我国五省区禁毒条例比较研究

□张紫琪

(中国刑事警察学院,辽宁 沈阳 110000)

我国幅员辽阔,各省经济条件、人文环境、发展情况存在一定的差异,其毒品犯罪的类型和手段也各不相同。全国统一禁毒立法,只能对普遍性的问题作出规定,不可能全部涵盖各地区的特殊情况,针对社会出现的新情况也无法及时作出反应,这时就需要地方禁毒立法予以补充和完善。迄今为止,我国共有21个省、直辖市、自治区制定了禁毒条例,其中,黑龙江省、天津市、宁夏回族自治区、山东省、安徽省颁布的禁毒条例是最新的,最能反映当前国内地方禁毒立法的现状和趋势。这五省区的禁毒条例在一些原则性的规定方面保持了一致性,但同时根据各省区禁毒工作的实际情况以及时代发展的要求,分别进行了一些立法上的探索与尝试。

一、五省区禁毒工作机制的比较

禁毒工作机制是一个国家或地区为解决毒品问题,保证禁毒工作有效开展而建立的机构设置、领导体制、责任分工以及管理运作模式。

(一)禁毒工作责任机制的比较

五省区禁毒条例均确定了政府对禁毒工作的领导地位,要求县级以上政府将禁毒工作纳入当地经济和社会发展规划中并设立禁毒委员会。在禁毒委员会的指导下,成员单位相互协调、相互配合,共同开展禁毒工作。比如,公安机关主要负责毒品的打击;司法行政部门主要负责强制戒毒人员的戒治和管理;卫生部门主要负责提供戒毒医疗服务,对戒毒机构进行监督管理;药监部门主要负责对精神药物、麻醉药品的管理,防止其流入非法渠道。

为确保禁毒各项工作的落实,各省也建立了明确的责任落实机制。安徽省规定将禁毒工作纳入政府工作目标,要求上一级人民政府与重点整治地区签订禁毒工作责任书;宁夏实行了禁毒工作考核制度,将禁毒工作纳入政府绩效考核项目;山东省建立了禁毒工作述职讲评和考评制度,规定未完成禁毒整治任务的地区政府,不得参加文明创建、平安创建等活动。

(二)禁毒经费保障机制比较

五省区的禁毒条例均规定县级以上政府将禁毒工作经费列入本级财政预算,确保了禁毒工作基本经费的保障。其中,宁夏回族自治区对禁毒工作的经费保障力度是最大的。首先,宁夏设立了禁毒基金会,鼓励社会对禁毒工作的捐赠,积极引入社会资金。其次,宁夏的禁毒条例对戒毒人员的治疗费用进行减免,规定了强制隔离戒毒人员在强制隔离戒毒期间的一切费用都由自治区承担,戒毒康复人员家庭经济困难的,政府也予以支持。最后,宁夏还建立了举报毒品违法犯罪行为奖励制度,对举报或者协助破案的人员予以适当的物质奖励。这在一定程度上提升了群众参与禁毒斗争的积极性,也有利于公安机关提高打击毒品违法犯罪的效率。

但是大多数省份禁毒条例只是规定了禁毒经费的投入,对经费的使用并没有具体实施的管理措施,只有黑龙江省禁毒条例中提到了禁毒经费的专款专用。为避免个别部门挪用禁毒资金,应进一步建立和完善禁毒专项经费管理制度,加强对禁毒资金流向的监督,确保禁毒经费的有效利用。

(三)政府购买禁毒服务机制的比较

政府购买禁毒服务机制也是近些年来新兴的一个模式,是通过政府禁毒部门将原本由社区完成的一些服务事项交由一些有资质的非政府组织进行,根据该组织完成的效果进行评估,并向其支付一定的费用的一种新型的服务模式。

各省区在禁毒立法时都规定了政府购买服务机制,但是内容有所不同。山东是以政府购买服务的方式,委托社会组织和社会工作者提供禁毒宣传教育、戒毒康复指导、吸毒人员心理干预等专业服务;宁夏是规定通过政府购买服务的方式配备禁毒社会工作者;安徽省和黑龙江省是以政府购买的方式为社区戒毒工作配备禁毒专业人才。

