农用地集体所有权的权能配置与制度供给

王艳西, 韩立达

(四川大学经济学院,四川 成都 610065)

2014—2018年的中央一号文件都将落实农村土地集体所有权作为农村土地制度改革的重要举措。始于2014年的农用地“三权分置”(即农用地集体所有权、农户承包权和土地经营权“三权分置”)改革更是将落实农用地集体所有权作为改革的重要内容。各试点地区纷纷探索落实农用地集体所有权的形式，积累了诸多宝贵经验，为下一阶段农村土地产权制度改革提供了实践参考。但当前农用地“三权分置”尤其是农用地“三权分置”中集体所有权的实现还存在诸多问题，改革形势依然比较严峻，应进一步研究农用地集体所有权的实现问题，尤其是农用地集体所有权的权能配置及相应的制度供给。因此，本研究基于产权理论的分析框架，对农用地集体所有权的权能配置及其制度供给展开研究。

一、文献综述与问题的提出

农用地集体所有权具有双重功能，即对农民的社会保障功能和财产功能[1]。随着实践的发展，农用地集体所有权的功能重心发生变化，其社会保障功能随着农用地第二轮承包的公平分配而实现[2]。因此，实现其财产功能成为落实农用地集体所有权的重点。关于农用地集体所有权的研究，学界主要从农用地集体所有权的改革方向、主体归属、权能，以及农民集体经济组织及其成员权制度的构建等4个方面进行考察。

1.农用地集体所有权的改革方向。主流观点认为应巩固和完善集体所有权，尤其是在农用地“三权分置”过程中要落实农用地集体所有权。如杨青贵认为现行农用地“三权分置”偏重土地经营权等利用层面，对集体所有权形成冲击，因此，要协调农用地集体所有权与农户承包权和土地经营权之间的关系[3]；杜奋根指出坚持农用地集体所有是农用地“三权分置”改革的制度前提[4]。仅有少数学者主张弱化集体所有权。如马荣丽认为应弱化土地集体所有权，强化农民对土地的用益物权，直至将土地所有权赋予农民[5]。

2.农用地集体所有权的主体归属。主流观点认为农民集体经济组织只是农用地集体所有权的代表行使主体，其实质主体是农民集体。如刘守英等认为土地所有权的主体是集体，分为村农民集体、村内农民集体、乡(镇)农民集体等3个层次，村集体经济组织或村民委员会、村民小组、乡(镇)农村集体经济组织只是代表集体行使土地所有权[6]；姜红利等认为农民集体是集体土地所有权的唯一主体，而农村集体经济组织是代表农民集体行使所有权的主体，可作为特别法人基于独立经营对外代表农民集体行使集体所有权[7]。部分学者认为农用地集体所有权主体就是农民集体经济组织。如张燕纯等认为农民集体经济组织是农村土地的所有者，应进一步突出其政治治理功能[8]；张志强等认为要通过立法明确农村集体经济组织作为农用地所有权主体的合法地位，并建立农村集体经济组织的治理结构和管理机构[9]。

3.农用地集体所有权的权能。马俊驹等认为农村土地集体所有权既是公有权又是私权，作为具有管理性质的公有权具体可以分为公共发展权、使用分配权和土地回收权；作为具有财产权性质的私权可按传统所有权的四项权能(占有、使用、收益和处分)来构建其内容[10]；姜红利等认为集体土地所有权在民法上可借鉴传统所有权权能理论，构建占有、使用、收益和特定条件下的处分权能[7]；童列春认为农用地集体所有权的权能应依照不同情形暂停行使或激活，可以采用农用地集体所有权、农户承包权和土地经营权“三权分置”模式[11]；陈晓军主张通过集体股流转实现集体所有权的资本化[12]。

4.农民集体经济组织及其成员权制度的构建。(1)农民集体经济组织的构建。周绍东等提出在将农用地所有权授予农户的基础上，鼓励、引导农户以股份合作的形式建立相应的集体所有权主体[13]；管洪彦分析指出应将集体经济组织塑造成为民商事法律主体，且在是否成为法人以及具体法人形式上应有多种选择[14]。(2)农民集体经济组织成员权制度的构建。陈小君认为应在《中华人民共和国物权法》集体所有权相关章节中规定农民成员权，使成员参与集体财产的管理、收益及处分等[15]；臧之页等认为农村集体经济组织成员权本质上是股东权，成员权的具体权利包括自益权和共益权[16]。

