国家干预儿童照顾：理论基础、国际经验与中国现实

霍利婷

家庭作为儿童照顾责任的承担者由来已久。但随着现代家庭结构和功能的变迁，国家逐渐担负起支持家庭儿童照顾的责任。1942年英国《贝弗里奇报告》的发表是国家参与儿童照顾的开端。该报告提出国家要为家庭提供养育子女津贴，改变了由家庭独立承担儿童照顾职能的历史传统，转由国家承担儿童的部分抚养责任。此后，儿童照顾逐渐成为世界各国各地区高度重视的公共议题。然而，中国儿童照顾领域的学术研究与政策实践尚处于起步阶段。本文在阐述国家干预儿童照顾的理论、评述各国儿童照顾政策的基础上，分析中国儿童照顾领域现存的主要问题并提出政策建议。

一、国家干预儿童照顾的理论基础

国家干预儿童照顾主要有两个目标：一是对相关主体实施权利保障和资源再分配，促进个体发展；二是通过干预儿童照顾缓解社会矛盾，促进社会发展。已有理论研究大都围绕儿童权利保障、照顾者权利保障和促进社会发展等视角进行论证。

（一）儿童权利保障的视角

个体在童年时期需要得到大量的照顾，首先是由于其身体稚弱，正如中国宋代儿科医家钱乙在《小儿药证直诀》中提到的幼儿“五脏六腑，成而未全，全而未壮”，故需要受到特别照顾；其次是由于童年时期具有独特的阶段性心理特点，蒙台梭利（Maria Montessori，2006:50）指出：“儿童的心理个性跟我们成人的差别甚远，这是一种性质上的差异，而不仅仅是程度上的差异”，对儿童的照顾应符合其心理特点。波尔比（John Bowlby）的依恋理论、皮亚杰（Jean Piaget）的认知发展理论、维果茨基（Lev Vygotsky）心理发展的文化历史论等均通过论证儿童早期的心理发展规律和需求，指出儿童早期的发展状况可能会对其成年后产生持久影响。

因此，儿童受照顾权就构成了儿童权利的基础性组成部分。英国学者米尔恩（A.J.M.Milne，1986:114-115）把儿童受照顾权视为一项符合最低限度标准的基本人权，并且是一项不能拒绝而必须接受的权利，他指出儿童“必须受到照顾，无论是受其父母还是受其他合格的成年人的照顾”。奥诺拉·奥尼尔（Onora O'Neill，1988）基于儿童权利不可选择的特点，指出“关键不是强调儿童拥有权利，而是强调家庭、学校以及更大范围的社会应该对儿童承担的义务”，倡导国家通过规定家庭及社会对儿童的照顾责任来保障儿童的受照顾权。

联合国1989年颁布的《儿童权利公约》可看作是诸多理论观点交锋与融合的产物，该条约重申了儿童拥有得到特别照顾的权利，并明确指出家庭与国家都担负着照顾儿童的责任，国家干预儿童照顾被赋予了法律蕴含。

（二）照顾者权利保障的视角

在相关研究领域，父母、祖辈、国家等照顾主体的权利同样受到关注。

首先是父母权利的保障。芭芭拉·伍德豪斯（Barbara Woodhouse，1992）指出如果父母的权利被忽视，儿童的权利也难以得到最佳保障。儿童权利与父母权利互为依存，并能够作为共同反对各种社会排斥的凭借（孙艳艳，2014:42）。因此，父母的权利受到研究者的重视，尤其是母亲权利。在大多数国家，女性成为母亲后其权利被剥夺的感受更为强烈。有学者从女性权力的视角，对家庭照顾的性别分工、幼童母亲的劳动参与、产假育儿假期间母亲的福利等理论命题进行了广泛研究（董晓媛，2009：61-68）。

