比较视野下商业银行破产之特殊性制度探讨

申始占

(中国社会科学院研究生院,北京 102488)

自新中国建立以来，由于受计划经济体制的影响，国家为了保护劳动人民的权益而不允许企业破产，更不允许“人民的银行”倒闭。所以，迄今为止，我国商业银行破产的案例寥寥无几，唯一算得上是正式破产的银行要数海南发展银行(以下简称海发行)。海发行在成立之初就面临着大量的呆账、坏账的局面，通过合并而来的信用社资产总额是137亿元，但银行负债却已经达到了142亿元[注]宋清华.银行危机论[M].北京：经济科学出版社，2000.310-315.。为挽救海发行的破产危机，中央银行曾先后向海发行贷款70多亿元也无济于事，最后仍然出现了同业拆借和存款业务几近断绝的局面。在大范围挤兑发生的同时，海发行终归走向了倒闭[注]张雪强.银行业金融机构市场退出法律制度研究[M].北京：法律出版社，2014.292-293.。在2014年的中央经济工作会议上，习近平总书记提出要全面推进供给侧改革，及时处理掉僵尸企业。这其中所指的僵尸企业当然也包括经营困难、盈利能力差的问题银行。虽然商业银行的破产对大多数人，尤其是我国的中老年人群来说，是难以想象的，但是经济的高速发展所带来的一系列新的理财产品以及伴随着这些理财产品的违法乱纪现象的出现，国家出台相关法律对这些无法可依的现象进行规制成为必要。其作用不仅是为了保护金融市场秩序，更是为了保护消费者的经济利益以及社会的长治久安。

从立法层面来看，虽然自改革开放以来我国的法律设置日臻完善，许多曾经是法律空白的地带都已经进行了立法规制，但是，由于商业银行破产案例十分稀缺，所以我国并没有对银行破产方面进行专门的立法规制。在现行法律制度中，虽然《企业破产法》《商业银行法》《中国人民银行法》等法律都对银行的接管人制度、行政撤销制度、整顿、重整等制度进行了相关的规定，但这只是一些零散的原则性规定，并没有形成完整的、具体的、有实际指导意义的法律规范。而现行的法律规定也没有对我国的现实情况进行充分的、科学的论证与实践检验，所以，现有的法律规定充其量只能算是一个法律群组，而不能称之为一套完备的法律体系。随着《存款保险条例》的颁布，银行破产制度的立法并不再是遥不可及，其法律的出台也能够及时解决一系列的现有问题。像支付宝、蚂蚁金服、百度钱包等一些具有存储理财功能的服务，在现有法律未对其进行完备规定的前提下，银行破产法可以一并对其进行规制。除此之外，新的银行破产立法的出台对我国金融竞争力和国际金融安全的提升也大有帮助。考虑到相关法律的出台是一个十分复杂的工程，本文仅仅从横向比较的视野出发，通过对银行破产制度中某些具有特色功能的制度进行归纳总结，并借鉴了一些国外发达国家银行破产的立法实践经验，最后提出了若干立法建议，以期望对银行破产法的出台提供一些有利的帮助。

一、银行破产早期介入权制度

前置破产制度是特别针对银行等金融机构而言的，银行业的审慎监管原则决定了银行在面临经营困难甚至是破产的时候，需要比普通企业引起更多的关注和重视，而前置破产制度就是各国为了应对银行破产的特殊性而设立的一套制度。前置破产制度中最重要的是早期介入权制度。早期介入权指的是当银行出现经营困难时，由银行监管机构或者司法机构选定的管理人介入到银行的经营当中，对银行进行监督和审查。如果当问题银行的经营恶化情况比较严重时，上级机构可以直接接管银行的日常经营。早期介入权制度可以保证监管机构在商业银行发生问题初期，就能采取有效的措施纠正银行经营过程中存在的违规现象，从而有效的避免银行破产现象的发生，这对整个金融机构的健康运转意义重大。按照管理人介入的程度不同，早期介入权的行使可以分为管制性接管措施和临时性行政管理措施。这两个阶段是按照问题银行的经营恶化程度划分的，但在具体执行上，两者并没有绝对的先后顺序之分。若在发现银行违规经营时，银行的实际经营状况已经恶化到了十分严重的地步，那么银行业监管机构可以直接选择跳过第一个阶段而进入第二个阶段，即采取临时性行政管理措施的阶段，甚至可以直接开始破产清算程序。

