社会主要矛盾转化对规范行使警察权的影响

□陈志军

(山西警察学院,山西 太原 030401)

准确把握社会主要矛盾的内容及其转化,是我国社会主义建设进入新时代的必然要求。警察权作为国家权力的重要组成部分,是维护国家稳定、保障人民权益的重要手段。社会主要矛盾的转化对规范行使警察权提出了新的要求。在社会主要矛盾转化的背景下,必须在准确把握警察权属性和特征的基础上,从警察权的具体内容,即行政执法权和刑事侦查权两个方面对其进行规范。

一、新时代社会主要矛盾转化对规范行使警察权提出了新要求

(一)新时代社会主要矛盾转化概述

社会主要矛盾是社会有机体发展的内在规律,是一个时代特征的集中反映,是党和国家工作重点的指向。而随着社会和时代的不断发展,社会主要矛盾会发生相应的转化。在改革开放之初,我国物质生产基础薄弱,经济实力相对落后,人民需求主要是生存性的物质文化需求。在此基础上,中国共产党提出当时的社会主要矛盾是人民日益增长的物质文化需求同落后社会生产之间的矛盾。改革开放近40年所取得的辉煌成就正是在对社会主要矛盾准确把握的基础上取得的。目前,中国特色社会主义进入新时代,我国社会发展和人民需求已经发生了深刻的变化。我国经济实力不断提高,国家逐步走上富强的道路,当前已经是世界第二大经济体。同时人民需求不仅在物质文化方面提出更高的要求,而且在民主、法治、公平、正义等美好价值方面提出了新的要求。党的十九大在正确把握社会发展指向和时代特征的基础上提出了我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。[1]

(二)警察权的行使需适应社会主要矛盾的转化

解决社会主要矛盾促进社会的发展,必须坚持“两点论”和“重点论”的辩证统一。社会主要矛盾的转化既要求我们对新时代的人民需求和生产供给的矛盾有全面的了解,也要求我们抓住矛盾的主要方面。在人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾中,发展的不平衡不充分是矛盾的主要方面,也是新时代中国特色社会主义建设要重点解决的问题。这就要求新时代我国经济社会的发展要更加注重发展质量,在发展生产的基础上重点解决发展的不平衡不充分问题。而解决发展的不平衡不充分要高度重视人民对公平正义的要求。这对新时代警察权的行使提出了新的要求。

警察权是以国家强制力作为后盾的公权力,曾经在一段时间,警察权相对于公民的私权具有显著的优势。在公权观念的影响下,公安机关和警务人员长期以来存在着漠视、限制、侵犯公民私权的思维定势。警察权的优益性滥用导致了公权过度干涉公民自由,超越法定权限违法行使职权,甚至出现把公权力作为谋取私利的手段,异化公权力的本质和属性。[2]社会主要矛盾的转化表明新时代人民群众对公平正义提出了更高的要求,人民对美好生活的向往必然伴随着公民自主意识的提高、私权观念的增强、合法权利的追求。新时代的社会现实要求警察权的行使要走向规范化、法治化、程序化的轨道。这些变化对公权力干预私权的界限提出了严格的限制。

同时,随着我国社会主要矛盾的变化,警察权的执法重点转向了民生警务,即处理因发展的不平衡不充分带来的人民内部因分配不公产生的矛盾、维护社会和谐稳定。我国市场经济的改革方向已经使市场在我国的资源配置中起到了决定性的作用,这对优化资源配置、促进社会进步、激发人民创造力具有积极的作用。但同时市场的缺陷也带来了收入分配不公、地区行业发展不均衡不充分等弊端。发展的不均衡和不充分影响了人们的获得感和幸福感,造就了民生领域的诸多矛盾。当前和今后一段时期内,我国社会的矛盾和纠纷将主要体现在发展不平衡不充分的基础上产生的人民内部矛盾。这些矛盾在我国现阶段具有广泛性、多发性和复杂性。潜伏在民生领域的诸多矛盾最终都转嫁于公安执法一线,公安机关和人民警察必将成为维护社会秩序、解决人民内部矛盾的中坚力量。而对人民内部矛盾的妥善处理,更要注重维护人民的私权,更加注重公平和法治理念的彰显。这些对规范行使警察权都提出了新的要求。

