“枫桥经验”语境下精准脱贫的法律障碍及对策研究

赵凌峰

(江苏省淮安市淮安区人民法院，江苏 淮安 223200)

一、社会治理典范——“枫桥经验”

“枫桥经验”主要定位于创新社会治理,通过基层党建、法治建设、村规民约、多元化矛盾纠纷解决机制,实现了从源头上化解矛盾。被推广50多年来,“枫桥经验”能够与时俱进,内涵不断丰富,走出了一条具有自身特色、适合中国国情的道路,也成为我国基层社会治理工作中的一面旗帜。“枫桥经验”与延安时期的“马锡五审判方式”一样,坚持“以人为本、以群众为核心”，也都有其特殊的时代背景,是富于中国特色的政治与社会治理方式。就精准扶贫、精准脱贫工作而言,贫困地区不只是单纯的经济问题,还涉及到系统的社会治理问题。

新世纪以来,随着“枫桥经验”的不断创新和发展,其“党政动手、依靠群众,源头预防、依法治理、减少矛盾、促进和谐”的新格局与精准脱贫工作的本质要求和追求目标具有高度的一致性。本文拟在“枫桥经验”的语境下,分析精准脱贫工作存在的法律障碍并提出相应的建议。

二、精准脱贫中存在的法律障碍

(一)法律意识上的障碍:精准脱贫的官方话语和民间意识的隔阂

自2013年精准扶贫思想被首次提出以来,贫困人群成为国家重点关注对象。政府的反贫困政策主要有四类:一是特殊照顾政策,其涵盖了财政优惠、税收优惠、人口和教育等方面；二是产业发展政策,其包含了农业、工业和民族贸易的发展政策；三是扶贫开发政策,其覆盖了农业、产业、生活、交通等领域；四是开放联合政策,其包括横向联合和对外贸易两方面。

以上反贫困政策都是通过中央政府设计并制定,然后传递给下一级政府,通过层层行政机关的上传下达之后,最后交由地方官员在贫困地区执行。政策变成现实落实到贫困人群手里时,可能使官方愿景和实际成果产生一定差距。但这种中国官方上令下行的政策运作才是官方话语和民间意识隔阂的问题所在。首先,脱贫计划成为官方向农户的单向要求,农户基本没有参与渠道和能力,也缺乏好的诉求渠道;第二,脱贫政策的出台是由多个政府部门共同参与设计,设计繁复交叉。而且脱贫机构既是行政部门又是管理执行部门,权责不清,加重了农户对政策的理解难度,很难形成相关的法律意识;第三,脱贫项目的规划编制包括业务培训和参观学习、征求项目意见和填报规划建议书、县上按投资规模审定项目并排序。项目的设计并没有以当地农户的生产生活为中心,容易出现官方单方面火热的尴尬境地。

目前脱贫政策由上而下的单向运行模式,让农户缺乏参与感,政府和民间失去互动。在这种情况下,官方的愿景只能强加于农户,一方面农户因为没有参与项目的设计、执行、管理、监督,很容易流于项目之外,既没有改变的热情,更不可能产生法律脱贫的意识;另一方面,由于底层民众的被动态度让官方加重对他们的误解,更不利于站在当地人的角度进行有效的脱贫法律意识宣传。

(二)脱贫项目的障碍:立项与实施

扶贫立项过程中存在地方立项的选择性平衡以及地方政府将本地区经济发展意图植入到扶贫项目之中等问题,其中脱贫的精准瞄准显得尤为重要。

目前的精准识别政策制定要求能够准确找出最需要帮扶贫困地区和最需要帮扶的贫困人口,以防止扶贫资源的跑偏漏失。实践证明,扶贫项目在申请前期的内部协调与选择的过程对整个扶贫项目的链条十分重要,在扶贫项目分派过程中,大部分的项目给谁做或不给谁做,就在上级政府部门内部经过权衡而划定了范围。此种筛选的方式(上级政府部门在科层制内部的协调),在理论上称其为“选择性平衡”阶段。而在这种选择性平衡中,项目的分派主要考虑的是政府领导的重视程度、个人感情因素、以及是否获得过类似项目和有无能力做好此项目等因素。在上述的思维模式下进行项目立项选择,已然背离了国家关于“精准扶贫”政策的应有内涵,导致扶贫泛化发展,真正贫困的村庄、真正贫困的人口而未得到国家关注。