综上，学界针对农用地集体所有权实现问题进行了诸多有益研究，但仍存在一些不足：(1)对集体所有权权能内容的分歧较大，且对权能内容划分的实际可操作性不强，尤其是对农户拥有土地承包经营权前提下集体所有权权能应如何实现这一问题缺乏深入研究；(2)较为关注农用地“三权分置”中的集体所有权，较少关注新增农用地、未利用地、其他方式承包农用地等的集体所有权落实问题；(3)对农民集体经济组织成员权的研究相对较少，且缺少将成员权制度与农民集体经济组织结合进行系统研究的文献；(4)侧重于从法学角度研究农用地集体所有权权能内容、权属主体的界定等问题，对落实农用地集体所有权的经济分析相对较少。因此，对农用地集体所有权的权能进行重新配置并进行制度供给，对于探索农村集体所有制有效实现形式、充实农村集体产权权能，从而发展壮大农村集体经济具有重要的理论意义和实践意义。

二、农用地集体所有权的权能配置：基于产权理论的分析框架

对农用地集体所有权的权能进行配置是落实农用地集体所有权的基础。鉴于此，应从理论上对农用地集体所有权的“存量”权能和“增量”权能进行归纳，分析农用地集体所有权按份共有属性的法律表达问题；同时，从权能配置视角全面分析农用地集体所有权所应具备的权利内容，并进一步分析农用地集体所有权、农户承包权和土地经营权之间的协调性关系。

(一)农用地集体所有权的产权理论分析

本研究的农用地是指由农民集体所有的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地(主要是指荒山、荒沟、荒丘、荒滩等“四荒地”)。农用地按其利用方式分为家庭承包的农用地、其他方式承包的农用地和未利用地等三类。本研究基于不同类型农用地的特点，对农用地集体所有权“存量”权能、“增量”权能以及农用地集体所有权按份共有属性的法律表达进行分析。

1.农用地集体所有权的“存量”权能。农用地集体所有权作为《中华人民共和国宪法》赋予农民集体的自物权，理应包含完整的占有权、使用权、收益权和处分权。但即使考虑到农用地集体所有权和土地承包经营权“二权分置”下后者对前者的限制，农用地集体所有权的四项基本权能仍然不完整，主要表现为农用地集体所有权仅包含有限的占有权、部分处分权与相应的收益权，但不包含使用权。(1)有限的占有权。对家庭承包的农用地和其他方式承包的农用地而言，占有权主要表现为一种间接占有，即土地承包经营权的到期收回权，但家庭承包土地承包关系的长久不变和自动续期使得土地承包经营权的到期收回权受到限制；对未利用地而言，占有权主要表现为消极的直接占有，因为这种占有并未伴随任何使用权、收益权和处分权，仅体现为土地征收时有限的土地补偿索取权；对农用地利用过程而言，占有权还表现为监督权，即农民集体经济组织或村民委员会(村民小组)有权监督农户依法利用土地。(2)部分处分权与相应的收益权。对家庭承包的农用地而言，处分权主要表现为土地承包经营权的初始分配权、自然灾害等特殊情形下的调整权、承包方全家迁入设区市并转为非农业户口时的收回权，而家庭承包无偿发包的特点决定了上述处分权没有相对应的收益权；对其他方式承包的农用地而言，处分权主要表现为“四荒地”的发包权与土地承包经营权的对价收益；对未利用地而言，处分权主要表现为农民集体经济组织或村民委员会(村民小组)有权决定是否将未利用地进行发包以及发包的具体事项，收益权则表现为行使发包权时的土地承包经营权的对价索取权。(3)无使用权。对家庭承包的农用地和其他方式承包的农用地而言，在承包期内，农用地的使用权由承包人完全享有，农民集体经济组织或村民委员会(村民小组)对该土地没有使用权；对未利用地而言，现行法律规定必须采取其他承包方式发包给农民集体经济组织新增人口或用于调整承包地，农民集体经济组织或村民委员会(村民小组)无法直接行使使用权。