二、警察权的特征和社会主要矛盾转化背景下规范行使警察权的必要性

(一)警察权的内涵和特征

警察权是公安机关人民警察在执法过程中所享有的实施各类警务活动、执行警务法律规范的权力。我国公安机关具有特殊的性质,按照公安机关在国家机关中的宪法地位,其应属于行政机关,但我国的公安机关还承担一定的刑事司法职能,如刑事案件的立案、侦查、强制措施的适用以及部分刑罚的执行等。特殊的地位使我国公安机关承担着社会治安维护和刑事侦查双重职能,既具有行政执法权又具有刑事执法权,即我国公安机关具有单一主体、双重职能的属性。 这决定了警察权的首要特征是广泛性和重要性,其范围和职责涉及治安维护、户籍管理、交通管理、消防安保、刑事案件立案侦查等多方面。权力的广泛性决定了其重要性,权力适用对象是公民的人身权和财产权。在查处违法犯罪的过程中,公安机关可以决定对当事人的财产实行查封、扣押、冻结等侦查措施,对当事人的人身自由实行取保候审、监视居住、拘留、逮捕等强制措施。警察权的重要性就体现在其直接面对的是公民的人身权和财产权。其次是单方性和强制性,警察权是国家公权力的组成部分,其权力来源于国家权力机关的单方授权行为。大多情况下公安机关的执法行为是无需相对人同意的,这也是警察权优益性的表现。这种单方性在刑事案件的查处过程中显得更加明显。例如,公安机关可以自主运用除逮捕以外的强制措施和其他强制侦查手段。单方性也带来了警察权的强制性,警察权的实现由国家强制力作为后盾,公安机关是具有武装性质的国家机关,在执法的合理范围内具有使用武装的权力。再次是封闭性和集中性,警察权行使的情势大多是高危险、高对抗、高临场处断的突发事件,决定了其很难公开行使。在涉及国家秘密、个人隐私的事务上也要求警察权行使的封闭性。这种封闭性也决定了警察权的集中性,其行使过程大多是自己决定、自己执行,排除第三方的介入。在这种背景下,警察权行使过程中的程序粗疏也在所难免。

(二)社会主要矛盾转化背景下规范行使警察权的必要性

从对警察权的内涵和特征的分析中可以看出其被滥用的可能性。在我国社会主要矛盾转化的背景下,警察权的滥用不仅直接损害了公民的权利和自由,不利于社会主要矛盾的解决,还可能冲击人民群众对法治的信仰。故对警察权的规范行使是非常必要的。而在新时代理解规范行使警察权的必要性,需要从社会主要矛盾的需求和供给两个方面进行。

从需求面来讲,新时代人民群众对美好生活的需求已不仅仅是物质文化的满足,更注重美好价值的追求。这种美好价值的追求表现在多方面,在民主法治方面体现为对公平正义的向往。警察权是涉及人民群众人身权、财产权最广泛的权利,它的规范行使是实现社会公平正义的当然要求。[3]这就要求在警察权行使的过程中必须贯彻法治精神,法治的实质是控权保民,即控制公权力、保障私权利。警察权作为公权力,其权力边界就是公民合法的私权利。私权所至即公权所止。警察权来源于公民私权的让渡,即警察权的基础是公民的私权。这决定了警察权的功能是私权保护,它的最终价值和目标是为了保护公民合法的私权。同时,法治对警察的公权力和公民的私权利的要求也不同,公权的行使必须遵循“法无授权即禁止”的原则,而私权行使遵循的原则是“法无禁止即自由”。

从供给面来讲,警察权的规范化建设虽已取得一定的成就,但警察执法水平的不平衡、执法素质提高的不充分已经成为影响人民群众公平正义获得感的主要因素,也是当前警民关系紧张的最主要根源。实践中,主要表现在以下几个方面:首先是民警执法过程中的失范问题。在处置程度方面,面对群体性、高风险的突发事件,民警在时机和强度方面把握不准,过早、过度采用强制性措施,造成了矛盾激化、事态升级。在执法程序方面,民警不够重视程序对实体的重要性,如对群众的报警和求助不理不睬、推诿敷衍。其次是警察权执法的具体操作规程不够精细,一些执法规章和细则违背实际,缺乏具体的操作规程或赋予民警的自由裁量权过大。最后是警察职权的不当扩大化。随着社会行政事务的日益复杂化,社会行政管理中的非紧急警务占用了有限的警务资源,造成了警察权过度干预公民私权,为不规范的执法埋下了祸根。

