员额法官退出的理论检视与制度构建

李 鑫

（四川大学 法学院，四川 成都 610207）

目前法学理论界对于法官员额制改革实施后现有或可能出现的问题已经有了一些预判或研究，但关注的重点还是在法官员额的定额、遴选、保障等问题上。对于员额制实施后的效果和相关配套制度的建设与协调的关注则十分不足，但司法实践对于员额制相关配套制度的需求已经显现，在员额制实施一年后，各地都已开始员额法官评价、员额法官惩戒等相关改革的探索和建设。而本文关注的则是员额法官管理中与遴选相对应地一项重要制度——员额法官退出。

一、员额法官管理制度的宏观构建

在探讨员额法官退出制度的相关问题之前，有必要通过阐释几个员额法官管理制度的重要问题来理清我国员额法官管理制度改革与完善的基本方向和思路。

（一）员额制的基本内涵

“从世界范围内看，法官选任主要有两种模式：一个是通过公民投票选举产生；另一个是通过专门机构选出、权力机构任命产生。”[1]从实施的效果看，通过普遍性的选举进行法官选任的模式对于法官队伍的更新换代以及对法官形成有效监督和制约的效果并不明显。“大多数法官并不是特别担心这些选举。在投票中罢免一个法官并非易事。”[2]为了兼顾制度构建的合理性与实践的效果，无论是法官选任，还是法官退出，都更应该通过专门机构依照法定程序来实现。我国第四轮司法改革中最重要的改革措施之一员额制改革的目标之一就是要将我国的法官选任和退出通过专门机构经由专门的程序来实现。员额制的实施全面回应了我国法官选任过程的正规化、专业化、专门化建设需求。从功能主义角度看法官员额制，首先是一种职业荣誉激励的手段。员额制实施前，“中国法官群体是低同质化的，因而其对于不同激励因素的态度也存在较高程度的分化”[3]，对中国庞大的法官群体实现有效激励的难度是比较大的。一个走向成熟的法律职业共同体，不同种类法律职业之间一定会存在一种基于职业位势形成的常态化关系，无论是由于代表国家行使审判权而获得的权威，还是由于对法律知识的全面掌握和法律技艺的娴熟，法官都在法律职业共同体内具有最高的职业位势，法官的职业尊荣感在法律职业共同体之中应该是独一无二的，但审判资格的泛化却会使得法官群体的职业位势和尊荣感都没有得到充分的体现，而员额制改变了我国审判资格泛化的问题，使法官群体有了更鲜明的标准和特征并走向精英化，对于法官的职业尊荣感的提升是有极大的促进作用的。

具体到每个法官个体来看，员额制改变了法官在中国语境中的具体指向，它本质上是一个审判工作的岗位，在岗即拥有代表国家行使审判权的资格，它既不与行政职级对应，也与法官评级没有直接联系。所谓进入员额是指获得依法代表国家行使审判权的工作岗位和资格。而员额法官退出则指的是因审判质效未达标、严重违反法官职业伦理、身体或精神状态出现严重问题、晋升或调离等原因导致无法继续从事审判工作，经相关权力主体审查并批准，员额法官失去审判岗位和资格的过程。

（二）员额制改革的主要目标

有学者提出“要将‘让优秀法官受惠’作为法官员额制改革一以贯之的逻辑目标”[4]，这种观点极大地限缩了员额制改革的意义和功能。也有学者将研究的焦点放在员额的数量和占司法人员队伍的比例上，提出“有关部门在未来进一步完善司法改革方案时，有必要适当提高法官检察官员额制改革的比例”[5]，这些讨论实际上都偏离了员额制改革设定的主要目标。