(一)管制性接管制度

管制性接管制度指的是当银行已经出现经营上的困难，但是并没有达到实际破产条件时，由行政机构(银行业监管机构)或者司法机构(法院)指定一个临时管理人对银行的经营进行进一步的审批和监管的制度。管制性接管措施主要有以下四个特点：一是管理人只负责监督和审查问题银行的日常经营活动，它没有直接的权力去接管问题银行的日常经营；二是问题银行的决策层将继续留用，不予更换新的决策层；三是管理人仅由若干名人员组成，人员构成相对简单；四是管理人应以保护银行资产、纠正违规经营行为和恢复银行正常经营为主要目标。

通过比较各国的立法实践，管制性接管制度的具体内容有如下几个共同点：第一，对银行的自主经营权力进行了原则性限制。在问题银行被介入管理之后，问题银行仍然可以正常经营，但是某些业务却需要经过管理人的审批，尤其是涉及到财产处置问题上时，问题银行的处置过程要受到严格的监管。例如，《加拿大银行法》就对问题银行的经营权力进行了明确的限制，在没有经过银行业监管机构批准的情况下，问题银行是不得私自处置资产的，吸收存款、发放贷款以及证券类基本业务也必须经由监管机构的审批[注]See CAN Bank Act 1991 §538.(1).。第二，对管理人的监管范围进行具体的规定。这种体例并不是所有的国家都采取的，有些国家并未对监管的范围作明确的限制。但是，在已有的对监管范围作出规定的国家中，美国是这方面的典型代表。《美国银行法》对监管范围的限制包括但不限于以下内容：(1)对会计规定的任何实质性改动的行为；(2)对新的债务支付超出营业地利率的利息行为；(3)日常经营范围之外的行为，例如兼并、对外投资、出售资产、业务扩张以及其他实质性交易行为，该行为都必须达到能够影响银行资产的程度；(4)对负担较重的债务延长其债务偿还期的行为；(5)支付过多的奖金或者赔偿金；(6)修改银行章程，但法律法规规定除外[注]See USA 12 U.S.C.§1831o h(3)(c)(i)(2).。其他的只要是对银行资产做出了实质性变动的行为，也可以列入管理人监管审批的范围。对监管范围作出清晰规定的体例无疑可以使法律的执行力更强，但是它也不可避免的限制了管理人的自由裁量权，使得管理人对银行的监管缺少了灵活性。第三，存续时间的规定。一般情况下管理人都是有存续期的，多则两年，少则一年。而且存续期并不是固定不变的，如果遇到特殊情况，管理人可以向有关部门提出展期申请。例如，《挪威银行法》和《奥地利银行法》都规定：管理人的存续期为一年，但该期间为可变期间，即如果由于实质性的原因，管理人有继续存在的必要，则临时管理人在存续期限届满之前可以提出续展申请。若一年之内临时管理人完全履行了职责，问题银行也已顺利地恢复了经营，则临时管理人将被撤销。若银行经营状况没有得到改善，则问题银行就会被接管人所接管或者直接开始破产清算程序[注]See AUT Banking Act §88.。第四，例外规定。其主要是为防止监管体制过于僵化而作出的，这里主要有两点：(1)如果存款保险机构能够对问题银行的某项财产处置措施提供足够的保险，那么管理人也可以对此项措施不予审查。(2)银行所负有的对某些技术设施维护费和工资等费用，管理人可以不予审查。例如《德国银行法》规定：若问题银行决策机关的高级管理人员没有被银行监管机构所解雇，那么其仍有权要求获得报酬，且管理人无权反驳[注]See DEU Banking Act §46(a)(2).。