2.农用地集体所有权的“增量”权能。落实农用地集体所有权的实质就是对农用地进行还权赋能，尤其是要对农民集体经济组织关于农用地的利用还权赋能，从占有权、使用权、收益权和处分权等4个方面拓展农用地集体所有权的权利内容，形成农用地集体所有权的“增量”权能。农用地“三权分置”主要针对家庭承包的农用地而言。但农用地的范围远不止家庭承包农用地，巩固集体所有制、提高土地利用效率同样也是其他方式承包的农用地和未利用地面临的重要问题。因此，应从更广阔的视角研究农用地集体所有权的落实问题。基于此，本研究认为应从新增农用地、新增耕地指标、农户退出的承包地等方面探究赋予农用地集体所有权的“增量”权能。

3.农用地集体所有权按份共有属性的法律表达。随着农村土地制度和人地关系的变化，农用地集体所有权日益呈现出按份共有的特征。在农业人口流动加剧和农民集体经济组织成员身份固化的共同作用下，人地关系由实物关系逐渐演变为权利关系，农户日益与土地的实际经营主体相分离；家庭承包土地承包经营权权利期限的长久不变与权利内容的不断拓展造成这部分农用地及其集体所有权事实性分割给农户所有；农民集体经济组织股份制改革及集体“三资”(资源、资产、资本)折股量化等实际上将原本由农民集体共有的“四荒地”通过股权的方式分割给全体农民集体经济组织成员，成员凭借其股权参与相应的集体收益分配；在农民集体经济组织成员身份固化的情况下，新增人口(出生、嫁娶等)将无法通过无偿方式获得上述土地承包经营权或股权。农用地集体所有权将日益凸显其按份共有的特征，包括实物形式的按份共有和权利形式(股权)的按份共有。因此，为落实农用地集体所有权，必须明确按份共有的法律表达形式：(1)针对农户家庭承包方式获得的承包地，必须进一步从法律层面强化农户的土地承包经营权或农户承包权，考虑到人地关系的新变化，为提高承包地利用效益，应从法律上明确农民集体经济组织在村党支部委员会和村民委员会领导下，可通过一定方式在股份制基础上参与新增农用地和农户退出承包地的开发经营；(2)针对“四荒地”，现有法律仅规定了“四荒地”的其他方式承包和股份合作经营这两种方式，且对股份合作经营方式缺乏详细规定，导致大量具备开发条件的“四荒地”处于未利用状态或低效利用状态，因此，应进一步丰富农民集体经济组织开发利用“四荒地”等未利用地的方式；(3)针对新增农用地，现行法律规定新增农用地应承包给农民集体经济组织新增人口或用于调整承包地，这种方式会进一步加剧承包地细碎化的状况，因此，应在健全集体收益分配机制基础上由农民集体经济组织统一经营；(4)按份共有法律表达形式的构建还必须建立农民集体经济组织成员的认定和进出机制，以消除农民集体经济组织成员身份固化与人口流动之间的矛盾。

(二)农用地集体所有权的权能配置

正如上文所言，农用地集体所有权“存量”权能主要表现为有限的占有权、部分处分权与相应的收益权，但不包含使用权。因此，农用地集体所有权权能配置的核心就是从占有权、使用权、收益权和处分权等4个方面拓展农用地集体所有权的权利内容。

