段招生27.1万人，普职比6：4，未升学的初中应届毕业生全部接受国家通用语言和职业技术培训。此外，累计选派3 000多名援疆教师进疆支教，且对受援地教师加大培养力度，累计培训教师4.82万人次。

在医疗卫生等社会保障领域，“十二五”专项规划共投入46亿元，落实资金22.89亿元；选派援疆医疗队97批次共1 266人。“十二五”专项规划支持的医疗卫生项目共257个，涵盖医疗卫生基础设施建设、医疗设备购置、卫生人才培养、卫生信息化建设等领域；支持1 399个地（市）级医院、县（团）级医院、中心乡（镇）卫生院、村卫生室的基建建设、设备购置等，以及重大疾病防控体系、儿童医疗服务体系、农村急救体系等构建。至2015年，全疆基层医疗卫生机构标准化达标率达95%。

二、“对口援疆”20年：启示

1.由“输血”到“造血”：全方位的“对口援疆”。坚持“统筹兼顾、突出重点，全面支持、民生优先，科学规划、有序推进，加强协作、促进互利”的原则，坚持集“产业援疆、干部援疆、人才援疆、教育援疆、医疗援疆、科技援疆和文化援疆”等于一体的多角度、多层面、全方位，统筹推进对口援疆工作格局与工作机制。当下的“对口援疆”，既是干部（人才）、项目（产业）、教育、医疗、科技、文化等的综合性、多方面援疆，更是举国体制的全方位援疆。即“对口援疆”20年的实践，是从干部援疆、资金援疆，到技术援疆、教育援疆、产业援疆等，经历了一个从“输血”到“输血与造血”并重的“全方位”援疆的过程。

全方位“对口援疆”的“输血”与“造血”并重，是党的援疆理念升级版。“造血”功能是一个涉及教育、干部（人才）、项目（产业）、技术、资金等多维度因素的概念。因此，援疆的各项工作要有机结合，硬件与软件、支援与合作并重，升级对口援疆的版本。新疆的发展不能粗放式地生搬硬套沿海内地的发展模式和成功经验，也不能仅仅依靠道路曲折且长周期的自身积累渐进式发展，而是在“输血”的同时，如中央第二次对口援疆工作会议上，李克强指出：“要着力培育新疆的自我发展能力”。即在根据世情、党情，新疆的区情、民情（民愿）等实际情况的基础上，执政党着力解决新疆自发性、主体性发展能力弱，内生性发展动力不足的矛盾。“输血与造血”并重，帮助新疆走上既符合当地实际，又能实现跨越式发展，创新型、可持续型发展之路。

2.由“两个大局”到“一带一路”：改革、发展和稳定相结合的“对口援疆”。2010年，第一次全国对口援疆工作会议，李克强指出，推进对口援疆是新时期中央新疆工作总体部署的重要组成部分，是贯彻“两个大局”思想，促进区域协调发展的战略举措，是发挥社会主义制度优越性，巩固与发展各民族大团结的重要体现，是促进社会和谐稳定，实现新疆长治久安的必要保证。

1988年，邓小平提出“两个大局”思想，即对外开放的沿海地区较快发展，从而带动内地发展，这是个事关大局的问题，内地要顾全这个大局。反过来，沿海地区发展到一定程度时，又要帮助内地发展，这也是个大局。这是一个“梯度发展”的战略布局。2010年后，“全方位”对口援疆的提出，正是因为经过20多年的发展，东部地区有了一定的资本积累和资源储备，具备了“反哺”内地的能力。藉此，以一种“飞地经济”和“区域伦理”的思维，即支援方与受援方的平等关系，统筹协调国内不同地区之间的发展。

“对口援疆”20年的实践，实际也是将“改革、发展和稳定”相结合的20年。概言之，改革、发展与稳定相结合的“对口援疆”，是在社会主义市场经济条件下，中央综合运用政治、经济、法律等宏观调控手段，基于社会管理和公共服务，以举国体制推进新疆的改革、发展与稳定，持续改善新疆生产、生活的基础设施等硬性条件和各类制度规范的供给等软性条件，在经济发展新常态的背景下，培育在“一带一路”背景下新的经济增长极，积极谋划构建“陆海并重”战略新格局，在不断拓展我国更广阔的经济、社会发展空间和生存空间的同时，逐渐抹平我国国内各区域之间发展不平衡的势差。

3.由“民生优先”到“民生与维稳”并重：以人为本的“对口援疆”。民生工作主要涉及扶贫、教育、医疗、就业、住房、社保等。而“对口援疆”的20年实践，无论是一脉相承的“民生优先”，还是时下的“民生与维稳”并重，执政党的“对口援疆”政策始终是“以人为本”，即以解决新疆各族民众生产、生活中最直接、最现实、最急迫的问题为转移，其先后启动了安居富民、定居兴牧、项目（产业）、教育、就业、医疗等一系列新疆各族民众迫切需要的援建工程。即“政府资金保民生、社会资金促产业”，以援疆项目（产业）的带动力，以新型工业化的推动力，以新疆特色经济、优势资源的转换力，在经济发展中改善民生，在改善民生中促进经济发展，以改革力度、发展速度、生态可承受度、社会稳定“红线”的四位一体，让新疆各族民众切实感受到、享受到改革、发展的红利。

例如，2010～2017年，中央已经举行了2次中央新疆工作座谈会和6次全国对口援疆工作会。2010年，第一次中央新疆工作座谈会强调：新疆同全国一样，其社会的主要矛盾是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾。同时，基于新疆“三股势力”等分裂活动，决定了新形势下新疆工作必须围绕“跨越式发展和长治久安”。2011年，第二次全国对口援疆工作会议（以下简称会议）强调：坚持把改善民生放在优先位置，推进民生工程建设，集中力量办成一些大事，解决好急事，促进基本公共服务均等化。2012年，第三次会议强调：推进住房、就业、医疗、社保等民生项目，加强交通、水利等重大基础设施和生态环保建设，推进产业援疆等。2013年，第四次会议强调：千方百计把就业搞上去，通过就业优先、产业发展、加强政策支持和就业服务、支持新疆少数民族民众到内地就业；坚定不移地把教育搞上去，通过双语教育和职业教育，改进思想政治教育，提高新疆各族民众的科学文化素质和就业创业能力等。2015年，第五次会议强调：更加注重扩大就业，将产业带动就业作为优先目标，引导当地民众就近就地就业等。2017年，第六次会议强调“六个坚定不移”，基本都是相关“民生”：实现全面小康，推进脱贫攻坚，助推受援地如期实现脱贫目标；扩大就业，推进产业援疆，促进更多困难群众就近就地就业；提高人口素质，推进教育援疆，着力提升教育质量等。

总之，国家大规模“对口援疆”的政策实践业已20载春秋，形塑了干部援疆、人才援疆、项目援疆、产业援疆、教育援疆、医疗援疆、财力援疆、文化援疆等丰富的实践形式。从中，我们所体认的政策启示：一是由“输血”到“造血”：全方位的“对口援疆”；二是由“两个大局”到“一带一路”：改革、发展和稳定相结合的“对口援疆”；三是由“民生优先”到“民生与维稳”并重：以人为本的“对口援疆”。

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