浅析检察机关民事行政法律监督职能的履行

□高素云,刘 悦

(太原铁路运输检察院，山西 太原 030000)

国家监察体制改革，作为一项重大的制度变革，给检察机关所带来的影响是深远的，也是显而易见的。在此改革背景下，检察机关单纯依靠刑事法律监督办案的思路重新被审视，如何最大限度地发挥法律监督的作用，改变检察机关孤立办案的现状，转变监督方式，寻求检察工作新的增长点，是亟待思考与解决的问题。

一、民事和行政法律监督应遵循的原则

(一)坚持合法性监督

《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》以及《行政诉讼法》都明确指出，检察机关有权对民事、行政诉讼实行法律监督。权力的行使需要制衡和规范，如果不加以约束，就可能导致滥用。同理，检察机关在运用民事、行政公益诉讼权力时也不能凭主观意愿肆意行使法律监督权，必须以法律为准绳，严格依法办案，接受宪法、法律的约束。检察机关在面对强大的行政权发挥监督职能的同时，监督权的行使也需要在一定限度内，不能跨越法律规定的严格范围，也即法无规定即禁止，不能让监督权不断扩大影响行政机关的正常运作。

(二)全面监督，以事后监督为主

检察权所具有的法律监督功能是普遍适用的，一方面可以对行政权和司法权进行监督，即我们通常所理解的对“权力”和对“事”的监督制约，另一方面也可以对“人”的违法犯罪行为进行监督，以实现国家法律的客观意旨。事实上，由于刑罚是对违法行为的最后手段，通过对刑事犯罪的追诉，根据举重明轻原则，检察机关可以成为对人们是否遵守国家法律进行全面监督的机关，从而权力的行使具有了客观正当性。

“监督”本身就既有 “监”的一面，也有“督”的一面，检察机关只有先履行“监”之权力即在对诉讼事件进行审查后，才可能对其是否合法作出判断，进而决定是否行使“督”之权力。对检察机关法律监督的理解应不仅仅局限于诉讼程序中间的监督，而且要涵盖违法行为，特别是针对不在行政诉讼程序范畴内的抽象行政行为的监督。我们理解诉讼程序的合法性应该从结果的合法性和过程的合法性两个方面进行考量，很明显，事后监督主要表现为监督诉讼结果，并不能对事件的合法性进行全面监督。实践中涉及社会公共利益的行政争议与日俱增，行政争议中缺少诉讼主体的现象更是常见，而不论是行政诉讼还是行政复议的受案范围都极为有限，《行政诉讼法》第12条和《行政复议法》第6条、第7条、第8条都明确规定了受案范围，我们可以从中得出人民法院受理的行政案件只限定于法律、法规规定的范畴内，只是一部分行政案件，而且仅仅针对具体行政行为的合法性。同时行政复议中也是在行政机关作出的具体行政行为依据规定不合法时才会一并审查抽象行政行为。由此可见，对于抽象的行政行为，不论是行政诉讼还是行政复议都不能对其进行规范和制约，单纯靠行政机关自身的自觉性去依法行政，并不能真正维护社会公共利益。比如比较典型的环境污染问题，环保部门因不作为没有履行有效的事前或事中监督，当环境被污染后，不论是启动行政诉讼还是行政复议都为时已晚，社会公共利益已经受害，最终的行政处罚或者认定环保部门行政行为违法等结果，都无法使破坏的环境恢复原样。为了充分保障诉讼的合法性，真正做到使监督从个别延伸到全体，从细节延伸至全部，检察监督应该扩展到诉中监督。诉中监督将监督重点放在诉讼过程上，更加关注诉讼中各事件的合法性及正当性，也就更能彰显检察监督职能，对我国法律监督体系的完善具有积极效果。

二、完善民事、行政检察建议，以期取得良好法律效果

当前检察机关开展民事、行政检察监督主要采取检察建议的方式。但对于此类检察建议的适用范围、程序和效力等相关问题，法律并没有给出明确的答案，检察建议的强制力和约束性在法律上的空白状态，致使检察机关在民事、行政监督活动中不可避免地会遇到各种阻力，发出的检察建议往往被搁置而形同虚设。因此需采取如下措施：