员额制改革的第一层次的目标被表述为：“法官员额应当破除的是法官职业行政化的制度情境，实现法官身份的去行政化。”[6]去行政化目标又可被具体分为两方面内容：一方面是通过去行政化，将法官与其他国家公务人员区别开，大幅度提高法官的职业待遇和职业保障，以此体现法官群体在社会各阶层中、在法律职业共同体中的地位和权威，借此提升法官的职业尊荣感，既可以保证法官群体的稳定性，也可以促使法官群体用更高的职业伦理标准进行自我约束和管理。另一方面，是在司法去行政化、法官职业化改革后，跳脱出行政化的国家公务人员考核与管理体系，为法官的工作设置一套更为科学的评鉴和监督机制。去行政化使得对员额法官的管理从一般国家公务人员管理体系中独立出来，改变了部分司法人员自认为捧着铁饭碗不思进取，但管理体制又对其无法实现有效约束或激励的情况。虽然我国的法官并非终身任职，但实际上原有管理体制对于产生职业懈怠、又在政治上没有进取心的人员是无法实现有效的制约和激励的。终身任职或任职缺乏必要的监督和制约对于司法职业存在诸多消极影响，波斯纳法官非常客观地指出：“无论是在学界还是在司法部门，终身职任都保证了其独立性，但也会引发滥权，因为它消除了对任何卸职行为的惩罚。”[7]无论是从世界范围内法官管理的发展趋势来看，还是从我国目前法官队伍的整体状况来看，都不可能再继续沿用法官一经任命，除非有违法犯罪事项，不然都不会被免去法官资格的制度。法官管理的去行政化意味着对于员额法官的国家公务人员身份沿用行政化的管理方式，而对于员额法官的审判岗位和资格则改为用专业化、专门化的管理方式。

员额制改革的第二层次目标是保证司法资源配置的合理性和司法行为的高效率。员额制实施时间并不长，但员额制实施之前很多地方司法改革中试点的“动态式主审法官制度”其实质都是希望通过设置审判工作岗位的方式，对审判工作实现动态管理，以达到促进审判质效提高的目的，而员额制改革将这方面工作做的更为系统和彻底。员额制在司法资源配置效率方面的作用在实践中是通过将法院工作人员进行了两次重要的划分实现的。第一次划分是将法院工作人员分为员额法官、司法辅助人员和司法行政人员；第二次是将法院工作人员进行了分层，通过以审判为中心的改革，使得在法院的人才队伍团队之中，员额法官、司法辅助人员、司法行政人员等不同工作岗位进入一个价值序列之中，通过两次划分管理，实现了工作岗位相对价值的比较，明确了员额法官在审判业务中不容置疑的核心位置。

二、员额法官退出制度的功能预设

构建员额法官退出制度的意义和目的总体来说有两个方面：一方面是在充分尊重员额法官的独立办案权的基础上，设置必要的司法权监督和制约机制；另一方面是对员额法官自身职业权利维护和保障，为员额法官设置退出审判工作、实现职业流动和转换的渠道和机制，充分保障员额法官作为法律专业人士的职业权利。具体来看，员额法官退出制度的功能预设主要有以下四个方面：

首先，通过对员额法官实行动态管理，对员额法官形成反向制度激励，防止不作为，实现员额法官队伍的优胜劣汰和更新换代，保持员额法官队伍的活力，激发员额法官队伍的工作热情，保证员额法官队伍在法律实践水平提升方面不断地探索和前进，促进员额法官队伍整体司法能力水平的不断提升。员额制实施前，“法官的激励机制在中国和一般公务员同样大致有三种，即行政升迁、经济奖励和精神鼓舞”[8]。员额制实施后，薪酬和职业尊荣感方面对员额法官的正向激励有所加强，但正向激励只能激励勤勉工作的人员更加努力的工作，对于不作为的人员是无法形成有效激励或限制的，因此有必要设置一套对法官可以形成反向职业激励的制度，来保证其可以完成员额法官基本的工作任务。

其次，为员额法官设置一套以评价审判质效为核心的职业评价标准，以此促进员额法官提升专业知识水平和审判技艺水准，进而提升司法产品的质量。过往评价法官的方法要么过于空泛、缺乏说服力，要么过于依赖数字化标准，难以体现法官审判工作的真正逻辑和特点。评价员额法官的标准应涵盖审判案件的数量和质效，对于标准化程度较高的审判工作，应该设定最低的数量化标准，而对于复杂程度高、较为疑难的案件，应该考察其审判质量和效果。综合地说，即对于员额法官应采取“案件数量＋审判质量＋特殊案件审判效果”综合评鉴的评价标准，不符合综合评价标准的员额法官则应退出。