在扶贫项目实施中,扶贫项目遭到基层社会的解体重构,扶贫资源碎片化,无法做到精准化管理，脱贫工作面临重重困难。第一个问题是村民集体组织力量的虚化,阻碍着扶贫项目的进行。第二个问题是集体扶贫项目损害了村民个人的私益则会遭到他们的阻拦。随着改革开放三十多年来个人承包责任制的全面实施,农村早已形成一些利己主义的思想,在此种思想观念下,村民只想到自己利益,很少或不顾集体利益如何,导致越来越多的“无公德个人”出现。第三个问题是一些扶贫项目的制定过程缺乏了解村民的实际需要,不熟悉当地村庄的相关情况就制作扶贫项目,导致扶贫项目与当地村庄的实际状况脱节。在进行项目扶贫的过程中,村民可能从事的项目并非符合村庄历史地理环境,可能只是市场上对某种产品的热销,这种项目发展方式则容易导致扶贫资金的严重亏损,且也可能因为扶贫债务进一步削弱了村民集体治理的社会基础,加剧了村民不配合集体项目。

(三)精准扶贫资金使用管理存在的问题

1.从横向上看,精准扶贫资金的用途较单一。精准扶贫资金的用途主要有特色优势产业发展、基础设施建设、危房改造、易地搬迁、技术培训、贴息贷款等。但根据笔者在四川省凉山州的调研情况来看,精准扶贫资金的用途普遍显单一,主要集中在危房改造、易地搬迁、贴息贷款等,而对于其他用途,或者重视程度不够,或者尚未形成体系化的制度。

2.从纵向上看,精准扶贫资金从审批、拨付到监管有待优化。首先,资金审批的“蝇贪”问题。精准扶贫资金项目的审批权限在县一级,此举一方面有利于基层单位根据本地区的实际情况统筹规划精准扶贫资金项目,但另一方面也存在基层行政官员贪污腐败导致的精准扶贫资金被滥用和浪费的风险。其次,资金拨付不及时、不全面的问题。对于建设性的精准扶贫资金项目而言,在得到审批之后,或由于前期项目申报不科学、不合理,或由于项目实施进度有延误,资金拨付不及时、不全面的问题仍不同程度存在。对于那些少数非由县一级审批的资金项目尤其是少数民族地区的资金项目而言,资金拨付不及时、不全面的问题严重影响到民心和扶贫的进度,进而影响到扶贫政策的有效实施。最后,资金监管体系不完善的问题。尽管目前已形成由财政部门、扶贫移民、发展改革、民族宗教等部门、社会群众以及审计、纪检监察、检察机关共同监督的一张密集的“监督网”,但在实践中,整体上严控的监督体系并未促进单个监督主体的严控监督,推诿、渎职的现象仍然存在,监管口径和政策尺度存在较大的不一致。

三、“枫桥经验”在精准脱贫方面的主要经验

“枫桥经验”的创新发展，实现了由“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”向“矛盾不上交、平安不出事、服务不缺位”的跨越，开辟了“枫桥经验”新境界。“枫桥经验”注重以人为本，从源头预防矛盾，积累贫困地区社会管理的新经验。针对贫困地区社会管理中的薄弱环节和突出问题，集中攻坚、取得脱贫工作新突破。

(一)法律意识扶贫障碍上的经验解决

预防、化解矛盾是“枫桥经验”的主要任务和基本特征,把预防化解矛盾作为精准扶贫中的基础性工作来抓,紧紧围绕“小事不出村,大事不出镇,矛盾不上交”的目标,努力把矛盾解决在当地、化解在初始、消弭在萌芽,化消极因素为积极因素。在认定贫困上,不能单纯根据国家贫困县或官方划定的标准,而要突出地方特殊性。通过官方和民间的良性互动,制定反映当地贫困发生程度、贫困对象特征、贫困人口需求以及满足当地地理、人口、气候、时间等具体条件的合理贫困标准。