(一)坚持“惩防并举，注重预防”的监督原则

检察机关在发挥民事、行政法律监督职能的实践中重惩治轻预防，使得检察建议未能充分发挥其作用。为了真正降低违法诉讼行为的发生率，检察机关需要从思想上加强对检察建议的重视，借鉴中央反腐败斗争的指导方针，把 “惩治与预防并举，注重预防”的工作方针作为指导思想，以点带面，通过认真分析个案的发案原因、规律性特点以及采取的预防措施，进而将检察建议推广至相关单位、系统，真正实现从个案监督到系统监督再到全面监督的“大监督”效果。

(二)将检察建议法律化，在法律法规的规定中保障检察建议的约束力

检察建议如何适用、应遵循的基本原则以及法律效果如何等问题在《民事诉讼法》、《行政诉讼法》等相关法律法规中仍是空白，因此，需要通过立法或者相关司法解释使检察建议在法律上更规范，更具强制性和约束力。同时权力需要相互协调，建议建立跟踪监督机制，行使检察建议时，提出的建议可以进行实地的考察，根据诉讼的实际情况，具体问题具体分析，当提出的检察建议未被接纳时，我们需要主动作为，及时与被建议单位取得联系，通过沟通交流真正了解建议未能落到实处的原因，督促相关单位整改，从而逐步使检察建议更加合理，提高被采纳率。[1]

(三)规范检察建议的内容，重视检察建议权的具体落实

检察建议包括检察主体、对象、文书以及工作流程等，规范检察建议的流程，建议文书书写严谨，有理有据，意思表达清楚，对存在的问题准确分析，措施有针对性，根据诉讼实际情况，给予相关机构触动性的建议，可以引起绝对的重视，从而才能达到建议监督的目的。同时检察机关可以通过建立台账的方式，将检察建议按涉及领域的不同进行分类统计，从中发现检察建议的规律性特征。完善民事行政检察建议的反馈制度，主动深入回访被建议单位，对发出的检察建议进行全程跟踪，实时掌握检察建议的落实情况，通过分析相关机关的回馈信息，从中不断吸取经验，总结完善检察建议。

三、发挥主观能动性，突破案件来源瓶颈

(一)丰富宣传途径及方式，使民事行政宣传工作常态化

随着现代社会宣传方式的多样化，我们可以充分运用微信、微博等新兴传播渠道来宣传检察机关的法律监督职能，拉动社会各界对民事、行政检察工作的关注和认知度。在宣传时要注意创新宣传形式和地点，如可以采用动漫、微电影等当前流行的形式进行宣传，也可以锁定宣传对象，到农村、城中村、社区等地进行有针对性的宣传，与群众面对面交谈。对于群众关心的检察机关民事、行政受理案件范围以及受理程序等问题，通过制作宣传手册的方式进行发放，对于民事、行政监督案件已经取得的成果通过典型案例的方式引起群众的关注，从而提升民事、行政检察工作在群众中的影响力。

(二)加强内外部合作，及时办理民事、行政申诉案件

1．探索建立上级和下级检察机关之间的沟通协调机制。借鉴浙江省检察机关建立的审判人员违法行为监督一体化机制，建立健全线索上报与管理、上下级院协同办案等机制。[2]

2．发挥主观能动性，主动作为，深入法院了解其民事、行政案件的审判情况，通过构建与法院的协调配合机制，从而实现双方的信息互通，以此发掘案源线索，使检察机关的民事、行政监督与法院审判工作的联系逐步规范，形成常态化，明确检察机关民事、行政部门借阅案卷的程序、抗诉再审是否需要提级以及再审检察建议的范围等内容，理顺工作关系，力争与法院在理解与执行法律上达成一致意见，从而为抗诉案源开辟新路。

3．经常性走访律师事务所、信访部门或者政法委、纪检等部门，与其建立沟通联系机制。在诉讼活动中，当事人的合法权益受到侵犯时，这些部门是当事人寻求帮助的主要渠道，通过走访，可以为我们收集案源提供帮助，通过与律师以及相关部门的沟通，及时了解当事人的想法，主动深入群众，引导或帮助当事人到检察机关的民事行政部门申诉或举报。

四、建立公益司法保护机制，强化检察监督权

党的十八届四中全会明确提出要“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，随后最高人民检察院发布了《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》，更加明确了检察机关提起公益诉讼的职能及权力属性。检察机关作为公益诉讼的“主心骨”，要积极响应中央决策部署，加强探索实践，公益诉讼权实质上还是法律监督权的一个新的组成部分，随着公益诉讼制度的逐步细化与完善，将对法律监督的整体运转起到巨大的积极作用。

