京津冀区域环境保护立法协同性评估体系的构建

冯 汝

（天津师范大学 法学院，天津 300387）

一、问题的提出

区域立法是在中央立法和地方单独立法之间，形成的一种立法新形态。随着京津冀协同发展的不断推进，京津冀区域立法在实践中不断探索，在人大立法和政府立法方面都取得了很多成果。在京津冀区域合作立法中，环境保护领域被认为是立法的重点和优先选项，三地针对跨区域环境治理问题已经开展了多次立法合作，京津冀区域环境保护立法已经由制度设计走向具体实施阶段。区域环境保护立法与传统地方立法最大的不同在于，其以应对环境问题的公共性、流动性和整体性为目的，以跨区域环境治理为目标，在立法模式、制度内容及实施等方面都强调打破三地的行政与利益壁垒，实现区域环境法治的协同与一体化。那么，在实践中，已经开展的区域合作立法是否达到了预期的目的，这需要运用实证研究的方法对区域立法状况进行全面的分析评价。而立法评估是提高立法质量的重要手段，“其通过理论和实践双重维度来设计对特定法律文件的评估标准，通过评估状况发现问题的根源所在，并相应地提出完善性的建议，是一种典型的实证研究方法”[1]。因此，本文拟采用立法评估的方法，针对京津冀区域环境保护立法建立完整的评估体系，通过立法评估总结经验、找出问题，从而为区域环境保护立法的完善和发展提供思路，以提高立法的质量，促进跨区域生态环境治理法律保障的统一。

二、京津冀区域环境保护立法协同性评估框架之确定

（一）评估方法之限定：立法后评估

根据评估时间及评估对象的不同，立法评估可以分为立法前评估和立法后评估。“立法前评估，也称立法影响评估、立法可行性研究等。一般认为，对于环境立法前评估主要指对立法的必要性、合法性、协调性和可操作性进行分析。重点预估环境立法对经济、社会和环境的影响”。[2]而立法后评估是指按照一定标准和程序，对立法的质量、实施效果及取得的成绩、存在的问题进行跟踪调查和分析评价，反思立法是否实现了预期目的和价值，并提出评估意见的制度。[3]从现有研究来看，京津冀区域环境保护立法的立法前评估虽然并未被明确提出，但侧重于立法论及制度构建论的研究已经不少，区域立法的必要性、范围、制度路径等立法前评估涉及的内容被充分地论证。[4]立法前评估的相关研究已经相当充分。而本文关注的问题是，京津冀区域环境保护合作协议、人大协同立法等区域立法已经实施，这些区域立法的立法质量及实施效果如何、京津冀环境协同治理的预期目标是否可以实现等。这些问题与立法后评估制度密切契合。因此，本文将研究的重点放在以反思现有立法来提高立法质量和效果为目的立法后评估方面，对立法前评估不再进行讨论。

（二）评估对象之选择：京津冀区域环境保护分立式立法

随着区域立法实践的不断推进，区域立法的层次、范围将逐步拓宽，从评估的可行性与必要性考虑，并不是所有的区域立法都需要列入立法评估的范围中来，京津冀环境保护立法评估需要从立法形式、层次等多方面进行界定，确定具体的评估对象。

从立法形式来看，对于京津冀环境保护区域立法应采取制定统一适用的区域性法规的立法模式抑或采取三地分立式协同立法模式，存在不同意见。[5]从当前实践来看，三地主要采用的是地方分立式协同立法模式。例如，《京津冀人大立法项目协同办法》规定，立法项目协同起草可以采取三种方式：一方起草，其他两方密切配合；联合起草、协同修改；三方商定基本原则，分别起草。[6]而分立式协作立法模式也是出现各地之间利益难以协调，一体化的环境治理机制难以落实的主要原因。因此，区域立法后评估主要以这种分立式方式所制定的环境保护方面的地方性法规。此外，根据立法主体的不同，未来区域立法的成果可能不仅包括进行环境保护区域性法规，还包括政府规章。那么，这些涉及区域环境治理和跨区域合作的政府规章也需要列入评估范围内。

需要注意的是，与一般立法后评估以单一法律文件、某一地域范围内的整体法律文件以及特定领域纵向法律体系文件作为评估对象不同，本文所指区域立法评估的对象是以分立式协作立法方式制定的区域环境立法，在表现形式上可能为以地方立法为依托的多个法律文本。