1.“存量”和“增量”占有权。“存量”占有权主要体现为土地承包经营权的到期回收权和监督权及对未利用地的排他性占有权。“增量”占有权具体可以分为以下4种情况：(1)农用地整理和未利用地开发形成的新增农用地的控制权。通过农用地整理优化农用地空间布局，既增加了实际可以耕作的农用地面积，又实现了新增农用地的集中连片。这部分新增农用地在整理前的实际控制权未以承包方式划归农户，因此，新增农用地的实际控制权应回归农民集体经济组织。对未利用地而言，现行法律已明确其实际支配权归于集体。因此，只有农民集体经济组织有权通过自行开发或授权他人开发的方式将未利用地复垦开发为农用地，并获得该农用地的实际控制权。(2)集体建设用地复垦形成的新增农用地的控制权。农村建设用地整理项目(集中建房项目等)、城乡建设用地增减挂钩项目、地票交易等都会涉及集体建设用地(包括宅基地)复垦。集体建设用地复垦会形成包括新增耕地在内的新增农用地。集体建设用地(不包含宅基地)复垦前一般为公共设施用地、公益事业用地或乡镇企业用地，其所有权和使用权属于农民集体经济组织；农户拥有宅基地使用权，宅基地复垦往往伴随着农户获得新宅基地使用权或完全退出宅基地使用权，且伴随着农户生产生活方式的转变(非农就业)，将新增农用地交由农户控制将导致土地细碎化以及土地闲置或低效利用。因此，集体建设用地复垦形成的新增农用地应由农民集体经济组织实际控制。(3)入股农民集体经济组织的农户承包地的控制权。随着股份制的推广，越来越多的农户选择将承包地入股农民集体经济组织以参与集体收益分配。入股后，农户土地承包经营权转变为股权，农户承包地转变为农民集体经济组织的法人财产，农民集体经济组织因此拥有对已入股承包地的支配控制权。(4)农户市场化退出的承包地的控制权。农户完全放弃承包地(土地承包经营权)成为越来越多已实现城镇稳定就业或生活的农业人口的选择。现行法律规定土地承包经营权(家庭承包)的承包人必须是农民集体经济组织成员，这就造成实践中只有农民集体经济组织才能作为合法的土地承包经营权受让主体(将土地承包经营权让渡给本农民集体经济组织其他农户称为“转包”)。农民集体经济组织按照市场价格补偿农户，并获得农户退出的承包地的控制权。

2.“增量”使用权及其收益权。“增量”使用权主要是指农民集体经济组织拥有对新增耕地指标的使用权，以及对新增农用地、入股农民集体经济组织的农户承包地、农民集体经济组织托管的农户承包地、农户市场化退出的承包地的使用权。与此同时，农民集体经济组织即可获得因对新增耕地指标或农用地的使用而产生的收益。(1)新增耕地指标的使用权。农用地整理、未利用地开发以及集体建设用地复垦等都会产生新增耕地。在我国耕地占补平衡制度下，新增耕地指标会用于弥补建设占用的耕地。从严控建设用地总量角度出发，建设用地复垦所形成的新增耕地不宜成为耕地占补平衡的指标，而农用地整理、未利用地开发所形成的新增耕地则完全可以用于耕地占补平衡。为激励农民集体经济组织盘活“存量”农用地和开发未利用地，应允许其通过农用地整理、未利用地开发等方式获得新增耕地指标的使用权；农民集体经济组织可将新增耕地指标用于覆盖集体经营性建设用地入市所占耕地，从集体经营性建设用地入市收益中间接获得新增耕地指标的收益。(2)新增农用地的使用权。农用地整理、未利用地开发及集体建设用地(包括宅基地)复垦所形成的新增农用地将成为重要的集体资产。盘活这部分集体资产有助于实现沉淀在集体土地中的巨大财产价值，从而发展壮大集体经济；农民集体经济组织积极探索多样化的土地利用方式有助于提高农用地的利用效率，尤其是有助于盘活集体拥有的大量闲置土地或“四荒地”等未利用地。在利用新增农用地的过程中，农民集体经济组织可获得经营收益或农用地租金等。(3)入股农民集体经济组织的农户承包地的使用权。农户将其承包地入股农民集体经济组织既有利于稳定承包关系，又有利于农用地的规模经营。农户将承包地入股农民集体经济组织的直接目的在于参与集体收益分配。农民集体经济组织的重要任务就是经营管理农户入股的承包地并创造收益，这是保持农民集体经济组织稳定的内在要求。(4)农民集体经济组织托管的农户承包地的使用权。集体托管能够兼顾保障农户土地承包经营权、落实农用地集体所有权与实现农用地规模经营。集体托管不改变权属关系，能够最大程度地保障农户的土地产权。通过托管能够将农户的承包地集中于农民集体经济组织从而实现规模经营，农民集体经济组织亦可获得土地托管的收益从而发展壮大集体经济。(5)农户市场化退出的承包地的使用权。农民集体经济组织按照市场价格补偿农户后完全获得原归属于农户的承包地。目前，这一类型承包地呈现出总量规模小、空间布局分散的特征，农民集体经济组织单独开发经营成本高、效益低。因此，农民集体经济组织应将受让的农户市场化退出的承包地与集体统一经营的其他农用地甚至是集体经营性建设用地统一规划、统筹使用并获得经营收益。