其次是祖辈照顾者的权利保障。中国祖辈照顾的比例较高，根据北京大学中国家庭追踪调查（China Family Panel Studies，以下简称CFPS），2014年中国母亲在职且至少有一名0～15岁儿童的家庭，祖辈参与照顾的比例为24.0%。以往认为隔代照顾在亚洲国家的发生率较高，但新近研究表明，欧美一些国家的隔代照顾也占据了相当比例。例如，2012年在荷兰、匈牙利和法国，母亲在职且至少有一名0～14岁儿童的家庭，祖辈参与儿童照顾的比例分别达到64.6%、43.1%和28.1%（Aassve et al.，2012:53-84），高于中国同期水平。面对较为普遍的隔代照顾，各国的政策法律却极少关注祖辈照顾者的权利保障（Letiecq et al.，2008:995-1012），理论研究也鲜有涉及。祖辈照顾者的权利保障作为儿童照顾领域不可或缺的理论主题应受到学界更多的关注。

再次是国家亲权的发展。西方社会的国家亲权是从自然亲权（父母亲权）发展而来的，是对自然亲权的补充与完善。它的发展经历了三个阶段（乔东平、谢倩雯，2014），第一阶段（17世纪初-19世纪中叶）是国家对失依儿童的救济时期；第二阶段（19世纪下半叶-20世纪80年代）是国家对儿童福利的保护时期；第三阶段（1989年《儿童权利公约》生效至今）是国家对儿童的保护与对家庭的支持相融合时期。相应地，国家对儿童照顾的理念也发生着变化，从最初的儿童有别于成人故需要救济，到儿童作为个体应享有公民权利，再到支持家庭、投资儿童、面向未来的发展型理念，国家逐渐把儿童照顾与更广泛的社会发展联系了起来。在一些发达国家，国家、社会和家庭正在或已经形成了养育儿童的联盟。相比之下，中国国家亲权发展滞后，国家干预儿童照顾的理念还未成气候。

（三）社会发展的视角

儿童早期发展与人类社会发展息息相关，二者通过教育、健康、社会资本、平等这四种路径关联起来。通过干预儿童早期照顾可以促使个体在未来接受更长年限的教育，拥有更健康的体魄，增加亲社会行为，并拥有公平竞争的机会（世界银行，2011:61）。当个体拥有更平等的发展机会，社会的平等程度就会得到改善，社会可持续增长的水平就越高（Aghion et al.，1999:1615-1660）。因而，干预儿童照顾就是为国家的未来投资。

此外，学者们认为利用公共政策干预儿童照顾，能够应对现代化带来的低生育率、人口老龄化、高失业率等社会问题。主流观点在鼓励生育上的态度是一致的，认为降低家庭儿童照顾的成本，能够促进生育率的提高，减缓老龄化进程（Kalwij，2010:503-519；Björklund，2006:3-24）。但是，在对待女性劳动参与问题上却形成了多个阵营。根据艾斯平-安德森（Esping-Andersen）对福利国家制度的经典区分，保守主义模式试图通过推行亲职假津贴制度、发放多子女家庭补助金等措施鼓励母亲回归家庭，降低女性劳动参与率，从而为男性工人留出足够的就业机会（吕亚军，2010:12-16）；社会民主主义模式则注重劳动力市场和家庭照顾中的性别平等，通过为家庭提供照顾支持、为母亲提供弹性工作制岗位、设置父亲亲职假等措施，提高女性劳动参与率（Kornstad& Thoresen，2010:339-371）；自由主义模式则交由市场进行调节。虽然由于社会制度与文化传统的差异，各国制定公共政策的理论依据不尽相同，但它们对国家干预儿童照顾可以促进社会发展的观点已经达成了共识。

二、各国儿童照顾政策及实施效果

经过七十余年的发展和完善，一些发达国家的儿童照顾政策渐成体系，可以为中国解决儿童照顾领域的诸多社会问题提供宝贵借鉴。

（一）各国儿童照顾政策概览

有的国家制定了专门的儿童照顾法案，如瑞典（1961）、美国（2005）、荷兰（2005）和英国（2006）等（何玲，2009：7-11、17；王婧文，2012：89-92；中国驻荷兰大使馆教育组，2012；刘磊、毕钰，2016：93-96）。有的国家虽然没有制定专门的法案，但业已出台了大量与儿童照顾密切相关的政策法规或启动了保障儿童享有平等照顾权的各类项目。与理论基础相似，这些政策法规和项目的主要目标集中在儿童权利保障、照顾者权利保障、社会公平发展、人口稳定发展等方面。