二、禁毒宣传教育的比较

五省区的禁毒条例对国家机关、社会团体、家庭以及公共场所经营者、管理者的禁毒宣传教育和预防职责进行了规定。主要包括:县级以上人民政府根据需要设立禁毒教育基地,面向群众开展禁毒教育;基层组织应加强居民、村民的禁毒宣传;学校和监护人要承担起对未成年人的禁毒教育防范义务;各单位应积极参与禁毒服务,组织内部成员进行禁毒培训;公共场所经营者要在显著位置设立禁毒警示标识,播放禁毒宣传视频等,承担起禁毒宣传和防范措施责任。

其中,未成年人是禁毒宣传教育的重点对象。在校园禁毒宣传教育方面,五省区禁毒条例都明确将禁毒教育纳入学校的教学体系,除此之外,《黑龙江省禁毒条例》还规定学校应设立禁毒专职或兼职教师；《天津市禁毒条例》规定中等职业学校、高等学校应当加强禁毒宣传,开展第二课堂等形式的禁毒宣传教育活动；而宁夏的禁毒条例明确将禁毒教育纳入考试内容,并规定了禁毒教育的学时,每学期不得少于两个课时。

不过,关于在校学生吸食毒品是否会被开除，在最新颁布的条例中仍未予以明确。尽管各省的禁毒条例中均规定了戒毒人员在就业、入学不受歧视。但是为防止一些学校消极回避自己的教育责任,这个问题在未来的禁毒立法中还是应该予以明确。同时,对于家庭的禁毒教育责任,禁毒条例中的规定也较为笼统。至于家长可以从哪些渠道获取禁毒知识,应该由哪些机构对家长进行禁毒培训,又有什么机制来考核家长是否认真履行了对孩子的禁毒教育防范义务,这些目前都没有具体的规定,在未来立法时应进一步细化。

三、毒品管制的比较

毒品管制是指国家对麻醉药品药用原植物种植实行管制,禁止非法种植罂粟、古柯植物、大麻植物以及国家规定管制的可以用于提炼加工毒品的其他原植物,禁止走私或者非法买卖、运输、携带、持有未经灭活的毒品原植物种子或者幼苗。[1]

(一)对易制毒化学品的管制的比较

五省区的禁毒条例中都对易制毒化学品实施了严格的管控措施。其中,《天津市禁毒条例》要求政府各部门要加强易制毒化学品的管理,建立健全协作机制和信息通报制度。安徽省则实施了易制毒化学品追溯制度,易制毒化学品的购买、销售、运输、储存、使用、进口等每个环节都需要如实记录,记录要保存备查。同样地,黑龙江省也建立了易制毒化学品流转台账,各部门对调剂、调拨易制毒化学品的种类、数量、原因和库存进行如实记录,并规定相关记录至少保留两年。山东省则是重点对麻黄碱类复方制剂实施了管控。公民购买麻黄碱类复方制剂需有医生的处方,在购买时需要实名登记。而且麻黄碱类复方制剂是限量销售的,一旦购买数量超过正常需求,商家应立即停止销售,并向食品药品监督管理部门和公安机关报告。

近些年来,随着对易制毒化学品问题认识的深入,我国关于易制毒化学品管控的法律法规也在不断完善。在地方禁毒立法时,除了进一步完善易制毒化学品的登记备查制度,还可以根据各省市的情况,对当地较为泛滥的易制毒化学品实行重点管控。

(二)对毒品原植物的管制的比较

根据《禁毒法》的规定,禁止公民非法种植罂粟、古柯植物、大麻植物等毒品原植物。政府一旦发现,应立即采取措施予以制止、铲除。黑龙江省的禁毒条例在遵循这一原则的基础上还进行了一些立法的探索性尝试,在最新修改的《黑龙江省禁毒条例》中增加了“工业用大麻管理”一章,对工业大麻进行了合法化。