3.“增量”处分权及其收益权。处分权是所有权的本质权能，最能体现所有权主体对所有权客体的绝对支配地位。因此，落实农用地集体所有权必须赋予其合理的“增量”处分权以体现其自物权地位。“增量”处分权包含农用地相关权利的转让权和农用地相关权利的抵押权或质押权。农用地相关权利的转让权主要包括新增耕地指标的转让权、新增农用地的转让权、入股农民集体经济组织的农户承包地的转让权以及农户市场化退出的承包地的转让权等4种。通过新增耕地指标转让，农民集体经济组织以土地发展权的永久丧失为代价获得集体经济发展所需资金。虽可满足短期资金需求，但对集体经济发展不具有可持续性。新增农用地、入股农民集体经济组织的农户承包地以及农户市场化退出的承包地的转让则意味着农民集体经济组织将较长期限(如20年)内农用地的使用权一次性转让给其他市场主体并获得所转让农用地的市场价格(包括农用地的增值部分)。转让农用地土地使用权以后，农民集体经济组织在获得农用地转让收入的同时将面临农用地转变为建设用地等风险。农用地相关权利的抵押权或质押权主要包括新增耕地指标的质押权、新增农用地的抵押权、入股农民集体经济组织的农户承包地的抵押权、农户市场化退出的承包地的抵押权等4种。新增耕地指标质押既可以满足农民集体经济组织对资金的需求，在集体经济良性发展能够按期偿还借款的情况下，农民集体经济组织又可以重新获得质押的新增耕地指标，以便在集体经济发展需要占用耕地时使用这部分新增耕地指标，有利于农民集体经济组织和集体经济的长远发展。允许农民集体经济组织将其所支配的农用地(包括新增农用地、入股农民集体经济组织的农户承包地、农户市场化退出的承包地)进行抵押，有助于实质性地拓展农民集体经济组织的融资渠道，满足农民集体经济组织规模经营的资金需求。

(三)农用地集体所有权、农户承包权和土地经营权的协调性分析

农用地“三权分置”改革有助于破解农用地的产权困境，实现农民增产增收[17]。农用地“三权分置”改革的基本含义是农用地集体所有权、农户承包权和土地经营权的“三权分置”，即落实农用地集体所有权、稳定农户承包权和放活土地经营权。其中，农用地集体所有权的实现涉及既有利益格局的调整，更为复杂。因此，有必要进一步研究农用地集体所有权与农户承包权和土地经营权之间的协调性关系，从而有助于促进农用地集体所有权的实现。

1.农用地集体所有权与农户承包权和土地经营权的内在一致性。农用地集体所有权的功能主要在于实现集体经济的发展壮大；农户承包权的功能主要在于保障农户的土地财产权益和生存需求；土地经营权的功能主要在于促进农户承包地按照市场机制配置以更好地实现农户承包地的财产价值和资产属性。农户承包地财产价值和资产属性的实现是农用地集体所有权、农户承包权和土地经营权共同的价值追求。其中，农民集体经济组织基于土地所有权参与承包地开发经营以获取合理收益，从而实现集体经济的发展壮大；农户通过土地经营和土地市场化流转等提高财产性收入，从而获得更高质量的生存保障；土地经营者作为市场主体，在供求机制、价格机制和竞争机制的共同作用下，会将承包地用于最佳用途以最大限度地实现承包地的财产价值和资本属性。基于此，农用地集体所有权与农户承包权和土地经营权之间的内在一致性显而易见。通过放活土地经营权可以实现农户承包地的财产价值和资产属性，从而促进农用地集体所有权和农户承包权的实现；同时，农用地集体所有权是稳定农户承包权、放活土地经营权的前提和基础。

