困境 机遇 挑战——关于我国公安管理学科发展的讨论

□任永强,王利斌

(山西警察学院,山西 太原 030401)

2011年国务院学位委员会和教育部联合印发《学位授予和人才培养学科目录(2011)》正式批准设立“公安学”、“公安技术学”两个国家一级学科,这是公安学学术发展史上里程碑式的大事。此前所有的公安理论研究为公安学学术地位的确立奠定了基础,此后所开展的任何公安学学科拓展与深化研究也不能脱离公安学学科构架的基本方向。

一、我国公安管理学科发展的历史回顾

(一)初创时期(1984——1992)

1984年,我国公安教育史上首次开展全日制本科教育,公安部批准中国人民公安大学首次开设公安管理专业,招收本科生81名。在总结我国公安工作管理实践经验和借鉴一般行政管理理论的基础上,第一代公安管理学人克服重重困难,从零开始探索公安管理的课程建设、专业建设和学科建设。当时的专业定位是为公安机关培养在通晓公安工作各项业务基础上具有一定管理理论知识和管理能力技巧的管理人才。基于这样的人才培养目标,开设的专业课程主要有:《公安管理学》、《公安信息学》、《公安决策学》、《公安政工学》、《公安秘书学》、《公安档案学》、《公安统计学》、《公安管理心理学》、《警察公共关系学》等课程。随后的成人教育和公安部管理干部学院以及全国公安自学考试开设同类专业和课程。为促进教学工作,1987年和1991年分别在大连和南京召开学科建设和教学研讨会,产生了一批学术成果，形成了一定的学术影响。杨建和教授将公安管理定义为:“公安机关自身的管理和依法对社会的管理”。[1]这一观点是广义的理解,反映了当时大家对这一专业和学科的普遍认识。所以培养目标就形成所谓的“通才”、“全才”,课程设置除上述专业课程外,刑侦、治安等业务课程无所不包,在管理知识和能力培养方面有所侧重而已。这一时期可概括为公安管理学科的创建和探索。

(二)发展时期(1992——2004)

1992年,经国家教委论证,警察管理专业列入本科专业目录,以此为标志,公安管理专业和学科进入发展时期。在认识方面,管理活动固然是一项普遍的人类活动,但基于管理对象和内容的不同,管理的方式方法以及所需知识和技能也不尽相同。公安机关对社会治安秩序的管理更多地需要其他专业分工和不同的职能部门去完成,比如人口管理、消防管理、车辆管理以及侦查破案等,除此以外对公安队伍自身和组织内综合事务的管理属于另一类性质不同的管理。公安管理作为一个专业研究范畴和学科建设的科学内涵,更多地体现为组织建设和人员事务的管理,较少涉及对外执法的问题。这是微观的、比较准确的对公安管理的学科定位。此外,大家对“警察”和“公安”两词也展开辩论,我国的警察组织叫公安机关,执法人员叫人民警察。1995年《人民警察法》的颁布实施,使大家对公安机关和人民警察作为公安管理对象的特质更趋认同。伴随改革开放的不断深入,国际视野下“警察”的组织和人员属性更具普遍意义。公安管理冠以“公安”二字,容易引发“公共安全”管理的联想。1992年公安大学公安管理系正式更名为警察管理系,设置警察管理和思想政治教育两个专业。这一认识上的清晰定位更接近于行政管理的一般意义。在学科建设方面,又一批公安行政管理相关的课程和理论成果应用而生。主要有:《警察伦理学》、《公安指挥学》、《当代中国监督学》、《警察人力资源管理教程》、《公安文化学》、《公安装备与财务管理》《公安宣传论》《电子警务》《警务督察论》、《警察激励研究》、《现代警务保障》等。在理论研究方面,围绕公安机关进行的各项公安改革,比如公安指挥中心建设、警务督察工作建设等举办了多次理论研讨活动,研究成果丰硕。这一阶段的发展使中国特色的公安管理学科理论体系初步建立起来。

(三)深化阶段(2004——)