三、规范行使警察权的措施

从国家产生的历史进程来看,警察权是国家暴力机构的代表,是维护统治秩序的手段。在极权主义的君主专制制度下,警察权更是国家权力的全部,它不仅包括狭义上的治安行政权,而且包括内政权力的全部,具有立法权、司法权、行政权内在统一的倾向。这一思想逐步演变成16世纪西欧普遍存在的“警察国家”的实践,即通过强大武装力量无限扩张警察权的管控力,以实现对臣民事无巨细的监控。近现代国家,随着法治思维和分权理论的发展,警察权逐步从统一的国家权力中分离出来,而被置于行政权的范围之内。立法权、行政权、司法权由不同机构承担,以实现权力的制约和平衡。于是警察权目的的规范和手段的限制就成为权力合法合理的重要考量,随之,警察权的规范也就成为了法治国家的重要内容。

中国特色社会主义进入新时代社会主要矛盾的转化意味着当前和今后很长一段时间内,我国国内的主要矛盾是由发展的不平衡不充分而引发的人民内部矛盾。这就要求在发展中必须贯彻以人民为中心的发展思想。警察权的行使和规范是国家治理体系和治理能力的重要组成部分,是处理社会主要矛盾的重要手段,当然也必须贯彻以人民为中心的发展思想,这是警察权行使的目的和价值指向。结合当前我国的实践应重点从以下几个方面着手。

(一)行政执法权的规范

现代社会行政权的膨胀是基本趋势,随着我国社会的发展,公安行政执法的范围不断扩大,警察行政执法权不当行使侵犯公民权利的情况也时有发生。[4]例如,行政处罚中限制人身自由如果行使不当行使会直接侵犯公民的人身自由,现实中对公民合法行使宪法权利的行为不当使用留置、盘问、强行带走等行政强制措施就是对公民人身自由的侵犯。特别是行政拘留合并执行可长达20天,如果违法使用将严重侵害公民的权利。

警察的行政执法权不仅是进行社会管制、维护社会治安秩序的管控权,更是一种服务人民、维护公民权益的保障权。行政权的根本目的和机能是保护自然人、法人和其他组织的合法权益,实现这个目的和机能的手段是维护社会治安秩序。目的的明确性要求对手段进行规范。

针对我国警察权的现实状况,应从以下几个方面着手规范警察行政权的行使。首先,大力推进警察行政职权的法定化,即建立权力负面清单和责任清单,制定完善警察行政执法的行政法规和规章制度,加大违法行政和超越职权的责任追究制度,确保警察行政执法都有法可依、有章可循,在发生违法行政时能及时制止,有效追究责任。其次,大力推进执法制度的程序化、精细化。对行政执法中的出示身份证件、录音录像等具体程序进行细化,加强可操作性。再次,建立检察机关对行政执法的备案监督制度。在我国,不仅治安违法行为由公安机关单独处罚,治安违法案件和刑事犯罪案件的区分也由公安机关掌握。这就为警察权选择使用行政程序和刑事程序创造了巨大的策略空间。公安机关为了规避监督较为严格的侦查监督而将犯罪行为降格为行政违法,或者为了追求执法利益而将刑事犯罪降格为行政违法。一方面导致了放纵犯罪,另一方面又有可能不当追究刑事责任,而建立检察监督制度可以有效防止此类情况的发生。

(二)刑事侦查权的规范

在我国宪法制度的构建中,警察权作为行政权的组成部分归属于公安机关,与归属于司法部门的司法权置于“一府两院”的体制中。但我国的警察权同时承担着诸如刑事案件的立案侦查等司法职能,这也造就了我国警察权具有行政职权和司法职权的混合性。加之,社会矛盾的复杂和维稳压力的增大,使得警察的侦查权不断强化。现实中本来公检法三机关“分工负责、互相配合、互相制约”的权力格局异化成了警察权为核心的侦查中心主义。这使得对警察权的监督制约软弱无力,作为侦查监督的检察监督只停留在对逮捕的批准和消极的退回补充侦查,法院的庭审更是无法直接审查警察权的强制措施和强制侦查手段。

针对以上情况首先要大力推进以审判为中心的诉讼制度改革,建立具有中国特色的司法审查制度。由法院审查批准侦查过程中的强制措施和强制性侦查手段,逮捕拘留等刑事诉讼中的强制措施要事先报请具有案件管辖权的法院批准,一些强制性侦查措施,例如查封、扣押、冻结、搜查同样报请法院批准。侦查过程中获取的证据都必须在法庭审理过程中由搜集的公安机关证明其客观性、合法性、关联性。[5]同时为防范产生警察行使侦查权不规范的问题,还要充分发挥人民检察院的法律监督作用,健全协作机制、细化监督内容,明确相应的纠错措施和法律责任,防止侦查权力的滥用。