2.农用地集体所有权与农户承包权和土地经营权之间的潜在冲突。虽然农用地集体所有权与农户承包权和土地经营权在追求和实现农用地财产价值和资产属性方面具有内在一致性，但三者在农用地“三权分置”过程中仍存在潜在冲突。(1)权利边界范围的冲突。农用地集体所有权、农户承包权和土地经营权分别归属于农民集体经济组织或村民委员会(村民小组)、农户和经营主体享有，但三者的权利客体为同一块土地，是“一物三权”。从土地的实际利用过程而言，土地的实际支配使用权同一时刻只能由一方享有。因此，实际掌握土地支配使用权的一方就有可能侵害其他权利主体的合法权利。(2)土地收益分配的冲突。建立由农民集体经济组织或村民委员会(村民小组)、农户和经营主体共同参与的、合理的土地收益分配机制，是农用地“三权分置”的重要内容。但三者的短期利益目标存在潜在冲突，即土地经营权流转的直接当事人是农户和经营主体，流转收益主要由农户享有，而《中华人民共和国农村土地承包法》等法律禁止农民集体经济组织参与土地经营权流转收益分配；农民集体经济组织内部治理结构的不健全导致农户与农民集体经济组织的对立(不信任)，产生收益分配的“道德风险”问题；如果允许农民集体经济组织直接参与土地经营权流转，在信息不对称的情况下，存在农民集体经济组织与经营主体联合侵害农户权益的风险。

3.农用地集体所有权与农户承包权和土地经营权的协调。农用地集体所有权、农户承包权和土地经营权之间的内在一致性是农用地“三权分置”改革的基础，但三者之间的潜在冲突为具体的制度设计提出了挑战。因此，落实农用地集体所有权时，必须做到与稳定农户承包权和放活土地经营权之间的协调。(1)落实农用地集体所有权必须以保障农户既有土地权利为前提。农户土地承包经营权已经包含的“存量”权能不能调整为农用地集体所有权的权能。落实农用地集体所有权必须从制度创新与土地经营方式变化所产生的“增量”土地利用方式及其收益入手。(2)放活土地经营权应充分发挥农民集体经济组织或村民委员会(村民小组)的积极作用。农用地“三权分置”的核心在于土地经营权的市场化配置(流转)。应进一步规范农民集体经济组织或村民委员会(村民小组)在农户将承包土地经营权流转给种植大户或企业过程中的中介角色，发挥农民集体经济组织或村民委员会(村民小组)为农户代言的服务功能，避免出现农民集体经济组织或村民委员会(村民小组)与农户争利的行为。(3)集体土地收益分配要兼顾集体经济发展和农户财产性收入增加。当允许农民集体经济组织参与土地经营权市场化配置时，必然会带来集体收益的增加，随之而来的就是集体土地收益的内部分配问题。集体土地收益分配既要通过分红等形式保障农户的短期收益，也要注重留出一定比例的收益用于集体经济的发展，从而更好地保障农户的长远利益。

三、农用地集体所有权权能配置的制度供给

为了保障农用地集体所有权各项权能的实现，应进一步完善现有法律法规及相关体制机制。

(一)基于注册制构建新型农民集体经济组织

法律层面和实践层面关于农用地集体所有权的权利主体均未形成统一认识，导致农用地集体所有权主体不清晰，从而严重制约了农用地集体所有权的实现。因此，基于注册制构建新型农民集体经济组织作为农用地集体所有权主体具有重要意义。

1.以《中华人民共和国公司法》为基础构建农民集体经济组织的组织架构。虽然《中华人民共和国民法》总则的第九十六条已明确将农民集体经济组织的性质界定为特别法人，但对农民集体经济组织的具体组织架构尚未明确规定。农民集体经济组织对其成员而言具有一定的福利保障性质。但从集体经济发展角度而言，农民集体经济组织具有与公司等营利法人同样的资本增值追求与类似的产权结构，即所有权与控制权(经营权)分离。因此，可以《中华人民共和国公司法》为基础构建农民集体经济组织的组织架构。但农民集体经济组织由于成员数量有限以及成员身份相对封闭，其组织架构和公司组织架构应有所区别：(1)成员大会为农民集体经济组织最高决策机关，发展战略、收益分配等重大事项由农民集体经济组织成员大会民主决策，无需设立成员代表大会。(2)设立由外部独立董事与集体经济组织成员董事(成员大会民主选举)组成的董事会负责日常重要事项的决策。(3)设立由农民集体经济组织成员(成员大会民主选举)组成的监事会。(4)由董事会或监事会提名职业经理人，成员大会投票聘任职业经理人担任总经理；董事或总经理的解聘由监事会向成员大会提议并经成员大会讨论投票决定。