在公安管理学科相对齐全和发展相对稳定的情况下,公安机关顺应改革发展大潮,迎来了观念职能转变和机构改革调整的重要发展时期。公安管理学科的发展基本是沿着“问题导向”的路径前行。公安机关社会管理与服务的理念日渐明晰,公安部提出“立警为公执法为民”的口号,从静态化社会管理模式逐步向动态控制转变,执法办案由过去重实体轻程序逐步转变为对人权的尊重,信息化大数据技术革命使新时期公安工作面临各种新问题新情况新挑战。公安管理理论研究立足于中国公安改革实践,对中国公安工作改革密切关注,跟踪研究。针对公安队伍管理出现的问题进行队伍管理正规化建设的研究,针对政府职能转变下的公安工作进行管理创新研究,针对信息化时代的公安工作进行公安信息化建设研究,针对媒体舆情对公安工作的影响进行警察公共关系研究,针对社会治理体系和治理能力现代化建设进行公安机关社会治理研究。特别是警察公共关系研究风生水起,如火如荼,分别在苏州、珠海、大连、南宁等地多次召开学术研讨会,吸收海峡两岸学者参加,产生大量高质量研究成果,为我国警察公关实践提供了卓有成效的理论指导。

这一时期,公安管理基础理论研究相对平静,2013年王利斌教授出版《公安执行论》,试图从管理过程的信息-决策-执行-监督-反馈这一闭环过程来完善公安管理的基本理论,条件成熟时改编为《公安执行学》,力图为公安管理学科体系的完善尽绵薄之力。[2]

这一时期,公安管理学科的研究队伍也发生了一些变化,老一辈的学科创始人逐渐淡出,新生力量不断补充进来,公安大学警察管理学院培养的一批硕士博士生的成长,标志着本土公安管理教育和学科建设的不断成熟与完善。地方大学具有硕士博士学历的新人加入到各公安院校的教学和研究团队,他们具有不同的学术背景和学科素养,学科交叉可能会使公安管理学科的研究更具学术后劲。

这一时期,也是全国公安院校升本高峰期,一大批地方公安本科院校拔地而起。新建院校在专业申报过程中,囿于条件限制,公安管理专业难以批复,使原有的公安管理教学研究力量出现分化和流失,有的只保留了公安管理教研室,一些公安院校公安管理系并无实际专业,一些人转入其他学科,一些人调动升迁离开或无暇再从事公安管理理论研究。目前,除公安大学以外,全国还有南京森林警察学院、铁道警察学院、北京、江苏、江西、湖南、四川、河南、山西、贵州、广西等警察学院及西藏警官高等专科学校等几所地方公安本科院校设有公安(警察)管理及相关专业(见表一)。全国公安管理学科队伍整体情况不容乐观(见表二)。

表一全国公安院校开设公安管理及相关专业情况汇总表

序号院校名称管理类专业及方向 1中国人民公安大学公安管理学(公安管理学、公安政策研究、警务保障、公安政工方向) 2中国人民武装警察部队学院边防管理 3南京森林警察学院公安管理学 4公安海警学院海警后勤管理专业、管理科学专业 5铁道警察学院公安管理学(公安文秘方向、法制宣传与新闻发言人方向) 6北京警察学院公安管理学 7山西警察学院公安管理学 8河南警察学院公安管理学(公安管理、警务心理学方向) 9江苏警官学院公安管理学(文秘方向、公安政工方向)、行政管理 10福建警察学院行政管理 11江西警察学院公安管理 12湖南警察学院行政管理 13广东警官学院行政管理(社会管理、公共安全管理) 14广西警察学院公安管理学 15云南警官学院公共事业管理、社会工作; 16四川警察学院公安管理学、行政管理、社会学、应用心理学 17天津公安警官职业学院社区管理与服务 18内蒙古警察职业学院有公安管理系但无实际专业 19贵州警察学院公安管理学、警察管理、社区管理与服务 20西藏警官高等专科学校警察管理、社区管理与服务

(以上数据源于学校网站)

表二全国部分公安院校公安管理系教师职称和学历结构一览表

学校名称教师数教授副教授讲师博士硕士 中国人民公安大学641722 南京森林警察学院68426541 铁道警察学院18128 江苏警官学院24910716 广东警官学院172510611 湖南警察学院4861518336 四川警察学院4721315223 河南警察学院37612221 山西警察学院292109119

(以上数据源于学校网站)

二、公安管理学科发展建设面临的困境

(一)内生动力不足制约了学科地位的提升

“公安管理学与其他学科相比缺乏深厚的学术积淀。在学术研究的经验和学术成果的数量积累、研究的原创性、研究手段和基础等方面都存在许多不足”。[3]这是中国管理学科发展的整体局限,当然也是公安管理学科的先天缺陷。这使得我们在从事公安管理理论研究的同时,注重研究“空白”的弥补而缺乏研究“高地”的占领,大胆假设有余而小心求证不足,单纯采用“思辨”的方法而没有综合实证、实验和演绎等科学方法。