(二)临时性行政管理制度

临时行政管理人是指当银行出现经营困难，或者在第一阶段并未完成对银行的监管时，由银行业监管机构或者相关司法机构设置临时管理人，对银行进行管理，原先的银行管理层将不再享有管理银行的权力。临时管理人主要有三项权力：一是组建新的管理机构，聘用新的管理人员来稳住银行的日常经营。二是保护银行的财产不被非法侵占，非法转移财产等现象将被严格禁止。三是努力恢复银行的经营状况，如果管理人管理失败，则安排银行进行重整或者破产清算[注][瑞士]艾娃·胡普凯斯.比较视野中的银行破产法律制度[M].季立刚译.北京：法律出版社，2006.61-62.。在各国的立法实践当中，临时行政管理阶段一般都会与延期偿付相结合使用，以确保银行的财务状况相对比较完整，而这也有助于银行的重整和破产清算的展开。

各国对临时性行政管理人的设置有以下几个共同的特点：第一，设立标准：银行已经出现较严重危机。各国对进入临时性行政管理程序的条件都设置了具体的规定，总体来看，各国都要求问题银行已经出现了比较严重的经营危机，才会设立临时性行政管理人。当经营危机并不是很严重时，可以适用第一个程序，即采取有效的监管措施。当银行的面上财务状况已经出现了明显的恶化时，则应当当机立断的实行第二个程序。《意大利银行改革法》规定，当商业银行由于违反审慎经营的原则，导致银行自身出现较严重的经营危机时，意大利央行可以直接对问题银行采取接管措施，控制该银行的日常经营和资产处置[注]See ITA Consolidated Banking 1993 Art §76.。但是意大利银行法并未对“比较严重的危机”做出更加明确的界定，央行还是有很大的自由裁量权，而这也是各国银行破产法普遍面临的难题。第二，主要职责：恢复银行经营。各国普遍要求管理人接管银行的日常经营，对矫正之前已经出现的违法违规现象，应当提出相应的措施和建议以恢复银行正常经营。相比较第一个程序，临时性行政管理制度中的管理人不再是单纯地负责监督工作，它将正式转化成为问题银行的经营者与决策者。如《荷兰银行法》规定由司法管理人员接管问题银行的日常经营，可以处分银行资产，负担新的债务，甚至可以对银行进行清算[注]See NLD Act on the Supervision of the Credit System §74.。第三，存续期。临时性行政管理人并不是永续存在的，各国都对临时性行政管理人的存续期做了规定。如《意大利银行法》规定，采取临时性管理措施不得超过两个月[注]〔11〕See NOR Act on Guarantee Schemes for Banks and Administration §4-9.4-10.。第四，退出机制。若临时性行政管理人在存续期内完成了对银行重整或者重新恢复经营的，可以提前结束对问题银行的管理。但是如果在规定时间内没有挽救任务的，则问题银行就需要转入下一个程序，即进行破产清算。在这个方面《挪威银行法》规定：若问题银行由于日常经营资金不足导致了接管，那么在接管期间，若银行达到了日常经营资金充足的情况，就可以由相关机构(主要包括保险、银行和证券委员会)向国家财政部提出申请，建议撤销监督委员会，恢复银行的正常经营；但是，如果问题银行在被接管的一年之内仍未恢复经营，则监督委员会也将会撤销，但此时银行将转向重整或者破产清算程序〔11〕。第五，关于延期偿付的规定。由于在这个阶段需要保护好银行的资产，因此许多国家的银行法都对延期偿付作了规定。《意大利银行法》规定，特殊管理人可以先向央行和监察委员会提出延期偿付的申请，经批准后特殊管理人可以作出延期偿付的决定，延期偿付的时效一般是一个月，但经过申请可以延长至两个月。在此期间，债权人的请求权受到限制，其既无法申请法院强制执行银行的破产财产，也无法在银行资产上设定抵押权或者质权等优先受偿权[注]See ITA Consolidated Banking 1993 Art §74.。

由此可知，上述的若干共同点直接构成了破产前置制度的主体结构。然而，如果问题银行在经过临时管理人的经营之后，仍然不能恢复正常营业的，那么其将不可逆的转入到破产清算过程中去，这与普通企业中的破产清算规定是一致的。纵观各国立法体例，前置破产制度已经成为世界范围内银行破产的标准制度，在我国制定银行破产法的准备阶段，我们有必要仔细审视银行破产前置制度的得失利弊，以应对我国日益繁荣和复杂的金融业发展局面。

