未检工作机构和办案组织设置问题初探

天津市宝坻区人民检察院课题组

(天津市宝坻区人民检察院,天津 301800)

中国的未成年人检察制度从探索至今已经走过30多个年头,经过半个甲子的努力,中国的未检制度逐步完善,已初步建立起具有中国特色的未成年人检察制度。但受制于发展时间较短、思想不够重视、研究不深入等主客观因素的限制,我国未检制度仍存在很多问题,体现在组织机构上,主要表现在办案机构和办案组织设置不科学,现有的办案组织与“捕、诉、监、防”的未检工作模式不契合,严重制约未检工作的科学、持续发展。

一、“国家亲权”理论对未检工作机构设置的影响

按照中国人民大学田红杰教授的观点,未检工作的机能定位是国家亲权+法律监督的统一。也即,国家除了作为最高监护人对未成年人进行监护外,还对涉及未成年人案件的办理承担监督职责。[1]笔者认为,“国家亲权”可以简单理解为,在必要时,国家代替父母对未成年人进行管护。这种管护应是一种法律上的广义概念,不能简单理解为照顾生活起居，改善生活条件,而是履行监护职责,照顾“未成年人的最大利益”。区别于父母对孩子的“爱之深,责之切”,“国家亲权”倡导“爱之深,关之切,责之轻”。因此,法律项下的“国家亲权”概念包括对侵害未成人合法权益行为的惩处,对未成年人违法犯罪行为的处理,对未成年人的法制教育和关爱救助,这其中当然也包括对涉及未成年人相关案件在各诉讼阶段办理过程的法律监督。

很明显,“国家亲权”理论与一般刑事检察工作“打击犯罪,保障人权”的基本职能有着明显的区别,后者如侦查监督、公诉是“铁路警察,各管一段”,其工作职能主要是以诉讼阶段进行划分的,而承担国家亲权的司法部门要实现“监护权”的全面落地,就必须将所保护的对象—未成年人的相关所有司法事项纳入受案范围。因此,国家有必要在检察院侦查监督部门、公诉部门之外设置相对独立的部门替代国家行使这种监护权。

另外,人民检察院未检部门实行捕、诉、监、防一体化的工作模式,要求同一检察官或者检察官办案组负责同一刑事案件的批准逮捕、审查起诉、诉讼监督和犯罪预防等工作。这就要求在设置独立的未检工作机构的基础上,对未检机构办案组也进行“一体化”的设置,即不仅要由专门的部门负责办理未检案件,还要由专门的办案组或者检察官承担同一刑事案件的所有的办理流程,这也是未检工作专业化的应有之义。

二、未检工作机构和办案组设置存在的问题

工作机构和办案组如何设置是未检工作面临的一个重大课题。长期以来，未成年人检察专门机构存在着领导重视不够、职能划分不清、机构设置不统一等问题。在司法改革大背景下，随着检察机关内设机构改革的全面完成，未成年人检察机构也存在着沦为一般刑事检察机构的风险，这一点尤其应引起警惕。

(一)传统未检办案机构和办案组设置中存在的问题

一是思想重视不够。长期以来,受“未成年人检察是刑事检察工作一部分”思想的影响,一些检察院尤其是基层检察院对未成年人刑事政策理解不到位,对未检工作不重视,认为未检工作区别于一般刑事检察工作的特征不明显,独立性不强。加之很多基层检察院本就案多人少,对抽出专门力量设置相对独立的未成年人办案机构上热情不高。认识不明确、思想不重视已成为影响未检工作科学发展的最重要原因,也是未检工作最应引起注意和首先需要克服的问题。

二是办案机构设置不统一。检察院设置的未检机构一般都称为未检科(处),有的称为未成年人刑事起诉科(处)。没有设置未检专门机构的一般都设立了未检办案组,专门承办未成年人刑事案件。有些检察院设立了未检办案员,由未检办案员专门办理未成年人刑事案件。另外,还有一些地方检察院指定了一个基层院设立专门的办案机构,统一办理本地区未成年人犯罪案件。“名不正则言不顺”、参差不一的机构设置暴露了未检工作发展进度不一致、职能定位不明确等问题,这是未检工作专业化发展进程中首先需要破解的问题。

三是办案组织设置不科学。未检部门实行捕、诉、监、防一体化的工作模式,理论上,与未成年人相关的批准逮捕、审查起诉、犯罪预防等业务都由未检办案机构负责,但目前,未成年人监所检察业务、民事行政检察业务依次归民事行政检察部门、监所检察部门负责。在未成年人办案机构内部,仍存在着同一刑事案件在不同诉讼阶段由不同检察官办理的现象,往往是一个检察官负责案件的审查批捕,另一个检察官负责案件的审查起诉。这种“铁路警察,各管一段”的办案模式,放大了主观认识差异与案件标准化办理之间的矛盾,而且也与设置专门的未检机构负责办理未检案件,以增强办案专业性的初衷相去甚远。

四是办案力量不强。受各种因素的影响,未成年人办案力量配置一直不强,即使设置了独立机构,人员数量也往往较少,人员整体素质与未检工作专业化要求还存在一定差距。未检办案组的检察官,存在既办公诉案件,也办未检案件,有未检案件时办未检案件,没有时就办公诉案件的现象。另外,很多检察院虽然建立了未检办案机构,但相应的办公设施(如未成年人会见室)并没有配齐。