公安管理学科的发展要依托公安学基础理论的丰富和完善。公安学基础理论应成为一切公安学科研究、发展的源头和上游学科,而对公安工作内在规律的把握应成为公安学研究的逻辑起点。作为警察存在的一般意义是实现人类自由和秩序的平衡还是政治统治的工具,中国警察制度和西方现代警察制度既有共性又有差异,西方警政制度是市场经济条件下作为人权保护和私有财产保护的公共管理工具,其研究的侧重点在技术层面的工具理性,而“中国的公安工作是政治工作、行政管理工作和执法工作的统一”,[4]公安政治关系、行政关系和法律关系研究都是公安管理科学研究的理论依据。

公安管理学科的研究必须借助现代管理科学的研究方法和成果。效率是一切管理理论研究的终极价值所在,体制、机制及其它管理手段和方法都是围绕效率展开的。如果找不到公安管理理论研究的起点和创新源头,找不到公安管理学科研究的行政逻辑和学术逻辑,就很难拓展研究视野和挖掘研究深度。

由于缺乏对学科研究内在规律的把握,导致我们的研究现状是:研究问题目标分散,研究套路刻板僵化,研究队伍心理倦怠,研究成果尝浅辄止。理论研究的“制高点”难以攻克,基础研究的缺失难以弥补。比如在公安管理理论研究的源头上,公安管理和一般管理学的关系是什么,管理活动的哲学意义在哪里,公安管理普遍效益是追求人性的解放还是效益的提高。在公安管理的学科体系构建中,我们有基本的公安管理原理,有信息学、决策学、监督学,唯有执行环节是空白,管理过程的闭环系统就难以形成。管理过程的执行环节是连接信息决策和管理效果的重要枢纽,是一个复杂过程,其中有执行人员对决策意图的解读,有执行体制的科学构建,有执行的阻梗问题,有“上有政策、下有对策”的消极执行和创造性执行的积极执行问题,这都是公安管理理论应该关注的基础问题。[2]现代管理学理论关注的行政组织的公共性和自利性问题对公安行政组织有何影响,我们应如何在理论上完善公安机关的公共属性而在制度上合理规避和限制其自利性的膨胀。这些问题都可借助上游学科拓展公安管理学科的研究思路。

由于学科研究内生动力不足导致理论研究成果缺乏。这些年在国家级刊物上发表的“公安管理”主题词的高质量论文屈指可数,被引用和转载的文献资料不尽人意,被评为国家社会科学奖项的学术专著寥寥无几,在此领域里有较大学术影响的领军人物也是凤毛麟角。在公安学乃至整个社会科学的“学术市场”明显表现为“供给不足”,这是我们今天反思我国公安管理学科发展现状不得不面对的现实。

(二)学科研究分散没有形成有效攻关团队

公安管理学科的发展和繁荣,需要一支有事业心责任感、热爱学术、舍得奉献而且扎实理论功底和学术造诣的教学和科研团队。而目前我们面临的现实情况是,曾经为公安管理科学初创时期开疆拓土的第一批前辈已逐渐退出舞台,新生代学科团队缺乏有效整合难以形成合力,高学历人才不在少数,但由于学科背景和公安实践感知的匮乏使得他们与公安管理学科的结合显得生硬。目前,在全国公安院校从事公安管理教学与研究的队伍中,其学科背景有政治学、法学、管理学、历史学、教育学专业等,学术经历、学术素养与公安管理有交叉也有出入,呈现学科分散的局面。其次,就目前所设公安管理专业的院校来看,全国大区各有一两所学校而且各学校忙于日常教学任务,横向交流较少,呈现地域分散局面。第三,现有各院校有限的教学和研究力量,除了完成本院校下达的科研任务和本省警察协会组织的理论研讨以外,较少有公安管理学科的全国性专题研讨活动。中国行政管理学会下的警察管理研究分会作为全国性公安管理学术研究机构,应该担负起学科发展的历史重任,可近些年成绩平平,不见成效。

(三)研究成果贫乏难以满足改革实践需求

公安管理学科的发展与公安机关及队伍管理的实践紧密相连。管理需要催生管理共识,被需要才能有全面和深度的管理,[5]只有公安管理成为公安机关和人民警察的真实需求和刚性需求时,才会有公安管理学科发展的外部动力。