二、存款保险机构与接管银行管理人制度

前文所述的前置破产制度是为商业银行破产量身定做的一套制度，当银行经过早期介入程序确已扭亏无望之后，就需要正式转入接管程序。存款保险机构在银行破产接管程序中扮演着十分重要的角色。一方面存款保险机构与银行有着复杂的业务往来，另一方面存款保险机构承担着银行破产之后的存款担保义务。可以说，银行是否能够顺利退出市场，债权债务能否得到合理处置，存款保险机构都承担着举足轻重的作用。在某些国家的立法体例中，存款保险机构直接充当了银行资产管理人的角色，而这种由存款保险机构充当管理人的制度也十分契合银行破产效率原则。

实际上，银行破产制度中的资产管理人与普通企业破产的资产管理人是不同的。考虑到银行资产的高流动性和金融风险的高发性，由专业性很强的团队对银行资产进行保护和核算就显得十分必要。通过对各国银行破产管理人制度进行比较，我们发现将存款保险机构直接任命为管理人，由存款保险机构对破产银行的资产进行管理和核算工作，会比监管机构所设置的临时管理人有着更明显的优势。然而，相比较于设置一般管理人的普适性，由存款保险机构作为管理人的制度并不是在任何国家都能够实行。首先，该制度的设立要求该国国内的银行业和保险业都十分发达和完善。其次，该制度的设立要求该国的银行业经营体制必须采取的是“混业经营”的体制。这其中以加拿大和美国的存款保险机制为代表。

《加拿大银行法》规定：当银行在经历了破产前置制度的两个阶段的拯救措施后仍然不能恢复经营的，由银行行业监管机构通知存款保险机构。然后，再由存款保险机构向财政部长提出申请，由财政部长采取一系列措施，将问题银行转入到破产清算程序当中。其中，财政部长的措施主要包括以下两个方面：第一，由银行监管机构任命存款保险机构为破产接管人。第二，发布移送令，把破产银行的所有债权债务移交给存款保险机构。上述两个措施可以择一适用，也可以一并用[注]See CAN CDIC Act §39.1.。由存款保险机构作为管理人，其核心权力包括处置银行资产、负担新的债务、对银行进行改组等三方面的内容。而移送令的颁布意味着原有银行管理层将失去所有的权力，如果存款保险机构发现原有管理层有损害、隐匿银行财产的行为，其可以不经过法院而直接采取阻止措施。然而，在延期偿付方面，此时并不是所有的债务都发生延期偿付的效果，对于能够促进银行资产流动的债务合同，并不产生延期偿付的后果[注]See CAN CDIC Act §39.13-15.。那么，通过对加拿大银行法规定的描述可知，存款保险机构作为临时管理人的首要任务仍然是挽救银行经营，只有在该问题银行扭亏无望时，才会真正进入破产清算程序。

相比较于《加拿大银行法》的规定，《美国银行法》对联邦存款保险机构主要授予了两方面的权力：一是关于合同执行方面的权力，二是破产撤销权。在合同执行方面，联邦存款保险机构主要是代替已经失去独立法人资格的破产银行继续履行尚未履行完毕的合同或者契约[注]See USA 12 USC §1821(e)(120)(A).。对于银行破产之前承担的非正式的债务和合同，美国联邦高等法院不予承认，即使是存款保险机构提供了相应的担保，法院也不会准许将该债务划入到破产债权当中[注]该判例确立于1942年的Dóench, Duhme & Cu.诉联邦存款保险公司案。。对于正式的合同和债务，存款保险机构享有自由裁量权，若认为该债务可能会损害银行的破产财产，则可以拒绝履行该合同，但由此给债权人造成的损失，存款保险机构仍应承担相应的责任，该责任的承担限度以直接损失额为限[注]〔18〕See USA 12 USC §1821(8)-(10).。除此之外，对于恶意欺诈等骗取破产财产之外的优先债权，存款保险机构有义务承认。对于“资本市场交易的某些受限制的金融合同(如为了维护银行资金的流动性而进行的融资、交易、特许买卖、套期保值和期货等)的相对方，会受到特殊保护”〔18〕。在破产撤销权方面，对破产撤销权的规定也是出于保护银行资产的需要。若破产银行在五年内存在隐匿欺诈、转移资产、或者欺诈债权人的情况，存款保险机构可以对其进行撤销。若法院发现当事人存在有损害银行破产财产行为的，也可以绕过存款保险机构直接采取查封、扣押银行财产等措施[注]See USA 12 USC §1821(d)(17)(A).。由此可见，此阶段美国联邦存款机构的工作重点就是防止资产的流失，尽可能的保护破产财产，而非如《加拿大银行法》规定的尽力恢复银行经营。