(二)司法改革过程中未成年人检察工作机构和办案组设置

以公正化为目标,着眼于优化司法资源配置,提高司法能力和水平的司法改革,对未检工作的重大意义主要体现在将优秀的未检办案人才留在了办案一线,检察官对案件办理享有更大的自主权,这一点之于未检工作具有更大的意义。因为未检案件不仅办案程序多,而且每个案件相对于一般刑事案件可能更有特点,案件处理尤其是帮教工作的开展对工作的针对性要求更高。改变以往层层审批的办案模式,由检察官决定案件的处理结果,可以最大限度发挥检察官的主观能动性,保证案件办理效率。同时,针对具体案件的不同特点采取灵活的办案模式,对案件涉及的未成年人制定有针对性的帮教措施,放大了案件办理的法律效果和社会效果,从根本上保证了未检案件的办理质量。

“任何事物都是一体两面”,司法改革所针对的是整体司法工作,未检工作在享受司法改革“红利”的同时,无可避免要承受司法改革所带来的不适应。截止目前,司改对未检工作产生的最大影响在于,在检察机关内设机构改革过程中,受改革后科室数量编制控制等因素的影响,相当一部分检察院的未检工作部门由未检科(处)被划入公诉部、侦查监督部,一般称之为未检工作室或未检办案组。这一变化可能产生的不利影响在于,未检工作独立性被弱化,相较于设置独立的科室,未检工作的领导重视、社会关注程度、吸引社会资源的能力短时间内可能会降低,独立开展工作,尤其是与相关单位共同开展综合性社会治理工作的自主性可能会下降,协调处理相关问题可能会面临更多困难。在理论研究上,“未检工作是刑事检察工作的一部分”思潮可能会有所抬头,短时期内,本就认为“理论空间不大、问题深度不足,挑战性不够的”未检工作将会失去一些理论研究力量。

三、未检工作机构和办案组织设置问题研究

针对未检工作在机构设置方面存在的诸多问题,解决的根本途径还在于认清未检工作的“特殊性”,从机构设置和办案流程两个方面进行改革,以期进一步提升未检工作的专业化水平。

(一)设置独立的未检机构和办案组

最高人民法院、最高人民检察院等联合发布的《关于进一步建立和完善办理未成年人刑事案件配套工作体系的若干意见》明确指出,最高人民检察院和省级人民检察院应当设立指导办理未成人刑事案件的专门机构,地市级人民检察院和区县级人民检察院一般应当设立办理未成年人刑事案件的专门机构或专门小组。条件不具备的,应当指定专人办理。《关于加强未成年人检察工作专业化建设的意见》也明确提出,检察机关在司法改革推行过程中,无论机构怎样整合,一定要保证未成年人检察专门办案力量,不得将已经设立的未成年人检察机构并入到其他部门。按照上述“意见”精神,检察院应当设立专门的机构办理未成年人案件,只有条件不具备的,才可指定专人办理。因此,设置独立的未检机构办理未成年人刑事案件既是未成人案件特殊性的现实要求,也是“意见”的明确规定。只有在条件不具备时,才由独立的未检办案组办理未检案件。至于在机构改革过程中,一些被并入公诉部门的未检工作机构,应适时脱离出来,成立独立的工作机构。

在保证组织独立的前提下,实践中出现的未检检察官和公诉部门检察官“轮案”办理普通刑事案件的现象应该坚决予以纠正,未检检察官应该将主要精力放在未成人案件办理及做好相关特殊工作中去,只有在干好未检主责主业的前提下,出于提升业务素质、加强练兵等需要,才可办理一些简单公诉案件。

(二)未检案件的办理流程

未检案件的办理是“办案的高度集权”和“教育的对外开放”的统一,两个方面同等重要,缺一不可。

在检察机关统一业务应用系统运行后,由系统对未检案件进行分案。实践中,很多检察院出现了批准逮捕案件、审查起诉案件统一由业务应用系统进行分配的现象,也即,一个案件在批准逮捕阶段的承办人是甲检察官,而到审查起诉阶段的承办人极有可能是乙检察官。这与未检案件捕、诉一体化的工作模式明显不符,且不论审查起诉阶段另一名检察官要做很多重复性的工作,浪费了本就十分有限的司法资源,与该案件相关的心理矫治等特殊工作开展的具体主体更是难以确定,容易出现“三个和尚没水喝”的现象。因此,笔者认为,未成年人案件的分案标准应是犯罪嫌疑人而不是案件的诉讼阶段,理论上,进入未检办案流程的案件应由一名检察官负责该案所有的诉讼流程,不仅包括批准逮捕、审查起诉,还要负责犯罪预防。不仅要负责惩罚犯罪,还要负责帮教回归。

教育矫正方面。应当明确的是,未成年人检察工作具有多重属性,其既是司法工作,更是社会化的工作。为认真贯彻未成年人“教育、感化、挽救”工作方针,同时也为有效弥补未成年人教育矫治工作的短板,笔者建议成立专门的管护工作小组,其职能主要有二:一是作为与办案小组并立设置的工作小组,对内其与案件承办检察官一起负责未成年人管护和犯罪预防工作,对外积极延伸检察职能,负责与公安、学校等单位协调与配合,吸引社会力量形成管护未成年人工作的合力,切实做好未成年犯罪嫌疑人再社会化工作；二是专门负责与未成年人相关的刑事执行监督与民事行政检察监督工作,为试点拓宽未成人案件受案范围,真正建立起不是以法律严格规定受案范围,或者如侦查监督、公诉等由诉讼阶段决定受案范围,而是与未成年人相关案件(不论是民事或者刑事)都由检察机关办理的开放式的受案范围,真正构建起未成年人立体式司法保护格局,全面保障未成年人的合法权益。