1.关于儿童权利保障与公平发展的政策

儿童照顾政策的核心目标就是保障儿童权利与公平发展。此类政策往往是纲领性的，既注重普惠性又特别关照弱势儿童，以促进全体儿童的公平发展。代表性的政策法规包括日本的《儿童宪章》（1951）和《有关特殊儿童抚养津贴的支付等的法律》（1964）（尹琳，2005：50-55；邹明明，2010:53-54）、挪威的《儿童监察使法》①儿童监察使（Children’s Om-budsman）是一个独立监督、促进和保护儿童权利的机构。挪威是世界上第一个为儿童设立特殊机构的国家。参见贺颖清著：《福利与权利--挪威儿童福利的法律保障》第5页。（1981）、荷兰的“金字塔早期儿童教育项目”（1990）（中国驻荷兰大使馆教育组，2012）、英国的“确保开端地方项目（Sure Start Local Programmes）”（1998）（刘磊、毕钰，2016：93-96）、美国的“开端计划”（1965）和“不让一个儿童落后法案（No Child Left Behind）”（2002）等（夏雪、徐溟溟，2012：3-10）。

2.关于父母权利保障和权益补偿的政策

有的政策关注父母权利保障和权益补偿，以支持家庭更好地完成儿童照顾责任。如瑞典的《儿童津贴制度》（1947）和《亲职假制度》（1947）（何玲，2009：7-11、17）、挪威的《现金补贴法》（1998）和新《儿童福利金法》（2000）（贺颖清，2005:79）、英国的《家庭补助法》（1946）（刘磊、毕钰，2016：93-96）、日本的《儿童津贴法》（1971）和《育儿、看护休业法》（1995）（邹明明，2010:53-54）等。这些政策文本涉及经济支持和休假制度，以期对父母照顾儿童的经济成本与时间成本进行补偿。

3.关于特殊家庭扶助的政策

发达国家还出台了扶助特殊家庭的政策。如美国的《印第安儿童福利法》（1988）提出要加强迁移管理，为世居美国的印第安儿童及其家庭提供福利；《家庭援助法案》（1988）则规定为低收入家庭提供财务补助（张天雪，2013:71-72）。日本的《母子与寡妇福利法》（1981）和《支援母子家庭中母亲就业的特别措施法》（2003）则重视单亲家庭的儿童福利和母亲职业发展（邹明明，2010:53-54）。

4.应对少子化社会的政策

低生育率带来的少子化问题同样被纳入政策视野。法国在1953年曾要求所有结婚3年而没有生育的夫妇的税务优待份额从2个下降到1.5个（盛亦男、杨文庄，2012:45-52）；此后，还采取了发放育儿津贴、增加公共托幼机构供给、鼓励生育后女性重返劳动力市场等措施，减轻家庭照顾负担，提高家庭生育意愿（和建花，2008:70-76）。日本在1997年对50年前制定的《儿童福利法》进行了大幅修订，其目标之一就是通过减轻家庭养育子女负担，提高民众生育意愿。此外，日本在2014年修订《少子化社会对策大纲》，提出了应对少子化社会的一系列课题，包括继续充实育儿援助政策，关照多子女家庭，创造鼓励一个家庭生育3个及以上子女的社会环境等（冀勇，2015）。

（二）各国儿童照顾政策的实施效果

各国在政策实践过程中，一些政策达到了预定目标，但也存在未达预期的情况。现对主要发达国家的儿童照顾政策之实施效果进行分析。

1.保护儿童受照顾权，干预不平等的代际传递

美国开端计划的研究者认为儿童早期照顾的干预政策确实能够增加儿童摆脱贫困的概率（世界银行，2011:311-314）。此外，挪威实施的普惠性儿童照顾政策，减少了因家庭背景差异带来的教育不公平，在一定程度上打破了贫困的代际循环，最大限度保障每个孩子都能得到充分发展，从而降低了公民发展轨迹的差异（张佳华，2013：46-49）。