(一)严格民事、行政公益诉讼前置程序

检察机关提起公益诉讼是作为一种公益保护的救济手段，主要是一种弥补的功能，是在穷尽诉讼等一切救济手段之后的最后选择，这也正是公益诉讼与其他诉讼程序最大的区别之处，即诉前程序的运用。因此，不论在民事还是行政领域提起公益诉讼，我们均要首先穷尽诉前程序。

具体而言，在民事公益诉讼案件中，检察机关的诉前程序主要是履行督促或者支持诉讼的职能，[3]引导或者提醒权益受损的民事关系当事人向法院起诉，只有履行了上述职能后，仍然没有相关主体提起诉讼，检察机关才能启动民事诉讼程序。

行政诉讼和行政复议都是当事人起诉和复议申请之后才被启动，并不会主动解决。而且以上制度设计都只能限定于法律规定的受案范围之内，对于行政争议的解决并不具有实效性。检察机关主要采用检察建议的途径来促使作为或者不作为不当的行政机关，在一定期限内纠正违法行为或者积极主动作为履行法定职责。[4]检察机关只有在穷尽必要的诉前程序，才能选择进入诉讼程序。

(二)结合实践经验，完善公益诉讼相关制度

随着公益诉讼试点工作的开展，试点检察机关在实践中摸索前行，成功办理了一批民事、行政公益诉讼案件，通过借鉴其成功经验，建议在民事、行政公益诉讼的提起范围未有统一定论的现状下，首先将在适用法律规范和事实上无争议的案件明确为公益诉讼的受理范围，例如行政领域行政机关不作为损害自然环境和自然资源的案件，食品药品安全领域的案件等等，而其他暂时还不能一一罗列或者统计的案件可通过由最高人民检察院批准的方式，逐步扩大受案范围。一些案件往往涉及公民个人、国家、集体三方利益，对于这些案件我们就需要去权衡对比各种利益轻重，当社会公共利益的价值占据主力的时候，就应该提起行政公益诉讼。在日常生活中经常会遇到行政机关的违法行为导致国家、社会公共利益受损，因权利主体不明，没有原告而不能提起行政诉讼的情况，对于此类案件，也应当划归于行政公益诉讼范畴内。

关于起诉期限的问题，检察机关的宪法定位及职能属性决定了与其他机关或组织在提起公益诉讼时相比，可能更加专业和权威，但也有其自身的局限性，尤其是在发现民事、行政诉讼线索方面有其弱势，需要花费更多的时间，具体表现在面对行政机关消极履行职责，不作为违法时，而且在公益诉讼的举证过程中一些专业性鉴定会影响工作开展的进度，我们可以借鉴当前的刑事诉讼法与民事诉讼法关于期限的规定，结合具体实践灵活适用。

五、强化与监察委员会的沟通，共寻工作配合衔接机制

我国《宪法》第127条提到 “监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与检察机关互相配合，互相制约”，以此为借鉴，检察机关为了更好地发挥其法律监督职能，应该寻求建立与监察机关的民事行政法律监督案件配合衔接机制。[5]从国家监察委员会的宪法定位来看，监察委员会的监察职能在范围和广度上可能更具广泛性，即可以对国家机关及其公职人员的行为是否符合国家法律、政策等规定进行监督、检查。检察机关在民事监督职能的履行过程中主要发挥补充性的作用，而在行政监督领域，检察机关发挥更多的是督促作用，通过提醒和监督行政机关相关责任人，使得违法行政行为得到整改。在民事诉讼领域，双方当事人是作为平等主体参与诉讼活动的，但在行政诉讼领域，行政机关作为一方当事人，诉讼双方地位并不平等，在证据搜集等方面公民和社会组织处于显然的不利地位，面对行政机关的行政不作为或者行政违法行为，实践中往往选择容忍，能不告就不告，加上行政机关自身所具有的权力属性，或多或少都会对检察机关监督职能效能的良性发挥产生影响，最显著的表现即是检察建议石沉大海，相关行政机关既不整改违法行为也不说明理由、作出答复，消极应对，仍然维持违法行政行为的现状，此时检察机关检察建议强制性、约束力的不足就需要借助监察机关监察的权威性和强制性来弥补。通过与监察委员会的协作配合，直接将作出违法行政行为的相关责任人及其行政机关负责人通报至监察机关，由监察机关对其进行调查并做出相应处理，协助检察机关更好地履行法律监督职能。[6]