建立专业协会，通过大户牵头、自愿组合、滚动发展的方式，组织经常性的技术培训、组织申请品牌保护以及开展营销活动等，形成通畅的技术培训和核桃销售渠道。

再次，员额法官退出制度维护了员额法官的正当权益和专业权威，也为员额法官设置履职保障，保证非因法定原因非经法定程序不得辞退、开除员额法官或剥夺其审判资格。通过建立健全员额法官退出制度，对员额法官退出的标准和程序等作出明确的法律规定，以立法的方式规范员额法官退出的全过程，保证决定员额法官退出的权力不会被滥用，达到全面保护员额法官履职行为不被不当干预的目的。

最后，员额法官退出制度为员额法官的职业流动和转化提供畅通的渠道。从员额制实施一年的情况来看，确实存在员额法官难以适应审判工作的压力而主动申请退出员额的情况；还存在部分员额法官在政治方面有上进的动力和能力，但法院内部因职数等原因确无行政职级方面上升空间，而申请调入其他党政机关从事公职律师等工作的情况。为了回应这部分员额法官的个人职业选择的意愿，也应为其提供一条明确、便捷的员额法官退出渠道。

三、员额法官退出制度的基本逻辑

目前我国的法治意识形态建设走的是“由司法认同到法治认同的法治建构”[9]的道路，而司法认同的重要内涵就是社会公众和法律职业共同体对于法官崇高地位和权威的认同。“法官员额制的改革不应当作为考核某个法官资质筛选的机制，也不应当作为法官单独序列利益增收的一种铺垫，而是应当作为一种法官身份的确认和认同制度。”[10]进行员额制改革的目的之一就是要突显法官代表国家行使审判权的特有功能和地位，保证审判权免受来自于司法系统内外的不当干预，实现依法独立行使。但这并不意味着法官的履职行为是不受限制的，这既不符合权力相互监督和制约的政治体系构建基本原理，也不符合社会生活和政治生活的现实。法官员额制在确认员额法官崇高的社会地位和专业权威的同时，也为其赋予了巨大的使命和责任。因此，我国的员额法官退出不能像美国等西方国家一样仅仅只设定“如果没有犯罪行为，就不应有弹劾；同时，可能引起弹劾的行为必须是一种可诉犯罪”[11]一般的底线式标准，更应该建立的是能够在及时实现审判岗位和资格综合评价后，不适格人员即失去岗位和资格的员额法官退出机制。

有观点认为员额法官退出是末位淘汰制在员额法官管理中的应用，①但实际上，无论从评价标准，还是评价的方式和程序方面看，员额法官退出制度都与一般人事管理制度中的末位淘汰制有非常大的区别。必须再次强调的是：员额法官退出制度不是法官绩效考核末尾淘汰制。在员额法官退出制度的建构中，必须谨慎地避免末尾淘汰制注重数量化考核的弊病，数量化考核的方式极易使得员额法官退出制度被狭隘化。在现有关于员额法官退出制度的讨论中，较多的强调了“不办案即退出”，这种情况极易导致对员额法官退出的探讨的焦点放在办案数量是否达标的问题上，但实际上员额法官退出制度是一个全面、系统的制度体系，其整合了员额制改革后对于员额法官在审判工作、司法职业伦理、司法作风等方面的要求，对于破解数量化考核思维带来的数据为王错误倾向、减少入额后员额法官可能产生的惰性思维、畅通司法人员分类管理后法院内不同类别职业之间的流动和转换都有十分重要的意义。

在员额制实施后，员额法官在法院内的地位、工资待遇等保障方面明显优于法院其他类别工作人员，这一方面会促使法官助理、书记员、司法行政人员等在符合条件的情况下积极申请入额，但另一方面因员额数量有限，部分地区法院规模特别庞大，竞争十分激烈，必然导致很多优秀的法官助理等希望入额人员通过多次遴选都无法入额，心中难免有一些情绪，并可能将其带入工作，因此，必须设置规范的员额法官退出机制，既给员额法官以制约，又给努力申请入额的人员以职业转换的希望。