2.保障女性职业发展权，干预劳动力市场的性别歧视

儿童照顾在大多数国家都是一项非常性别化的活动，主要由女性承担，因此儿童照顾政策构成了一个独立影响女性劳动参与的刺激因素。不同政策方案的政策后果有所不同（张亮，2014:85-92）：（1）普遍认为公共托幼服务与日托津贴会促进母亲就业，尤其可以有效提高婴幼儿母亲的就业率；（2）工资替代率高的照顾津贴政策往往会降低母亲的就业积极性，造成0～3岁儿童母亲的劳动参与处于较低水平；（3）亲职假对母亲就业倾向的影响不稳定，如果政策致力于保护生育女性的雇佣资格，或者是产假时间较短，则有利于母亲就业；如果产假时间较长，且政策不鼓励或不强制父亲使用“亲职假”，母亲的就业积极性会降低。

3.规定父亲育儿责任，干预儿童照顾的性别分工

1974年，瑞典首先将“产假”更名为“亲职假”（parental leave），取消了假期的性别指向，意在改变传统的以女性照顾为主的性别分工（周培勤，2013:85-91）。从瑞典开始的父亲亲职假制度逐渐在全球范围内产生影响。一项研究表明，在被调查的128个国家中，2002年至少有45个国家规定父亲可以享受带薪亲职假，其中27个国家的父亲带薪休假超过14周（Heymann et al.，2004:25-26）。但是，不同国家的政策执行情况存在差异。2000年挪威有85%的父亲使用了亲职假（张佳华，2013:46-49）；而在波兰，2005年仅有2.5%的父亲使用了亲职假（马春华，2014:85-93）。可见，家庭内部性别分工的平等化，不仅依赖于政策引导，还要对抗有性别歧视倾向的社会文化传统。

4.降低家庭儿童照顾成本，提高生育意愿

面对低生育率，许多国家采取了极具鼓励生育色彩的家庭政策。安德斯·比约克隆（Anders Bjorklund，2006）通过对瑞典1925-1958年出生的妇女的生育选择进行比较，认为瑞典广泛的家庭政策缩短了生育间隔、提高了生育率。阿德里安·卡尔维奇（Adriaan Kalwij，2010:503-519）通过对16个西欧国家个体层面的数据进行比较研究，认为家庭补贴、亲职假、育儿津贴等政策能够帮助妇女平衡家庭与就业、降低抚育孩子的成本，对提高生育率产生了积极影响。此外，法国对家庭儿童照顾干预的政策措施使其总和生育率位居欧洲各国的前列（和建花，2008:70-76）。

三、中国儿童照顾领域现存的主要问题

中国尚未出台专门的儿童照顾法案，仅在《未成年人保护法》、《母婴保护法》等法规的条款中提及对母亲与儿童的权利保障，且大多局限于生存与安全保障，未能深度触及公平与发展问题。然而，公平与发展恰是中国儿童照顾领域问题丛生的症结所在。

（一）城乡二元体制与儿童受照顾权的不平等

在城乡二元体制的影响下，农村各类儿童照顾资源的数量和质量都显著低于城市，这使得农村儿童在生命早期就面临各项权利的严重不平等。

首先是儿童生存权与健康权的不平等。农村普遍落后的医疗条件和部分父母不恰当的照顾方式导致农村儿童比城市儿童的死亡率高、健康状况差。国家统计局数据显示，2015年农村和城市0～5岁儿童死亡率分别为12.9‰和5.8‰，前者是后者的2.22倍。儿童早期主要的死亡原因包括出生窒息、肺炎、意外等，由此导致的儿童死亡比例农村数倍高于城市（肖茵，2009：104、141；雷钧艳等，2017：66-67）。此外，农村0～6岁儿童常见病，如肥胖率、龋患率、贫血等，其患病率均高于城市（吕文芳等，2009:360-362；闫淑娟，2009:336-338）。