我国公安机关在不同的历史时期面临不同的工作对象和内容,因而具有不同的工作思路和战略重心。改革开放前相当长的社会主义建设时期,民主与专政是公安机关的中心工作;改革开放以后,管理与服务成为公安机关工作的核心内容;新时期建设小康社会的过程中,治理与维稳成为工作主旋律。各个时期虽然工作理念和重心不同,但都需要管理理论的指导。今天公安队伍面临许多迫切需要解决的管理课题,比如建立适应现代警务工作运行的公安管理体制和机制问题,适应复杂多变的国际国内治安形势的公安工作社会治安防控问题,公安队伍的正规化建设问题,庞大的辅警队伍管理问题,科学有效的绩效考评问题,干部选拔的科学标准和人力资源管理的精细化和标准化问题,互联网时代公安工作的方法问题以及涉警舆情引导和公安执法质量效益等问题。这些问题的解决,单靠治安刑侦某个职能部门或某个专业学科都难以单独完成。公安管理学科义不容辞赋予理论研究和指导的责任,而我们现在却难以给公安实践提供有力的智力支持。

缺乏理论指导的实践往往是盲目的实践，公安实践的许多探索是靠领导者个人的经验和智慧,缺乏科学的顶层设计,充分说明理论指导的贫乏和缺位。管理理论研究和公安实践之间依然存在巨大鸿沟,自我陶醉的理论研究者在鲜活生动的社会实践需求面前自说自话,使实践信马由缰而理论固步自封。对公安工作实践缺乏有效指导使公安管理学科被忽视,造成发展困境已成为不争的事实。

三、公安管理学科发展的出路

(一)增强公安管理学科发展的学科自信

所谓学术自信就是指学者以积极健康的心态推进学科建设,持续为实现某一学科的建设目标注入强大的创新动力。从目前情况看,公安管理学科的发展较之治安学和刑侦科学似乎成为“弱势学科”,但绝不能妄自菲薄、自暴自弃,要冷静分析,看清问题实质,充满希望和自信投身到学科建设和发展当中去。

习近平总书记提出要大力发展和繁荣我国的哲学和社会科学,这是我们从事公安管理学科教育与研究强大的政治资源。教育部在新时期规划我国的教育事业时提出创建“双一流”的宏伟蓝图,这为公安学和公安管理科学的研究和发展提供了良好机遇。公安院校的学科发展和专业建设不能脱离教育规律和公安工作规律。优化教学结构,调整学科和专业建设方向,也不能以破坏学校的学术生态作代价。公安院校传统学科要加强,新兴学科更要发展。公安管理学科虽然起步历史不长,但已经有了很好的基础。公安改革发展过程中的许多新问题还必须依靠公安管理学科从宏观视角综合分析解决,这是学科发展的坚实的现实基础。现代管理科学发展迅猛,无论是政府行政管理还是企业经济管理,都给公安管理学科的发展提供丰富的理论借鉴和学科支撑。因此,对公安管理学科的建设和发展前景要有信心,这是建立在理性分析基础之上的理论自信。

(二)确立公安管理学科发展的领域视角

公安管理学科发展的领域视角包括两个基本立场:一是学术立场,二是公安立场。

学术立场就是从学理研究的角度,丰富完善公安管理学科体系,夯实公安管理学科基础。从学术立场的高度上,我们要有学术视野,比如在管理哲学的层面挖掘公安管理学科的内涵,深入分析公安管理的要素,探究管理原理和规律;在学术立场的广度上,我们要把对中国传统管理思想的总结和对西方现代管理思想的吸收结合起来,把不同警务活动的特殊管理规律和一般管理规律结合起来,开展公安管理学比较研究;在学科建设层面上,借鉴成熟学科的研究方法和思路,对已有的基本理论和课程进行补充完善,对没有的学科进行创新建设。以《公安决策学》为例,原有的教材对决策的概念、基本原理、决策体制、决策方法等内容有系统的阐述,经过多年的教学实践已经相对成熟。但随着信息化时代的发展,有许多新的知识需要进行更新、补充和完善。比如对决策技术支持系统的补充,对决策环境的研究等。对公安管理学科体系中没有的内容进行创新研究,更是一项艰巨的工程,必须紧密结合公安工作实际,借鉴其他学科研究的思维和路径,科学规划,严密论证。比如对警察管理史的研究,对警察政治关系、行政关系和法律关系的系统研究。这些研究一旦深入下去,不仅对公安管理理论的发展,而且对公安学基础研究也起到极大的支撑作用。