（三）评估标准之重建：协同性评估

在多地开展已经开展的立法后评估中，立法后评估的标准包括：合法性、合理性、协调性、可操作性、规范性与实效性等。由于评估对象以及评估目的的不同，京津冀区域环境保护立法不能简单套用现有评估标准。随着京津冀协同发展上升为国家重大战略，“协同”成为三地发展的核心内容。根据《京津冀协同发展规划纲要》的规定，环境保护是京津冀协同发展的重要突破口。在区域生态环境协同治理的背景下，京津冀区域环境保护立法最主要的是要符合协同治理的要求，实现区域立法的协同性。正如有学者所言，“区域环境法治涉及区域内各相邻行政区政府、企业和其他社会组织以及公民之间复杂的相互关系，这些主体之间的协同行动决定区域环境法治的成效。也就是说，区域环境法治最典型的特征就是协同性，是区域内不同行政区各类主体的协同行动及其结果与状态”。[7]京津冀区域环境保护立法评估应以协同性作为其主要目标和评估标准。

从字面理解，“协同概念更多地是对应在协作意义上，它既不是一般意义上的合作，也不是简单的协调，是合作和协调在程度上的延伸，是一种比合作和协调更高层次的集体行动”。[8]自20世纪70年代，赫尔曼·哈肯首次提出协同概念后，协同学已经成为一门研究和发现有序的、自组织结构背后普遍性规律的科学。[9]国内学者一般认为，协同学与治理理论结合发展为协同治理理论。“协同治理是指政府与企业、社会组织以及／或者公民等利益相关者，为解决共同的社会问题，以比较正式的适当方式进行互动和决策，并分别对结果承担相应责任。协同治理具有目的公共性、主体多元性、过程互动性、规则正式性、政府主导性、运作动态性的特征”。[10]协同治理的目的是为了发挥协同效应。协同治理强调各个组织行为体之间的协作，通过系统内容之间的相互作用，使整个系统形成整体效益或形成新型结构，以实现整体大于部分之和的效果。[11]也就是说，京津冀环境保护区域立法既需要对三地的立法工作进行协调，注重灵活的、非正式化的沟通，又需要进行正式的立法活动，强调制度化和正式化的效果；既需要结合地方环境保护的特殊要求，体现立法的地方特色，又需要考虑配合京津冀环境保护协同治理需要，体现规则的一致性；既需要立法机关、政府之间相互配合、有序合作，又需要能够吸纳各方意见，积极吸收公众参与；既需要能够实现地方环境状况改善的目的，又需要实现区域环境协同治理的整体效应。而对京津冀区域环境保护立法进行协同性评估就是要确定具体的评估内容和方法，对纳入评估范围的立法是否符合上述协同目标进行评价。

三、京津冀区域环境保护立法协同性评估内容体系之建构

（一）立法过程协同性评估

协同是一个动态的过程，对三地协同性的评估不仅包括对静态法律规则的评估，还包括对整个动态立法过程的评估。一般而言，立法的工作程序包括立法规划和年度立法计划的制定、立法起草、审议通过、公布备案、解释、修改和废止等多个环节。结合立法程序，立法过程的协同性评估应包括立法计划是否具有一致性、立法模式是否具有紧密性、解释修改是否具有互通性等。

1.立法计划是否具有一致性

广义的立法计划是指具有立法权的人大和人民政府关于五年或一年内本地制定、修改、废止性法规、规章等规范性文件的方案。在实践中，立法计划是对立法工作的统筹安排，是正式立法的准备和启动阶段，对立法工作具有很强的指引和约束作用。在区域立法中，三地立法计划的一致性，在很大程度上决定了三地立法时间的一致性，并可能对具体制度规则的一致性产生重大影响。因此，在京津冀区域环境保护立法中应保持对同一领域或共同问题立法计划的一致性。立法计划的协同性评估内容应主要包括：立法计划是否具有同步性，立法进度是否具有协调性，立法时间是否具有一致性等。