其次是儿童发展权的不平等。农村学前教育资源与家庭文化资本都落后于城市。来自不同地区的研究成果均表明，农村儿童在小学入学前，除了在动作技能发展领域优于城市儿童外，在语言发展、数学能力、认知方式、学习方式、情绪与社会性发展等领域均显著落后于城市儿童（潘月娟等，2012:122-128；城乡儿童入学准备状况比较研究课题组，2008）。值得关注的是，儿童早期照顾的消极影响可能会不断累积，甚至在个体的一生都难以补偿。如果不能向农村儿童提供平等的早期教育资源，阶层劣势的代际传递就很难被打破，社会不平等的鸿沟也难以消弭。

（二）儿童照顾责任女性化与性别不平等

中国儿童照顾责任女性化的现象非常突出，CFPS2014数据显示，0～6岁儿童主要由母亲照顾的比例为46.1%，而主要由父亲照顾的比例仅为1.9%。照顾责任女性化对性别不平等的影响是多方面的。

首先，儿童照顾对女性劳动参与率的影响。中国经济转型以来，随着单位制的解体，国家从与儿童照顾相关的福利供给中撤离，儿童照顾的责任重心向家庭下沉（胡湛、彭希哲，2012:3-10），年轻母亲的就业率出现下滑。中国妇女社会地位调查显示，1990年、2000年最小孩子为4～6岁的城镇母亲就业率分别为92.1%、74.9%，下降幅度非常大。这一现象在2010年后有所改观，这得益于《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》大力发展学前教育的政策导向。2010年后，学前机构迅速增加，有效缓减了家庭的儿童照顾压力。根据CFPS的数据，城镇4～6岁儿童由主要母亲照顾的比例由2010年的51.3%大幅下降至2014年的31.8%。这表明随着机构照顾资源的补充，年轻母亲参与劳动力市场的内在需求正逐步释放出来。

第二，儿童照顾对城市女性职业生涯发展的影响。儿童照顾不仅对女性劳动参与率产生影响，而且会对其后续的职业生涯发展产生消极影响，如就业困难、晋升机会减少、工资收入下降、工作经验损失等。以工资收入为例，雇主向幼儿母亲支付的工资往往低于同等资质的男性和未生育的女性，这一现象被称作“母职惩罚（motherhood penalty）”①国内研究者对“motherhood penalty”一词有多种翻译，如“母职惩罚”、“生育代价”、“母亲的工资惩罚”、“母亲的代价”等。国外文献中“motherhood penalty”用来描述就业女性因为母亲的角色而遭受的求职、工作评价、薪资、晋升机会等方面的负面影响。笔者认为用“母职”一词表示“母亲的角色”较为准确，故本文采用“母职惩罚”的提法。。由于各国在社会文化、福利制度、劳动力市场等方面的差异，以及调查数据和统计方法的不同，研究文献中各国各地区每生育一个孩子对母亲收入惩罚的比例有所差异，但大多介于5～10%之间（李芬、风笑天，2016：74-83）。於嘉和谢宇的研究显示，中国女性每生育一个子女会遭遇7%的工资率下降（於嘉、谢宇，2014:18-29）。

第三，儿童照顾对农村幼儿母亲生涯发展的影响。CFPS2014的数据显示，农村家庭0～6岁儿童由母亲照顾的比例高于城市家庭。繁重的儿童照顾责任把她们束缚在家庭、捆绑在土地上，她们是最远离城市化、工业化大潮的群体之一。随着城镇劳动力市场的开放，乡镇企业的发展，以及新农村建设的推进，青壮年男性拥有更多的非农就业和灵活就业的机会，从而使女性逐渐成为农业劳动的重要人群。83.9%的0～3岁幼儿母亲和90.6%的4～6岁幼儿母亲在照顾孩子的同时还会参加农业劳动。此外，农村0～6岁幼儿母亲的人力资源水平堪忧，很难在城市化过程中获益。从文化程度看，初中及以上占38.9%，小学占28.7%，不识字或识字很少的占34.4%；从专业技能看，97.6%的农村幼儿母亲从未参加过任何培训。农村幼儿母亲照顾负担重、文化水平低且没有一技之长，如果没有社会支持，大多只能从事农业劳动或就业门槛较低的临时性非农劳动。