四、员额法官退出的制度构建

（一）决定员额法官退出的主体

在对员额法官退出决定权的行使主体问题的讨论中，主要有以下几种观点：第一种观点认为应由法官遴选（惩戒）委员会决定员额法官的退出。员额法官因年度考评不合格或个人原因等需退出员额的，“经法官遴选委员会确认不能胜任或不适宜继续留任法官岗位的，应退出员额并免去其法官职务”[12]，持此类观点的以学者居多，②较有代表性的研究参见陶杨、赫欣：《隐忧与出路：关于法官员额制的思考——基于A省B市C区法院员额制改革的实证分析》，《政治与法律》2017年第1期。主要理由是为了保持员额法官遴选、评鉴、惩戒和退出等不同环节中评价标准的统一性和延续性。第二种观点认为应设立员额法官的同行评价委员会，由委员会决定员额法官的审判质效是否达标，并提出退出建议。此种观点主要是效仿美国“各州开始建立特别委员会，通常由法官组成，负责管理法官行为”[13]的做法。但由同行之间进行评价，尤其是进行事关审判资格的评价时，很可能因为同情心和同理心而尽可能做出合格的评价，以保证被评价的同行保住饭碗。第三种观点认为应由高级人民法院法官管理机构统筹辖域内法官退出工作。法院人财物省级统管改革实施后，在部分高级人民法院内增设了法官管理处，负责辖域内所有员额法官的选拔、培训等工作。在未进行内设机构调整的高级人民法院，政治部不仅需要负责高级法院员额法官的管理工作，还需负责或指导辖区内所有员额法官的选任、培训等工作。部分试点省份对于员额退出采取的是退出人员所在单位提出并评估，并逐级上报至高级人民法院员额法官管理部门，由其最终决定员额法官的退出。③相关情况参见时婷婷：《江苏出台员额检察官退出管理办法》，载《民主与法制时报》2017年6月10日第4版。

在考虑应该将员额法官退出的决定权赋予哪个组织时，主要考量的因素有以下四个方面：首先，享有决定权后是否有滥用权力、妨碍法官依法独立行使审判权的可能或危险。其次，是否足够了解审判工作的内在规律和特征。再次，是否有足够的权威可以使得其决定能够被社会公众和被评判的法官群体所信服。最后，“从分权和制衡的角度看，员额法官的惩戒和退出等程序应完全在司法部门中运作，但如果要有有效地运作并保持公众的信心，其就应免受司法部门的影响或干预。”[14]即享有决定权的主体应具备足够的独立性，以此维护其决定的公信力。综合以上四个方面因素的影响，将决定员额法官退出的权力赋予法官检察官遴选（惩戒）委员会应是目前的最佳方案，理由主要有三个：第一，保证了法官管理中法官职业评价标准和方法的延续性和一致性。第二，独立于法院的委员会机构保证了员额法官退出程序不会复归至原有依赖于国家公务人员管理体制管理法官，有效避免了法官管理的行政化。第三，法官检察官遴选（惩戒）委员会的委员来自法官、官员、律师、社会公众等不同群体，广泛代表社会公众和政治生活中的各个阶层，保证了员额法官退出过程的政治公共性。

（二）员额法官退出的原因

经过几轮司法改革对于法官考核制度的探索，理论界与实务界都已形成基本共识，就是不宜对法官的工作采取绝对数量化的考核，也不宜将案件的数量作为法官评优评先、工资待遇和职务晋升的决定性因素。但众所周知的是，无论哪一种职业，缺乏必要的监督和制约，缺乏职业进取心的人员都可能在工作中有懈怠和拖延，可见，不设置必要的工作评价标准也是不合理的。可在综合考量法官办案的数量、质量、效果等因素的前提下，对法官进行专业化的评鉴，将评鉴的结果作为评价法官的工作是否合格的标准。直接导致员额法官审判质效评鉴不合格的原因总体上有两个方面：一方面是案件审判数量未达标。员额法官年度审判案件的数量明显低于同法院、同专业领域员额法官的平均办案量，且无合理理由对其进行辩解。另一方面是案件审判质量出现问题或审判程序违法。审判程序违法主要包含以下几种情况：第一，未能在庭审中依法保障各方诉讼参与人的合法权益，未能给予各方诉讼参与人充分表达自身主张的机会；第二，员额法官与诉讼参与人有重大利益冲突或利益关联，或表现出了明显的偏私，应当回避而没有回避；第三，对诉讼参与人粗暴无礼，明显违背司法礼仪的基本要求。部分员额法官担任院庭长或承担其他审判管理和审判监督职责，在履职过程中因故意或重大过失导致审判工作中出现严重错误，一方面说明其在审判管理和审判监督中有失职行为；另一方面也说明员额法官对于审判工作的理解和认识、甚至是职业精神出现了较为严重的问题，因此，应使其退出员额。