2.立法模式是否具有适应性

从我国区域立法的实践来看，“立法的类型可以分为三种：一是紧密型协作，即对于政府关注、群众关心的难点、热点、重点立法项目，各方成立联合工作组，联合起草；二是半紧密型协作，即对于共性的立法项目，由一方牵头组织起草，其他各方予以配合；三是分散型协作，即对于有共识的立法项目，由各方商定基本共识，分别独立立法”。[12]区域立法的目的是优势互补、互利共赢。对于区域立法而言，立法紧密程度与协同效果并不必然具有正向相关关系。尤其是对于京津冀区域环境治理而言，三地的经济发展水平、产业结构、环境状况及环境利益需求各不相同，而区域立法又涉及污染防治、清洁生产、资源保护和利用等多个方面，不加区分地强调立法模式的紧密性，以及立法的一致性和无差异性，可能会导致社会经济的不平衡以及制度规范的无法执行和落实。因此，在确定京津冀环境保护区域立法应采用何种立法模式时，要综合考虑立法事项的一体化程度、协同立法的可行性等多方面的因素。立法模式的协同性评估应主要包括：立法模式是否与立法事项的共同性程度相匹配，是否与三地具体环境问题的差异性相适应，是否与现有经济社会发展状况相协调等。

3.解释修改是否具有互通性

立法制定实施后，由于出现新情况、新问题或者新的法律规定，就会需要对现有立法进行解释、修改甚至废止。在我国现有法律框架下，区域立法的主体仍然是以地方立法主体为主，三地人大及相关政府对其制定的地方性法规或规章具有解释、修改权。对于京津冀环境保护区域立法而言，如果各地在对立法进行解释、修改时各行其是，区域环境保护的目的也会落空。因此，三地地方在解释、修改与废止区域环境保护协同立法时也要及时进行信息的沟通与交流，并保持工作进度的基本一致，以保证立法协同效力的发挥。立法解释、修改和废止的协同性评估内容应主要包括：立法解释、修改和废止的信息交流是否具有畅通性、具体工作进展是否具有同步性，解释修改内容是否具有一致性等。

（二）制度规则协同性评估

制度规则协同性评估是对现有立法协调性评估内容的完善与升级。制度规则的协同评估，是指对三地环境立法之间以及与上位法、其他相关环境政策之间的协调、一致和配合程度进行评估。

1.与上位法是否协调

近年来，我国制定和修改了大量环境保护法律和行政法规。这也就意味着三地在进行区域立法时，可能对应多个直接的上位法。京津冀区域环境保护立法要处理好与上位法之间“一对多”的关系，根据上位法的立、改、废及时做出变动，并根据地区实际情况，对上位法内容进行细化和具体化，增强立法的可操作和程序性，避免对上位法进行简单的重复，以保障三地环境法律实施的统一。也就是说，京津冀区域环境保护立法应当保证该立法不与所有相关上位法相抵触，所规定内容在立法权限内。区域环境立法与上位法的协同性情况可以分为与上位法相抵触、立法空白、不一致、基本一致、一致且具体等情形。

2.三地立法之间是否一致

由于京津冀三地发展水平、产业结构及所面临的具体环境问题具有一定的差异，因此，三地在进行一体化的区域立法时，并不需要所有的法律制度规则都保持一致。笔者认为，可以借鉴以法律要素为核心的“法律规范的拆分—组合法”，[13]归纳出具有普遍意义的指导性规则以及需要具有一致性的具体法律规则，将两种类型的规则作为协同性评估的具体评估内容。

具体而言，应纳入评估范围的指导性规则应包括以下几方面：（1）立法结构，即立法所遵循的逻辑结构。立法的章节和条款都是按照一定的逻辑结构进行有序排列的。合理的立法结构有助于法律规范的理解和适用。在跨区域环境问题的治理方面，三地所面临的具体环境问题有一定差异，在具体规则设计上可以有所不同，但应该在考虑地方立法的性质、与上位法结构关系等因素[14]的基础上，保持区域立法章节框架结构及逻辑关系的基本一致，以确保法律适用和实施的一致性。（2）立法目的，即统摄整个地方立法的指导思想和立法宗旨。一般认为，“在地方性立法中，对上位法立法目的的重复应当排除在不必要重复之外。因为它保证了地方性法规在宗旨和法律精神上同上位法一致，使法律体系的统一性得到保证”。[15]对区域立法而言也是如此。区域环境保护立法的目的条款可以在与上位法保持一致的基础上，体现区域环境协同治理的特殊要求，实现立法目的的一致性。（3）基本原则，即进行具体环境治理活动时所应遵循的指导思想。基本原则对具体法律规则的制定起到指导作用，也可以在法律规则没有进行规定时起到补充作用。与立法目的相似，基本原则也可以与上位法保持一致。