（三）隔代照顾与对祖辈资源的代际剥夺

公共照顾资源的供给不足和年轻母亲的就业需求，使老年群体成为最重要的儿童照顾支持资源。客观上这一现象造成了对祖辈资源的代际剥夺。

首先，隔代照顾影响祖辈的身心健康。根据全国老龄办2014年发布的《十城市万名老年人居家养老状况调查》，约有81.9%的老年人自报患有慢性病。有很多祖辈需要克服病痛帮助成年子女照顾儿童，这更加重了其健康状况的恶化。此外，在隔代照顾的家庭中往往以年轻夫妇为家庭关系的主轴，代际关系居于次要地位。繁重的家务劳动和照顾劳动的付出与边缘化的家庭权力之间的不相称，往往会消极影响祖辈的心理健康。

其次，隔代照顾影响祖辈的婚姻质量与社会关系。在人口迁移活跃的中国社会，相当数量的老年人由于隔代照顾与伴侣分居，往往是女性祖辈异地随迁帮忙照顾儿童，而男性祖辈留守老家。一方面女性祖辈可能由于难以适应新环境而产生孤独感；另一方面男性祖辈可能会由于不善操持家务而在起居饮食方面得过且过。“老来不能做伴”的难题困扰着这些老年群体。

以往认为“含饴弄孙”是非常幸福的事情，但是随着时代变迁，祖辈在儿童照顾上面临不同程度的压力。对于阶层地位较高的城镇老年人，整个群体的健康水平不断改善，又有养老金作为经济保障，他们选择个性化生活方式的要求越来越强烈，照顾孙辈的机会成本相对增加。对于阶层地位较低或子女异地迁移的老年人，他们有的需要克服慢性病的困扰，有的与成年子女存在养育观念的冲突，有的需要适应新环境，还有的要与配偶长期分居。这些与老年人权利密切相关问题都亟待公共政策的调适。

（四）公共照顾资源供给不足与较低的生育意愿

2015年中国生育意愿调查显示，由于太费精力和无人照顾而不愿生育二孩的家庭分别占到61.1%、60.5%（李红梅，2017），儿童照顾问题在相当程度上导致了低生育意愿。其中，阶层地位较高的女性生育意愿普遍较低，这是因为她们更有能力在家务劳动与市场劳动之间进行理性选择。一方面家务劳动具有重要的社会价值，却得不到应有的报酬；另一方面在传统社会观念中，家务劳动者的社会地位远低于市场劳动者。当没有理想的替代性照顾资源可供选择时，那些阶层地位高的女性就倾向于通过减少生育次数来控制无酬劳动时间（Wright，2007：513-529）。

四、国家干预儿童照顾的政策建议

中国儿童照顾领域涉及的问题错综复杂，仅靠家庭和市场难以消解，亟需国家出台公共政策进行干预。中国的儿童照顾问题与其他国家相比，既有共性特征又有个性特征。共性特征包括儿童受照顾权的不平等、照顾责任分工的性别不平等、劳动力市场的“母职惩罚”、儿童照顾负担导致的低生育意愿等。个性特征则表现为儿童受照顾权的城乡差异，隔代照顾对祖辈资源造成的代际剥夺等。根据对中国社会现状的分析并结合国际经验，将公平与发展作为政策选择的价值依据，提出以下干预方案。

（一）对儿童照顾资源供给不足与分布不均的干预

首先，要增加机构照顾资源供给，调整“国家-家庭”儿童照顾责任的分担。优先发展农村学前教育，尽快提高农村儿童的学前入园率。城市应逐步发展多元化的托幼服务，方便父母托管幼儿。例如，上海市已经开始探索社区嵌入式托育模式，从2017年起逐步在社区和机关企事业单位设置幼儿托管点。