这也是由黑龙江独特的地理因素和历史因素决定的。黑龙江是中国大麻种植面积最大的省份,有着悠久的大麻种植历史。尽管水稻的收益高于大麻,但黑龙江部分地区的气候条件并不适宜水稻的种植,而低毒的工业大麻具有很高的医疗价值和经济价值,能为农民创造巨大的经济收入。

但是为了防止工业大麻流入非法渠道,黑龙江对工业大麻的引进和管理也进行了一系列的规定。根据《黑龙江省禁毒条例》规定,单位引进工业大麻需经过省农业行政主管部门进行品种认定,单位或者个人种植、销售、加工工业用大麻需向人民政府公安机关备案,加工后的副产物应当进行无害化处理,违法者需要承担相应的法律责任。

在中国目前以法规形式允许工业大麻种植的省份有两个,一个是黑龙江,一个是云南。其实工业大麻在我国多省均有种植,比如山东、山西、安徽、辽宁等,但是这些省份关于工业大麻的立法仍未实现突破。因此,黑龙江的这一立法措施对这些省份也有着一定的借鉴意义。

(三)对特定行业的管制的比较

为了加强对毒品和易制毒化学品流通的管理,各省禁毒条例还对一些特定的行业进行了管制。

1.物流寄运业。在物流运输业,五省普遍建立了收验检视制度和快递实名登记制。根据禁毒条例规定:托运人、寄件人在寄件时应当出具真实有效身份证件,如实填写托运单、寄递运单;物流、邮政、快递企业应配备安全检查设备,对托运或者寄递物品进行验视和安全检查,认真核对、登记和保存托运单、寄递运单信息。[2]这有利于公安机关掌握收寄人员信息,为公安机关倒查毒品案件提供依据,从源头上打击了寄递渠道的毒品违法活动。

当然,除了配备必要的检视仪器和进行实名登记外,由于快递贩毒手段在不断地更新,各种新型毒品也是层出不穷,快递企业也必须加强对员工的禁毒培训,提高他们的禁毒意识,增强他们辨别毒品查获毒品的能力。[3]但是目前只有天津市的禁毒条例对此做出了规定。

2.交通运输业。在交通运输行业,近些年来,“毒驾”案件频发,对公共安全的危害性非常大。为了减少“毒驾”案件的发生,各省禁毒条例对驾驶机动车、船舶、轨道交通工具、航空器的人员进行了专门的规定。禁止驾驶人员在吸食、注射毒品后驾驶交通运输工具,违反者的驾驶证照会被吊销;而3年内有吸食、注射毒品行为或者解除强制隔离戒毒措施未满3年的人员没有资格申请机动车驾驶证。同时,根据安徽省和天津市禁毒条例的规定,交通运营单位还应将吸毒检测纳入本单位驾驶人员体检项目,定期对驾驶人员进行检测。由于校车是作为接送孩子上下学重要的交通工具,校车的安全问题也一直是社会关注的焦点。在安徽省和山东省的禁毒条例中也特别针对校车司机进行了规定,有吸毒记录的校车驾驶人员不仅会被吊销驾驶证,还将被取消从业资格。

3.其他行业。除此之外,安徽、宁夏、山东的禁毒条例还对食品行业进行了监管:禁止在食品中添加罂粟壳、罂粟籽、罂粟苗、大麻籽、大麻苗等毒品原植物及其制品。山东、安徽禁毒条例对金融行业进行了规定,要求金融机构应当依法执行大额交易和可疑交易的报告管理制度。针对近些年来的明星吸毒现象,《山东省禁毒条例》还对涉毒艺人行业进一步进行了规范,禁止因吸毒被公安机关查处未满3年或尚未戒除毒瘾的艺人进行文化演出或进入影视市场。

四、戒毒管理服务的比较

各省的禁毒条例对社区戒毒人员的配备、强制隔离戒毒后的社区康复、戒毒康复场所的建设、戒毒药物维持治疗工作等作出了规定。

(一)社区戒毒管理的比较

社区戒毒模式是在总结了我国“无毒社区”成功经验基础上建立起的一种新的戒毒模式,与强制戒毒模式不同,它不剥夺戒毒人员的人身自由,具有其自身独特的优势,但是由于该模式兴起不久,在我国还属于探索的阶段,各项法律规制并不完善。在五省禁毒条例中，关于社区戒毒工作的规定也较为笼统,主要是对社区戒毒工作的执行主体和社区戒毒人员应履行的义务进行了相关规定。