公安立场就是要在公安管理学科的建设中,紧密结合中国公安的现实问题,紧扣时代主题和实际工作需要,分析我国公安工作几十年来的管理实践,研究改革开放以来公安管理活动面临的新情况新问题,解释中国公安现象,提供行之有效的应对措施和智力支持。在研究过程中,既要合理借鉴西方的警务改革经验,又要根植中国公安工作的沃土,用饱含中国本土元素的理论来发展我国的公安管理学科,形成中国特色公安管理的学术话语权。

(三)把握公安管理学科发展的两个层面

如果按目前国内一般的学术水平衡量的话,公安管理学科和其他学科之间的确存在着相当的差距。这种差距表现在教学上所打造出的国家级精品课程寥寥无几,在科研方面,发表论文的数量和质量,由于研究方法的不规范,相当部分研究成果得不到学术界认可。正是基于这样的现状,公安管理学科面临着强烈的危机感。

教学层面是公安管理学科传播、建设的基本层面,教学过程就是知识吸收、反思、矫正、实践的过程。教学过程涉及师资配置、专业建设和社会实践等内容,良好的师资队伍是学科发展传承的基本保证,准确的专业定位可以为人才培养找到畅通的途径,社会实践促进和提升教育水平和专业色彩。通过教育层面的深层积累,可以为学科发展奠定坚实的基础。目前我们必须保证教学队伍的稳定,提升教学队伍的学历结构、教学能力和教学水平,这是公安管理学科建设的主体。

研究层面是公安管理学科发展、深化和提升的关键层面。需要完成学术原创、体系构建、知识更新等创造性工作。研究层面要注重研究人员的培养、研究成果的发表和学术环境的营造。我们现在没有专门的研究机构,所谓的研究所都是依托教学部门同时开展工作。研究和教学紧密交叉和联系在一起。由于开办本科应用型大学的理念主导,往往又偏重教学而忽视研究,使研究工作在激励机制方面后劲不足。有硕士和博士授予点的院校只有一两所,仅靠我们自己培养的这点专门研究型人才远远不够。因此,必须改变思路,向社会借力,向公安机关借力,向相关专业和学科借力，共同提高公安管理学科的研究水平。

研究成果的发表是展示教学和研究成效的重要标志。现有的平台就是各个公安院校的学报,目前开设“公安管理(警察管理)”栏目的学报有公安大学、铁道警察学院、北京、辽宁、江苏、云南、山东、四川、上海、湖北、浙江等几所警察学院学报,大量跟公安管理有关的论文都在其他栏目刊出。我国学术期刊由于某些管理和职称评定的需要,被学界和教学行政管理部门划分了等级,公安院校学报大都停留在低层次定位上,这使公安管理研究成果形成学术影响设置了门槛,增加了困难。[6]倒逼我们必须提高研究成果的规范性和研究水平的科学性。(见表三)

公安院校学报开设公安管理相关栏目一览表(表三)

(以上数据源于知网)

和学术期刊同样重要的学术会议,是学术思想进行碰撞和交流的一个重要场所,是营造公安管理学科学术氛围的重要手段。反观过去的许多学术会议,重形式不重交流,重任务不重效率,重“大腕”不重“新秀”。要真正提高学术研讨的质量,我们必须改变会风,不搞形式主义,真真切切地探讨问题,不能看重人员、规模、招待等,要脚踏实地,解决问题,提高效率。

(四)整合公安管理学科的研究队伍

创新学术治理模式,必须解放思想,运用激励机制,多方网络引进人才,多元主体参与,整合教学研究队伍。各级公安机关有许多勤于思考、善于分析研究而且文笔很好的“儒将”,特别是各级领导对公安管理活动有切身的体会和深刻的感悟,他们是公安管理学科研究的重要力量。公安院校众多的本科生、硕士生、博士生在学习理论知识的过程中,在老师的正确引导下,既有可能提出新的学术见解,又能协助老师进行学术研究和理论攻关,这是第二支队伍。近些年有所谓“项目外包”的做法,即公安机关就一些重大工作项目委托研究机构和地方高校进行立项研究,比如政府重大工程风险评估一类的课题,政府或公安部门与高校科研团队联合,提出方案形成研究报告,很好地服务了地方政府和公安机关的管理实践。类似的模式我们也可以借用,这是第三种力量。最后立足公安院校教师和科研团队自身力量,正确选题,严密组织,科学分工,建立有效合作机制,经常进行专题研讨,分析论证。有这四支队伍共同组成公安管理学科的“学术共同体”,用“抓铁有痕、踏石留印”的精神长期坚持下去,就一定能出成果,出好成果。