其次，制定家庭-工作平衡政策，调整“单位-家庭”儿童照顾责任的分担。儿童早期需要大量的照顾，而此时年轻父母正处于职业发展黄金期，很难平衡家庭-工作的关系。建议企事业单位增加弹性工作岗位、设定亲职假，让幼儿父母能够应对日常或突发的儿童照顾需求。对于由此造成的人力资源管理成本问题可由政府予以补贴，同时也要倡导企事业单位积极承担支持家庭照顾儿童的社会责任。

再次，中国当前尚不具备推行普惠性儿童照顾政策的条件，当务之急是弥合群体间差异。一是要对儿童照顾资源的城乡差异进行干预，确保儿童权利平等。如增加农村学前机构的供给，为农村幼儿教师提供培训与补贴；增加农村儿童医疗资源的供给，为儿童常见病的治疗提供补贴等。二是提高农村家庭和低学历家庭的儿童照顾文化资本，通过家长培训、育儿图书发放、育儿知识网上推送等途径，改善儿童照顾质量。三是应对脆弱家庭儿童照顾资源短缺的问题，通过向多子女家庭、单亲家庭、贫困家庭发放育儿津贴、减免机构照顾费用等途径，防止阶层劣势的代际传递。

（二）对家庭照顾责任性别分工的干预

儿童照顾的性别分工具有历史偶然性，随着社会发展，女性作为主要照顾者的现象被文化和制度不断强化，从而形成了社会刻板印象。事实上，在瑞典、挪威等北欧国家，父亲正在承担越来越多的儿童照顾劳动。因此，中国在政策制定过程中，就是要打破“男主外、女主内”的传统观念，引导父母共同分担照顾责任。政策措施包括合理设置父亲陪产假、亲职假，引导或规定父亲在家庭中分担儿童照顾责任，减轻母亲的照顾负担；加强劳动力市场中对生育女性雇佣资格和工资水平的保护，逐渐消除“母职惩罚”。让女性在家庭和劳动力市场均能拥有与男性平等的权利。

（三）对家庭照顾责任代际分工的干预

祖辈作为重要的儿童照顾承担者，不仅为成年子女进入劳动力市场提供了条件，而且缓解了公共照顾资源不足带来的社会矛盾，他们的权利理应得到保障。建议对祖辈照顾者发放儿童照顾津贴，其中一部分应由成年子女缴纳，营造尊重老年人照顾劳动的社会氛围；同时，应明晰父母与祖辈的照顾责任分担，减少年轻父母“管生不管养”的现象。

（四）对儿童照顾负担引起的低生育意愿的干预

根据2015年全国百分之一人口普查数据，中国育龄妇女的总和生育率仅为1.047，远低于人口世代更替水平。如此低的生育率如不加以干预将引发严重的社会问题，如劳动人口减少、社会保障负担增加、社会经济活力降低等。家庭儿童照顾负担过重已经成为提高生育率的重要羁绊。建议对生育二孩的家庭施行育儿补贴、税收减免、托育费用减免等政策，缓解其经济压力；对二孩家庭的父母在产假、亲职假方面更加宽松，尤其要强调父亲的育儿责任，帮助家庭应对繁重的照顾劳动；此外还应对生育二孩的女性在工龄等方面予以补偿，防止其退休后养老金的缩减等问题。

五、结语

中国儿童照顾问题已经与城乡协调发展、劳动力市场性别平等、家务劳动性别分工、代际资源分配、人口发展等多个领域的社会问题产生交互影响。根据国际经验，儿童照顾问题的改善，不仅对儿童和家庭发展至关重要，而且将有益于推动相关领域社会问题的解决。因此，加快制定并实施儿童照顾政策具有极其重要的现实意义。相关学科应广泛开展对儿童照顾问题及对策的研究，敦促并协助政府构建科学合理的儿童照顾政策体系。