对于脱贫和发展项目的制定,要充分发挥村级领导的力量,让他们根据长期的基层经验与村民互动沟通。“枫桥经验”秉持的是“在党的领导下,依靠、发动、组织群众,预防化解矛盾纠纷”,对于制定脱贫和发展项目上,群众的需求应当作为核心,村级领导向上传达出当地合理可行的真实需求,再由上级机关根据宏观需求制定出符合当地需求的扶贫开发项目,并保留村民的反馈渠道。

在社会治理的视角下开展精准扶贫,必须要落实各社会主体的责任,发动多方参与脱贫工作。贫困地区必须把工作重点放到扶贫开发上,负主体责任;鼓励动员社会各方力量承担扶贫责任,包括发达地区对落后地区的对口帮扶,发展产业来反哺贫困地区的农业等。形成“党委领导,政府负责,社会协同,公众参与,法制保障”的社会治理格局。“枫桥经验”在蕴含了坚持党的主导作用的同时,注重发挥群众的主体作用,这与精准扶贫中的社会治理理念不谋而合。

目前的精准扶贫政策确实给当地群众带来了切实的生活改善,要更多的贫困人群提高脱贫的法治意识,需要让贫困人群本身产生主动性,从意识和行动上参与到这个工作中来。只有让“施与者”和“接受者”转变成平等的良性互动关系,才能让贫困人群发自内心地相信社会治理中的脱贫效力。

(二)区域发展与产业发展助力脱贫

当前我国扶贫项目评估主要是以政府的内部评估为主,而内部评估在我国政府管理、激励地方政府发展经济中也发挥了重要的功能。以特色优势产业发展和技术培训为例,凉山州彝族聚居区的不少县村种植花椒、马铃薯、玉米等作物;养殖黑乌鸡、绵羊等。但由于地理环境等多种因素的影响,规模化的种养殖基地较少,不利于优化配置资源。另外,精准扶贫工作实施情况较好的村如尔吉村每年会召集二十余名村民到县参加技术培训,培训的内容主要是作物种植和培优技术,这一做法对于增强贫困人口自我发展能力的意义重大,但有待朝精细化、纵深化方向发展,也有待在其他村推行实施。因为从长远的角度看,自我发展能力的提高对于扶贫对象而言才是长久有效的脱贫措施。

另外，可以通过引入政府外的第三方评估机构进行监督,加强扶贫惩戒机制建立。第三方评估机构有其天然的专业性与独立性属性,在一定程度下客观、独立、公正对精准扶贫的工作做出评价,增加社会公众对评估结果的可信性。“枫桥经验”在社会治理中的具体做法是吸纳民间力量协同治理,第三方机构作为独立一方,也可对精准扶贫的产业扶贫成果做出独立评估。

(三)推进“枫桥经验”法治化,发挥法治帮扶效果

精准扶贫战略必须形成严密的、全面的法律实施体系。从精准扶贫立法、执法、司法以及监督环节,到提高公民法治意识、强化政府行政法律责任,从优化维护扶贫对象合法权益的法律程序,到扶贫项目的安排实施需遵守合法性原则等，精准扶贫战略的方方面面都涉及法律,故必须以法治作为最终的保障。“枫桥经验”强调“就地化解”，通过“矛盾不上交，化解在基层”，以法治思维和法治方式为基准，来预防化解矛盾纠纷。枫桥经验的调解是一种“大调解机制”，枫桥调解机制的形成，是枫桥人一次又一次地经历了法律和民间的风俗、习惯、惯例之间的相互调适，在实践中摸索总结的具体做法。从主体的角度看,无论是政府,还是公民,都必须以法治思想为主线,保障精准扶贫战略在合法化的轨道内有效运行。随着我国法治化进程的不断深入,从横向的构建中国特色社会主义法律体系,到纵向的立法、执法、司法过程,对于精准扶贫战略而言,法治思想必须是贯穿始终和全程的指导思想,从而为这项重大的惠民政策提供强有力的法治保障。