五省区条例将乡镇人民政府、街道办事处作为社区戒毒工作的执行主体,由于我国社会正处转型期,基层组织的影响力在逐步减弱,同时政府也未对社区戒毒工作建立系统的考核评估制度,很容易造成执行部门的懈怠,导致社区戒毒人员无人看管。在经费的投入方面,各省禁毒条例规定较少,只有安徽省和黑龙江省的禁毒条例中规定了以政府购买的方式为社区戒毒工作配备禁毒社会工作专业人才。建设一支专业的工作队伍是其中的一个方面,基础配套设施的完善也非常重要。我国社区的基础条件与一些欧美国家相比还是有较大差距,城乡社区医疗服务水平差别也较大,这在一定程度上限制了我国社区戒毒模式的发展。因此,在未来的地方禁毒立法中应进一步明确社区戒毒主体的责任以及对社区戒毒经费的保障问题。

(二)强制戒毒管理的比较

在强制戒毒管理中,病残人员的收治是一大难点。但是目前,各省目前关于病残人员收治的规定并不统一。《宁夏回族自治区禁毒条例》规定,强制隔离戒毒人员由于身体状况不宜强制隔离戒毒,可以变更为社区戒毒。山东、黑龙江、天津的禁毒条例规定强制隔离戒毒场所因不具备收治条件而拒收的,应当将其转送到具有收治条件的强制隔离戒毒场所,不得变更为社区戒毒。而《安徽省禁毒条例》则规定应为全省强制隔离戒毒场所无法收戒的病残人员设立专门的戒毒医院。

除此之外,各省区还对戒毒人员的权利进行了一系列的规定。比如,《山东省禁毒条例》对自愿接受强制隔离戒毒的人员与强制戒毒人员进行分开管理,《安徽省禁毒条例》要求强制隔离戒毒所采取必要措施防止戒毒人员自残自杀;《宁夏回族自治区禁毒条例》中对强制戒毒人员的治疗和生活费用予以保障,戒毒人员在强制戒毒期间的一切费用由自治区财政承担;《黑龙江省禁毒条例》规定强制隔离戒毒场所应当创造条件方便戒毒人员的亲属探访戒毒人员,保障了家属的探视权。

在强制戒毒管理方面,各省的规定各有特色,但总体上呈现出人性化、科学化的特点。

(三)对戒毒人员就业保障的比较

除了对戒毒场所的建设和戒毒程序的规定,在各省区的禁毒立法中也非常重视戒毒人员后续的康复工作。黑龙江和山东对一些单位给予政策优惠,鼓励企事业单位与戒毒康复人员签订劳动合同、提供工作岗位。安徽省重视对戒毒人员的职业技能培训,要求各级政府加强对戒毒人员的就业指导,扶持戒毒人员自主创业。宁夏对从事个体经营的戒毒康复人员实施一定的税收优惠政策。

做好戒毒康复人员就业扶持和救助服务工作,是巩固戒毒成果、减少毒品危害的必然要求,同时,也是维护社会稳定的需要。

五、五省禁毒条例对完善我国禁毒立法的启示

我国《禁毒法》自2008年颁布后至今仍未进行修订，部分条文过于简单，已不能完全适应禁毒工作的需要。这五部地方禁毒条例都是在总结了各自地区的成功经验的基础上形成的，各有各的长处和特点，也能为《禁毒法》的修改和完善提供一些启示。

(一)引入政府购买服务机制

目前，国家《禁毒法》对政府购买服务机制没有进行相关的规定，但是在实践中，将政府购买引入禁毒公共服务供给已经取得了良好的效果。通过政府购买的方式吸引一些禁毒专业人士参与到禁毒工作中来，一方面可以缓解政府提供公共服务的压力，另一方面也有利于提升禁毒服务的效率和品质。