然而，虽然两国设立存款保险机构作为接管人的主要目的有所不同，但是由存款保险机构担任接管人的制度是不可动摇的。这主要包括以下几个原因：首先，银行资产和财务十分复杂，必须找专业的团队才能胜任这项工作，而存款保险机构正好满足这样的条件。其次，银行的破产财产必须在短时间内完成核算。由于业务上的往来和体制内的关联，存款保险机构对银行的经营情况十分熟悉。相比较于监管机构设置的普通管理人，存款保险机构对破产银行的财务状况和资产状况更为了解。由其担任管理人能够保证银行在短时间内完成破产财产的核算工作，这也能够最大限度的减少银行资产的流失。如果存款保险机构在存续期间内没有完成对问题银行的拯救工作，则该银行将正式进入到破产清算程序当中，由银行业监管机构设置清算组来清算银行的破产财产。但是需要注意的是，各国在银行破产制度中都对小额债权人进行了特殊规定。在普通企业破产法中，小额储户对应一般债权人，因此，其受偿顺序理应是排在最后的。然而，在银行的破产清算当中，出于控制金融风险的考虑，各国都对小额储户的债权优先级进行了调整。将其从最后受偿位前调到了破产费用和公益债务之后，其他债权之前，处于受偿顺序的第二顺位。

三、对我国银行破产制度构建的若干建议

通过对前置破产制度和存款保险机构管理人制度的论述，我们发现银行在以下几个方面与普通破产企业是不一致的。首先，银行资产具有高流动性，如果不尽快对资产予以合理处置，就可能导致银行的资产在短时间内大量蒸发。反观普通企业的破产程序，它并不存在短时间内资产大量流失的问题。第二，银行资产的构成十分复杂。在选择管理人的时候一定要考虑到其复杂性，选择业务能力强的存款保险机构担当管理人正好符合这一点。反观普通企业破产，其程序并不复杂，所以也并不需要与存款保险机构有过多的关联。第三，银行的债权人构成比较特殊，其中很大一部分是由小额储户组成的。当银行面临破产时，如果不能合理处置小额债权人的利益，就很有可能引起大范围的挤兑，甚至导致金融风险的发生。反观普通企业的破产问题，它并不存在诱发系统性金融风险的可能性。所以，在充分考察了银行破产的特殊性的基础之上，我们拟对我国商业银行破产制度的构建提出以下建议。

(一)确立效率至上的银行破产价值导向

虽然不同制度设计的价值导向不尽相同，但它们的落脚点都绕不开公平和效率的问题。奥肯将公平和效率的关系比作分蛋糕，“效率公平是分蛋糕，我们无法在保留市场效率这块蛋糕的同时又平等地分享它。”[注][美]阿瑟·奥肯.平等与效率——重大抉择[M].王奔洲译.北京：华夏出版社,2010.2.他强调：公平和效率是无法同时实现的，不能把公平和效率同时作为最主要的价值导向，面对不同的情景，应当合理的对公平和效率作出区分。然而，事实上，公平和效率也并非截然相对的，两者在很多情况下是相辅相成，互为因果的。在此，马克思的政治经济学理论可以对其做出很好的解释。