2．员额法官个人原因

第一，员额法官被追责。员额法官违反国家关于公职人员行为的规范，被纪检监察等部门启动的追责程序确定有违法或违纪行为而依法被追责，并被判决为有罪或被开除公职，失去国家公务人员身份。员额法官违反《中华人民共和国法官法》、《中华人民共和国法官职业道德基本准则》等法律和规范性文件中有关法官职业伦理的要求，有影响恶劣的违法审判伦理或不检点的个人业外活动等，被问责或惩戒。员额法官的配偶或子女从事律师、司法鉴定、司法拍卖等工作，且不愿意离开相关行业，员额法官应退出，即《最高人民法院关于落实任职回避制度的实施方案》中规定的“法官单方退出”①相关研究参见林国强：《员额检察官单方退出需解决好三个问题》，《人民检察》2016年第23期。

第二，员额法官健康情况出现问题。员额法官因个人精神状态、身体健康等原因已对法官引导审判过程或考虑证据等产生消极的影响，不再适合履行审判工作的具体职责，但又未主动提出退出员额，此种情况应被列入被动员额退出的原因之一。法院应指定具有一定资质的医疗机构对拟退出的员额法官的精神或身体情况作出全面的评估，并对其恢复健康的可能性和时间作出预判。

第三，员额法官达到法定退休年龄。虽然学界已有诸多关于延迟法官退休年龄的倡议，②相关研究参见兰荣杰：《法官该什么时候退休》，《方圆》2016年第10期；刘风景：《法官退休年龄的省思与再定》，《学术交流》2017年第1期；谭世贵、王佳：《我国法官退休制度的初步研究》，《河北法学》2009年第8期。但受制于国家公务员现有的管理体制和保持司法人才队伍工作活力的现实需求，延迟法官退休年龄的做法还无法真正在我国落地，因此，达到退休年龄依然是员额法官退出的法定原因之一。

第四，员额法官通过参加上级法院遴选到上级法院工作，如前文所述员额的实质是审判工作的岗位和资格，而且作为工作岗位的员额是分配给具体某个法院的，即使是在同一省份或司法辖域，目前还都无法实现员额法官带着员额身份在法院系统内流动，如员额法官通过遴选到上级法院工作，还是需先退出本院员额，再在新的工作单位重新申请入额。

员额法官还可因辞职、调离、难以承受工作压力等个人原因，申请主动退出。

3．确定和适用员额法官退出原因中应注意的问题

首先，以上总结的几方面可能导致员额法官退出的原因，并非在员额法官身上出现了某一个原因，就会直接导致其退出，而是这些可能导致员额法官退出的原因出现后，则应启动员额法官退出的调查程序。其次，审判质效不合格标准的适用中，考虑到审判工作确实存在阶段性特征，应至少以一年为期对员额法官审判质效进行评鉴，对年度考核可能无法达标的员额法官，应阶段性提出预警。再次，以上有些导致员额法官退出的原因，如应回避未回避、对待诉讼参与人态度恶劣等问题，虽然这些因素会严重影响到司法、法院、法官在社会公众认知中的权威和公信力，必须引起足够的重视，但这些情况如仅出现一次，则可能是偶然性事件，不能将此作为决定员额法官退出的唯一依据。要对这些看似细微的问题，建立一个评价机制，如果这些不当行为不再是偶然性的，而是已成为某一员额法官固定的审判风格和行为模式，或是其不当行为已经形成累积性的效果并产生了一定程度地消极影响。最后，员额法官退出原因的适用要与员额法官的业绩档案、年度考核结果、第三方评价结果等结合起来，以形成对员额法官立体、全面的评价，并为员额法官退出后的职业转换和流动做好铺垫。