具体制度规则协同性评估的内容则应根据跨区域环境治理的需要及国家层面法律中涉及跨区域环境保护协同机制的有关规定予以确定。例如，《环境保护法》规定，“国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制，实行统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施”。《大气污染防治法》专章对“重点区域大气污染联合防治”作出规定，并对环评会商、联合执法、信息共享等做出了要求。那么，区域环境保护立法在环境规划、环境影响评价、环境标准、环境监测、环境法律责任以及区域大气污染联合防治等法律规则的制定上应保持一致与协同。

3.与区域性环境政策是否配合

“环境政策是由一系列关于环境保护行动的目标、理念、准则、任务、方案、步骤和具体措施构成的政策体系”。[16]在环境治理中，由于环境政策具有手段灵活等优势，其已经与环境法律共同成为环境保护的重要制度工具。环境政策与环境法律的关系，已经从分歧对立为主过渡到协调配合为主[17]。在区域环境问题的治理方面，两者更是相互配合并相互转化。例如，2013年出台的《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》中规定，要“成立京津冀及周边地区大气污染防治协作机制，由区域内各省（区、市）人民政府和国务院有关部门参加，研究协调解决区域内突出环境问题，并组织实施环评会商、联合执法、信息共享、预警应急等大气污染防治措施”。这些行之有效的区域协作措施与机制被转化为法律，在《大气污染防治法》专章“重点区域大气污染联合防治”中予以规定。但是，从总体看，我国国家层面的法律中对区域环境治理的规定还较为抽象。区域环境联合防治的具体措施、区域环境目标实现的具体任务与安排等主要还是依靠环境政策。京津冀区域环境治理的制度调整也是如此。京津冀生态环境协同治理至今，国家层面已经出台了《京津冀协同发展环境保护规划》、《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》等诸多区域性环境政策。在京津冀区域环境治理中，区域性环境政策与区域环境立法缺一不可，互相补充，相互吸纳、交叉并行。因此，在对区域立法进行协同性评估时，要对区域环境立法与环境政策的协同性进行评估。评估内容应包括：区域环境立法与区域性环境政策的目标、理念、准则是否一致；区域环境立法与区域性环境政策的具体方案、步骤和措施是否互补；区域立法对区域性环境政策中行之有效的措施、手段是否吸收等。

（三）公众参与协同性评估

京津冀区域环境立法应以地方政府或人大为主导。但政府的主导性并不意味着区域协同立法是政府单中心的产物。区域立法的参与主体是多元的，公众参与区域环境立法的程度与状态是协同性评估的重要内容。公众参与协同性的评估应从参与主体、参与方式、参与程度等方面展开。

1.参与主体是否广泛

公众参与立法的主体主要包括人大代表、专家、执法人员、群众、非政府组织以及相关利益主体等。对于京津冀区域环境保护立法而言，产业的转移与承接、环境标准的提升、具体管理措施的加强、禁止性规定的增加等规则的制定，关系到区域内公众和相关企业等利益主体的切身利益，是受到社会公众普遍关注的制度问题。因此，在京津冀区域环境保护立法过程中不仅需要政府及立法机构之间的协调，更需要普通公众、环保组织和相关利益主体的广泛参与。基于此，公众参与主体协同性的评估内容应包括：公众参与协同立法的主体是否具有广泛性、是否具有代表性、是否具有专业性等。

2.参与方式是否多元

公众参与立法的方式有听证会、论证会、座谈会、通过媒体公开征求意见等多种形式。在立法过程中，网络问卷调查、网上立法听证、互联网官方微博互动等新型公众参与方式不断涌现。这些立法参与方式，具有即时性、互动性和高度透明型等特征，打破了时空限制和人数限制，增强了公众参与立法的便利性，扩展了公众发表意见的范围，立法的民主性和实效性得以提升。在京津冀区域环境保护立法过程中也需要鼓励拓展公众参与渠道，提高立法的社会影响力和接受度，增强立法主体的协同性。基于此，公众参与方式的协同性评估内容应包括：公众参与协同立法的方式是否多元性、是否具有便利性、是否具有实效性等。

3.参与程度是否深入

公众参与立法的效果与参与深度具有密切关系。公众参与立法的范围包括：立法计划的制定、立法项目的起草、立法信息公开等过程。在实践中，对于环境保护立法的参与，主要集中在立法草案的起草阶段，公众对立法草案可以通过各种渠道发布意见。但这种范围的公众参与是一种事后参与。在区域环境保护立法中，对于是否应该进行区域立法、立法的方式等立法准备工作中的问题，公众也应进行有效参与，以提高公众参与的深度。因此，公众参与立法应贯穿于京津冀区域环境保护立法工作的整个过程中。此外，如果公众参与决策过程中提出的意见没有被充分地尊重和考虑，公众参与对决策结果的影响力比较小，甚至没有，那么公众参与立法便变成为徒有形式意义了。[18]因此，对与公众参与协同立法应建立意见和建议回馈机制，对意见采纳或不采纳的情况，通过网络、电视等多种渠道向公众公开说明，激励公众积极参与，提升公众参与的深入度和有效性。基于此，公众参与程度协同性评估内容应包括：公众参与立法的范围是否具有广度，参与程度是否具有深度，公众意见的采纳回馈机制是否畅通等。