不同的生产力所形成的生产关系是不一样的，生产力代表的是效率，而生产关系代表的是公平。马克思认为，“人在积极实行自己本身的过程中创造、生产人的社会联系、社会本质。”[注]马克思，恩格斯.马克思恩格斯全集(第42卷)[M].北京:人民出版社，1979.24.低下的生产效率产生的是弱肉强食的原始社会，而随着生产力的进步，原始社会逐渐步入封建社会、资本主义社会。其中，生产关系也在随之改变，社会文明在不断的进步，剥削和野蛮在慢慢的减弱和消失，公平公正逐渐成为公众追求的价值，这个过程很好地说明了效率对公平的意义。没有效率就不存在公平，没有生产力的发展就不会有新的生产关系的产生。正如法学谚语所说：“迟来的正义是非正义。”然而，要保证社会的效率进步，确立公平公正的社会环境也是少不了的。如果社会的公正保障不了，社会安定保证不了，那么，技术的进步和生产力的发展也会受到阻碍，这将会陷入一个恶性循环当中。“丘也闻有国有家者，不患寡而患不均，不患贫而患不安”(《论语·季氏》)。不稳定的社会和绵延不断的战争又会严重阻碍经济的进步与生产力的发展。由此可见，公平与效率并不是完全的对立关系，两者是有其内在的关联的。对银行破产制度来说，只有先理清了银行破产的价值选择，才能在立法过程中进行有针对性的制度设计，才能高屋建瓴的对银行破产制度进行立法构建，才能在总体上达到公平价值和效率价值的平衡。

对银行破产制度来说，坚持效率优先的原则并不是说要完全放弃破产公平的内在要求，相反，坚持破产效率也是为了追求更好的公平。由于银行破产财产的高流动性特点是导致银行破产短时性的主要原因，所以效率原则便显得至关重要。举个例子来说，如果两个人分苹果，他们会选择十个苹果四六分呢？还是两个苹果平均分呢？相信一般的参与者都会选择十个苹果四六分的情况。毕竟，从绝对数量上来说，四毫无疑问是大于二的。即使分到四个苹果的人存在不公平的情况，但是在总体上他却实现了福利最大化。同理，相比较于普通企业破产来说，银行破产最大的问题不是保证破产财产“蛋糕”如何平均分配的问题，而是如何保证该“蛋糕”在足够大的前提下，再去追求合理分配的问题。若不顾破产财产的保值，盲目的追求平均分配，那只会进一步加剧银行破产财产分配的不公平性。从现实情况来说，虽然选择效率原则一定是以牺牲公平为代价的，但这也是无奈的选择。而从整体上来看，以效率为优先的价值选择，也的的确确符合了我国当前社会主义市场经济发展的基本要求。

(二)积极引入银行破产早期介入制度

我国现有的《商业银行法》和《银行业监督管理法》已经对银行破产接管人制度进行了规定。如《银行业监督管理法》第38条规定：“银行业金融机构已经或者可能发生信用危机，严重影响存款人和其他客户合法权益的，国务院银行业监督管理机构可以依法对该银行业金融机构实行接管或者促成机构重组，接管和机构重组依照有关法律和国务院的规定执行。”虽然这种规定是笼统和零散的，但是它仍然是银行破产前置程序中的一种制度。考虑到银行破产的特殊性，若想要构建完善的银行破产制度，对我国接管人制度进行更为详细的立法是十分有必要的。然而，相比较于已经写入法律条文中的接管人制度，我国并没有对更早期的银行破产介入程序进行立法规制。按照现有法律规定，我国接管人接管银行的条件是在银行已经出现了经营困难的前提下。然而，面上的财务困境显化往往代表着银行在实际经营中已经出现了十分严重的问题，若此时再去介入，接管人的努力就会显得力有不逮，而已经“病入脏腑”的问题银行往往也只能面临破产倒闭的命运。所以，在我们看来，在银行已经出现明显的经营困境之前，就应当对其进行业务上的监督，在这方面的经验我们可以参照美国的管制性接管制度，并在此基础之上构建我国的银行破产早期介入体系。