（三）员额法官退出的机制

鉴于员额法官退出的原因不同，为了适配不同退出原因，应将员额法官退出的程序分成以下几种：第一种，因违反党和国家有关国家公务人员管理的法律法规而被追责的，经由纪检监察程序被免去公职或将审判被判有罪的，由纪检监察部门直接通知拟退出员额法官所在法院，拟退出的决定经由高级人民法院法官管理部门，报送法官检察官遴选（惩戒）委员会审查，最终由相应级别人大常委会批准退出。第二种，法院接到举报员额法官有违法或违纪行为的，应区分被举报事项的性质，如系违反国家公务人员一般行为准则，则应由法院内纪检监察部门进行调查，并决定下一步是否上报或移送；而如举报事由与审判工作直接相关，则需在提请纪检监察部门进行调查的同时，启动法官惩戒的调查程序。第三种，员额法官因身体健康、退休等个人原因退出的，应在对法官业绩报告进行审查，在确认员额法官完成承办案件的办理或交接后，批准其退出员额。

员额法官退出制度的实施中，应采取员额法官自查和法院员额法官管理部门审查相结合的办法，制作员额法官年度自查清单，员额法官管理部门结合根据评鉴结果和自查情况决定是否提启动员额法官退出程序。拟退出的员额法官对其担任员额法官期间从事审判工作的情况，其应提供自我总结报告，法院审判管理部门也应出具任期内的审判工作业绩报告。法院对法官员额实行动态监督和系统管理，定期将拟退出员额的情况上报给高级人民法院法官管理部门，由高级人民法院法官管理部门对辖域内员额退出情况进行统筹，并及时通报给法官检察官遴选（惩戒）委员会。

五、员额法官退出的相关配套与保障

法官员额制改革作为我国人民法院第四轮司法改革的主要抓手，对于我国法治人才队伍的成长有着举足轻重的作用，对于保障法官依法独立行使审判权也有着十分重要的意义。为了保证员额制的实施效果，必须理顺员额制及其相关制度的逻辑联系，建设能够逻辑自洽的员额制管理体系。员额法官退出制度的构建中亟待完善的配套和保障制度主要有以下四个方面。

（一）改革和完善员额法官评鉴机制为员额法官退出提供科学的依据

目前我国的法官评鉴机制主要存在“评鉴机制操作性不强、行政化色彩浓厚、法官真实水平虚化、客观性标准缺失”[15]等问题。员额法官退出制度的内核就是将法官评鉴中不适格的人员从员额岗位上调整出去，实现员额法官评鉴、问责、惩戒、退出等程序的衔接，实现对于员额法官的系统性科学管理。员额法官退出中由于审判质效未达标而被退出的情形中，决定被退出的主要依据就是员额法官评鉴的结果。因此，法官评鉴结果的客观性、科学性和权威性将直接影响着员额法官退出结果的合理性和公正性。法官评鉴制度的改革和完善应总结过往法官考核和法官评鉴改革试点地区的经验，吸收域外法官综合评鉴与特定案件评价制度的可借鉴之处，利用司法大数据技术，并通过人工智能技术在案件管理工作方面的应用，实现对于员额法官审判质效的动态监督，建立统一的法官评鉴制度，并将评鉴结果作为决定员额法官退出、法官等级晋升、评优评先中评价法官审判质效的唯一依据。员额制实施后，对于法官的评鉴应“不是评优，而是评差，使不适任者尽早暴露，并让其退出法官员额，防范一粒老鼠屎，打坏一锅汤，这是运用短板理论设计的工作机制”[16]。基于这种实用主义的思路对法官评鉴制度进行全面的改革，将评鉴的目标调整为识别员额法官队伍中不适格的人员，实现对员额法官的反向制度激励，保证员额法官队伍的基本工作活力。以此为思路就可以将法官评鉴改革简化，将极大程度上节约审判管理方面的成本。