（四）实施效果协同性评估

在一般的立法后评估中，实施效果评估主要评估地方立法是否得到普遍遵守与执行，是否已达到预期立法目的，是否适应社会发展的需要，实施成本与产生的经济、社会效益情况等。对于京津冀区域环境保护立法而言，其追求的目的是区域环境法治的一体化及区域环境治理的整体改善。因此，对实施效果的协同性评估，要重点评估立法的具体制度规则是否在区域范围内得到统一执行，是否产生了预期的协同效应，以及是否对区域社会经济产生了良好的效益。具体来讲，即执法、司法、守法等各个实施环节是否统一；京津冀区域整体环境质量是否得到改善；是否能够促进京津冀区域协同发展等。实施效果协同性的评估需要运用专题访谈、调查问卷、数据搜集分析等多种评估方法，进行全面客观的分析。

四、余论：以评估促进京津冀环境保护区域立法从形式协同走向实质协同

在京津冀现有环境立法中，三地大气污染防治条例的制定被认为是区域环境保护人大协同立法成果的集中体现。从形式来看，三地大气污染防治条例确实已经具有区域立法协同性的部分特征。例如，三地在进行立法时不仅有相互征求意见等沟通行为，[19]而且在立法过程中相互借鉴；天津市和河北省的立法增加了重污染天气应和区域大气污染联合防治的专章内容，体现了立法之间以及与上位法和环境政策之间一定的统一性；河北省在立法时，就污染企业搬迁、餐饮服务的油烟和露天烧烤管理、机动车尾气排放管理以及大气污染防治应急措施规定等与公众关系密切的问题，与网友进行实时互动，[20]公众参与协同性较高等。

但如果以上述评估内容指标体系进行全面评价，三地大气污染防治条例并没有达到实质上的协同性。首先，从立法过程来看，三地并没有统一的立法计划，立法时间差距较大，立法模式较为松散。《北京市大气污染防治条例》、《天津市大气污染防治条例》和《河北省大气污染防治条例》分别于2014年、2015年和2016年通过实施，这期间《环境保护法》和《大气污染防治法》相继修订，三地大气污染防治立法的立法计划、立法进度、立法时间都不具有同步性和一致性。三地在立法前并没有达成协同立法的共识、也未采取任何协同立法的具体模式，这与解决大气污染这一具有共同性的区域环境问题的需求不适应。在立法过程中征求其他两地意见的协同立法方式，从结果上看并未有实质的效果。其次，从制度规则上看，三地立法之间以及与上位法之间也不具有协调性和一致性。北京市和天津市制定大气污染防治防治条例时，《大气污染防治法》还未修订。这导致两市大气污染防治条例在立法结构、立法目的、立法原则以及具体法律责任等方面与上位法存在抵触、空白和不一致情形。《河北省大气污染防治条例》通过的时间是在《大气污染防治法》之后，但其在基本原则、大气污染联合防治的要求等方面也存在未对上位法进行具体细化，甚至有未能体现上位法规定的情形。最后，三地立法之间在立法结构、立法目的、立法原则等指导性规则，以及大气污染预警联动应急响应机制及科研合作的责任主体、环境法律责任的处罚额度等具体制度规则方面也不具有一致性。

立法后评估的目的和价值取向是立法质量。在京津冀区域环境保护区域立法全面展开的关键时期，对不断发展和推进的区域立法进行立法后评估，其目的就是从实践中总结经验，为立法发展和完善提供借鉴和指导。通过对协同性评估指标内容的建立，我们可以看出当前京津冀协同立法还处在形式协同的初级阶段。在这种情况下，我们期待立法后评估能充分发挥对立法协同性的以评促改作用，希望协同性评估可以成为区域立法的镜子，可以倒逼地方区域立法的发展，可以促进区域立法协同性的提升，最终促使京津冀区域环境保护立法由形式协同走向实质协同！