从世界范围内来看，依据金融机构接管条件清晰程度的不同，各国金融法立法体例可以分为法则决定和权衡决定两种。法则决定体例指的是法律事先对银行破产早期介入的条件已经进行了具体的规定，只要问题银行符合了接管条件，则银行业监管机构必须对银行进行监管。权衡决定体例则指的是法律对银行的接管条件做出的纲领性、原则性的规定，而具体的接管措施和破产条件仍由银行业监管机构根据实际情况来决定[注]华坚.国外有关问题银行关闭政策法规比较及其对我国的启示[J].金融论坛,2007,(8):52-57.。根据我国金融业的发展状况，采取法则决定体例将具有更明显的优势，这主要是基于以下三点考虑。第一，减少政府行政权力的干预力度。在银行破产前置制度中采取法则决定体例，可以很好的减少地方政府的对银行破产的干预程度。第二，增加了储户的储蓄信心。当银行出现问题时，监管部门能及时采取措施，这极大地提高了储户的储蓄信心。尤其是考虑到我国作为储蓄大国的情况，提高储户信心对金融事业的健康发展意义重大。第三，大大降低了金融风险发生的可能性。在硬性规定的条件下，建立不同于接管人制度的早期介入程序，不仅符合银行业审慎监管原则的需要，更是对我国银行破产制度很好的完善。

(三)加快推进存款保险制度的构建和完善

我国在2014年底公布了《存款保险条例》，并于2015年1月开始施行。《存款保险条例》的出台为存款保险制度的确立打开了一扇大门。可以说，如果没有存款保险制度，那么商业银行的破产将会只是一句空话。因为无论是政府还是普通的储户，他们都不会允许在银行破产之后，因存款人多年积蓄付之一炬后的怒火，将一个简单的银行破产问题演化成大范围的金融风险和社会风险，存款保险制度的构建为银行的顺利破产提供了可能性。但是，我国金融业的“分业经营”体制却为存款保险制度的确立蒙上了一层阴影。在2018年3月13日公布的《国务院机构改革方案》当中，银监会和保监会实现了合并，组建新的国务院直属事业单位中国银行保险监督管理委员会。虽然银监会和证监会的合并并不意味着我们一定会走向“混业经营”，但是，这对强化银行破产制度中问题银行与存款保险机构的联系提供了很好的上层建筑支撑。

在我们看来，若我国的银行业和保险业发展到一定的水平，我们完全可以借鉴英国和加拿大的银行破产体制，将破产银行的接管人由原银监会所指定的体例转变为由存款保险机构直接担任接管人的体例，这其中的优点我们已经进行了较为充分的论证，在此不再赘述。若从世界范围内来看，金融业的“混业经营”虽然面临着较大的经营风险，但是，它的发展前景也不是“分业经营”的金融体制所能比拟的。我国的金融业若想在全球范围内取得领先地位，由“分业经营”向“混业经营”转变是势在必行之举。与此同时，它也将推动整个金融行业的优胜劣汰，将金融僵尸企业及时从金融业中淘汰出去，并有效的削减行政权力对金融业正常经营的干预，而我国的银行业也将因此获得更强劲的竞争力。所以，从总体上来看，由存款保险机构担任破产银行的管理人，其不仅能够适应银行破产的效率原则，更能够帮助破产债权人实现公平的财产分配。

四、结论

通过上文对银行早期介入制度和存款保险机构的分析，我们可以得出以下结论：首先，基于银行破产的特殊性的考虑，在设计制度的同时应该坚持效率优先、兼顾公平的原则，这也是实现社会整体利益最大化的要求。其次，对于银行破产来说，破产前置制度的设立是十分必要的，当发现银行有问题时应当及时采取相关的监管措施，必要时可以加强事前审查以保证银行的健康经营，不能等到银行已经无药可救时才被迫地进入破产程序，这也是银行审慎监管原则的体现。第三，在银行进入破产程序之后，将存款保险机构任命为临时管理人可以有效保护银行资产，以便在最短时间内完成对破产财产和债权债务的清算，尽可能防止大规模挤兑风险的发生。在信息化的时代，银行破产制度的出台是符合我国国情要求的，在银行破产制度改革的过程中，坚持从实际出发，高屋建瓴的对新的银行破产法进行详细的制度设计，对金融业乃至整个市场经济的发展都有十分积极的意义。