（二）员额法官退出后的分流和安置

员额法官退出后分流和安置的方向主要有两个，一个是从事员额法官之外的工作，具体又可分为两种：一种是法院内部重新调配和安排，即转任为司法辅助人员、司法行政人员等。应通过多种政策鼓励员额法官退出后担任司法辅助人员，以此促进司法辅助人员队伍素质的提升，“法官是社会的精英阶层，人数极少，因而培养一支人数众多的司法辅助人员队伍是确保法官精英化的前提”[17]。一方面要使司法辅助人员成为员额法官审判工作的巨大助力，另一方面还要使得司法辅助人员队伍成为员额法官的后备军。并通过畅通员额法官与司法辅助人员之间的转换机制来保持队伍的稳定性与积极性。另一种是向法院外部流动，凭借充沛的法律知识和丰富的法律实践经验，流动到党政机关、事业单位、社会团体等单位从事公职律师、法律顾问等工作。另一个分流和安置的方向是到其他法院从事员额法官工作。也可以具体分为两种：一种是建立员额法官退出本院员额后流动到其他地区或其他法院重新进入员额的途径。部分在案件量较大、案件审判难度较高、工作压力较大的法院难以胜任员额法官工作的人员，根据组织安排和个人意愿，可以调任司法能力和司法水平较为落后地区的法院，通过参加遴选，在司法人才较为缺乏的法院重新进入员额，这就是“法官自由转院模式”，其对国家公务人员管理和司法编制的动态控制有着较高的要求，近期全面实现的可能性不大，但因其在为司法人才较为缺乏地区输送审判专业人才、缩小不同地区司法能力差异方面的积极作用，还是值得开展探索和试点的。另一种是在考虑到员额法官已具备的较高的法律专业水平的前提下，如退出原因并非违法或违法法官职业道德，则可以让其转任到审判工作难度相对较小的速裁法庭、家事法庭等审判岗位继续从事审判工作。这样改革一方面使得司法人才队伍中不同层次不同类型的人才都能够人尽其才，另一方面则可以回应基层一线审判工作对于高水平审判人才的现实需求。

（三）被退出人员的权利救济机制和渠道

为了保障被动退出人员的合法权益和法官管理制度的公平性，应该通过设立一个具有权威性、独立性的机构来保障被动退出人员申诉和陈述的机会。这个机构可以是单一功能型的，即设立专门的法官申诉委员会，负责受理、调查、审查法官对于惩戒、退出等的申诉。也可以是功能复合型的机构，如上海的司改试点中设立的“维权办”，就具有听取“认真听取法官复议、申诉申请的陈述”[18]的职责。法官检察官遴选（惩戒）委员会在做出决定后，应将决定进行公告，并按照相关规定为被退出人员足够的提出申诉请求及相关证据的时间。被动退出人员的申诉可以通过书面材料或经申请召开听证会的方式实现。申诉委员会决定对申诉情况进行实质调查或召开听证会，则员额法官退出程序应暂停。

（四）员额法官转任司法辅助人员、行政人员后职级待遇的转换

员额法官退出后，员额法官身份不再保留，职级待遇、考核和晋升等应按照转任后岗位相关标准执行。员额法官退出后留在法院内转任为司法辅助人员、司法行政人员的情况中，转任后定级定岗中应与员额制法官的法官等级科学、合理地对应起来。有地方法院人员分类管理改革试点中提出：“法官交流到法院审判辅助岗位和司法行政岗位以及其他单位综合管理类岗位，按以下规定确定职务：三级高级法官最高确定为正处级职务，四级高级法官最高确定为副处级职务，一级法官最高确定为正科级职务，二级法官最高确定为副科级职务，三级法官以下确定为科员。各职级的任职时间按交流前法官等级的任职时间计算，确定为科员级别的，按任法官时间计算任职时间。”[19]但这种职务交流情况下的职级转换并未考虑到员额法官因审判质效未达标、违法司法职业伦理等问题退出员额的情况，在这些能力或职业伦理不适格的原因退出员额的情况中，则应在不同序列的职级转换中，视情况做降级处理。在员额法官转任司法辅助人员或其他行政机关后实现职级待遇的转换，则受制于转任后岗位职级评定的条件、编制、职数等因素，转任后无法实现职级的全面对应和转换等问题则还有待于政法系统协同组织、人事、财政等机关共同协商制定相应办法。

六、结语

苏永钦教授有言：“所有的人事管理，都不是为管理而管理，管理的主要目的在提高工作效率，工作本身又有其目的。作为司法权的主要构成者，法官工作的主要目的在落实国家司法权，而司法权的目的又在实现人民的诉讼权与国家的刑罚权，维持一个稳定的法律秩序。”[20]员额法官退出制度的构建和实施都不应偏离保障司法权运行、保障社会公众诉权、保障员额法官依法履职等根本目标。法官员额制已全面实施，但法官员额实施后所可能形成的系统性影响目前还未充分显现，而员额法官退出制度对于我国司法体制和法官队伍可能产生的影响则还需待制度全面实施后，才能够客观评价和总结。

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