五省区在禁毒立法时都将政府购买服务机制写入了条例中，但是关于该机制的规定还是相对简单，对参与禁毒工作的社会组织的资质未建立统一的标准，对其提供的禁毒服务的数量和质量也未形成完善的评估考核办法。在未来修改《禁毒法》时，可以在各省禁毒条例现有规定的基础上，细化社工禁毒服务的内容，要求政府聘请专家对禁毒社会工作岗位对社工进行督导培训，同时，建立专业考核机制，对社工服务开展情况予以监督和评估，以增进社工的专业服务技巧，提升专业社工服务质量，促进其规范运作，确保政府购买服务的资金用到实处。

(二)实现校园毒品预防教育的精准化

根据《禁毒法》的规定，学校应将禁毒知识纳入教学体系中。但是这一规定过于笼统，并没有将禁毒教育的课时、师资、考核方式予以明确，导致不少学校出于对升学率的过度追求，不断地压缩禁毒教育的课程，使校园毒品预防教育流于形式，由于我国学校的毒品预防教育课程一般由普通任课教师教授，多数普通教师没有受过专业培训，也无法客观地阐明毒品的危害。为了实现我国校园禁毒教育的常态化、专业化、精准化，应在国家禁毒立法中明确专业化校园禁毒教育师资队伍的建立，对每学期的毒品预防教育的课时数量进行限定，同时，建立禁毒宣传教育考核评估机制，将禁毒知识纳入教师考核及学生考试内容。

(三)加强对重点行业的管控

在我国《禁毒法》中，明确了娱乐场所的内部巡查制度以及反洗钱部门对涉毒资金的监测管理制度。但是对于物流寄运业、交通运输行业以及互联网行业的规定相对比较简单。这些行业在为我们的生活提供便利的同时，也容易成为不法分子传播毒品的渠道。因此，必须加强对这些行业的规范和管理。比如，针对物流运输业，应建立收验检视制度和快递实名登记制，要求快递企业管理者加强对员工的禁毒培训，提高他们的禁毒意识；针对交通运输行业，应加大对“毒驾”的打击力度，禁止任何吸毒人员驾驶交通工具，尤其加强对校车驾驶人员的管控，交通运营单位经营者应将吸毒检测纳入本单位驾驶人员体检项目，定期对驾驶人员进行检测；针对互联网行业，应建立互联网预防打击机制，禁止任何单位和个人在网络上发布涉毒违法信息。

同时，立法者还应重视对文化产业的规范和调整：禁止涉毒艺人在一定时期内进入文化市场。这有利于提升演艺人员的的责任感和自律性，也有利于引导群众形成健康的精神文化需求。

(四)对病残人员收治标准进行统一

我国《禁毒法》只是要求强制隔离戒毒场所应当根据强制隔离戒毒人员的基本情况对其实行分级管理，[4]而对于患有重大、特殊疾病以及伤残的吸毒人士是否必须接受强制戒毒治疗并无进行明确规定。这就导致各省在禁毒立法时出现了分歧，有些省份规定强制隔离戒毒人员由于身体状况不宜强制隔离戒毒，可以变更为社区戒毒；有些省份规定强制隔离戒毒场所因不具备收治条件而拒收的，应当将其转送到具有收治条件的强制隔离戒毒场所，不得变更为社区戒毒。

病残人员由于对毒品依赖性强，且收治较为困难，已经成为社会上刑事犯罪和治安违法活动的主要群体之一。因此，在国家对禁毒立法时，应明确吸毒成瘾严重的病残人员也必须接受强制戒毒治疗，不得变更为社区戒毒。考虑到一些戒毒场所确实不具备收治条件，也可借鉴《安徽省禁毒条例》的立法规定，为全省强制隔离戒毒场所无法收戒的病残人员设立专门的戒毒医院。一方面，专门的戒毒医院加大了对病残人员的收戒力度，防止其流入社会，另一方面，戒毒医院也能为这些特殊人员提供优质专业的医疗服务，更有利于他们的治疗和康复。