2.建立农民集体经济组织成员认定机制。作为特别法人的农民集体经济组织必须建立明确的组织边界，尤其是必须明确其成员范围及相应权利。因此，明确农民集体经济组织成员的身份认定条件及其拥有的土地权利成为落实农用地集体所有权的重要内容。从赋予农户平等的土地权利来看，构建农民集体经济组织成员认定机制必须解决两方面的问题：一方面，明确已经拥有土地承包经营权等土地权利的农户的农民集体经济组织成员身份，以更好地保障其土地权利；另一方面，明确农民集体经济组织新增人口(出生、嫁娶等)享有同等的土地权利，建立新增人口获取土地权利的机制。因此，可从以下两方面建立农民集体经济组织成员认定机制：一方面，突破现行以户为单位的农用地发包制度，将家庭承包土地量化到个人，并将个人基本信息、拥有的土地承包经营权基本信息等在农民集体经济组织进行注册登记；另一方面，将新增农用地或“四荒地”等未利用地折股量化，在总股份中预留一定比例作为集体股份不量化到个人，剩余股份可平均分配给农民集体经济组织未参加第二轮土地承包的新增人口，以土地股份分配代替直接的土地实物分配，并将这部分新增人口个人基本信息、拥有的土地承包经营权基本信息等在农民集体经济组织进行注册登记。

3.建立农民股权集体回购制度与探索股权的市场化交易。农民在农民集体经济组织中的股权应具备市场化条件下自由转让的属性，这是保障农民土地财产价值得以实现的内在要求；同时，农民股权的自由转让是农业人口市民化的内在要求。但农民集体经济组织作为农用地集体所有权主体，其成员必须限定为农民，农民股权不能自由转让，只能有条件的转让，否则将会影响集体所有制的主体地位。因此，可建立农民股权集体回购制度，在农民有意愿彻底放弃农民集体经济组织成员身份及其相关土地权利时，由农民集体经济组织按照市场价格回购农民持有的股权；同时，可以进一步探索农民股权的市场化交易，推行农民股权在农民集体经济组织成员之间的市场化交易，但要对农民集体经济组织成员所持有的股权上限进行限制，避免农民集体经济组织成员的股权过分集中，待时机成熟以后再逐步探索进一步放开农民股权的市场化交易。

(二)明确农用地集体所有权“增量”权能的法律地位

《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国土地管理法》以及《中华人民共和国农村土地承包法》等相关法律严格限制了农用地集体所有权的权能。为实现前文所述的农用地集体所有权的“增量”权能，就必须修改完善相关法律法规，明确农用地集体所有权“增量”权能的法律地位。

1.明确“增量”占有权归农民集体经济组织所有。《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国农村土地承包法》等相关法律法规明确规定，以开垦等方式获得的新增农用地应用于承包地调整或发包给农民集体经济组织新增人口，农民集体经济组织或村民委员会(村民小组)不得预留机动地。这一规定实际上禁止了农民集体经济组织或村民委员会(村民小组)直接占有或控制农用地(尤其是耕地)。因此，应进一步修改和完善《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国农村土地承包法》等相关法律法规。具体包括：(1)允许农民集体经济组织以调整承包地、发包给新增人口、自营、出租、出让等多种方式直接支配新增农用地；(2)拓展相关法律法规关于土地承包经营权流转方式的内容，明确农户可以其合法拥有的土地承包经营权入股农民集体经济组织并获得股权；(3)进一步细化相关法律中关于农户完全退出土地承包经营权的内容，既要强调农户退出行为的自主性，取消土地承包经营权退出与农村户籍退出之间的联系，也要明确农民集体经济组织作为土地承包经营权受让主体应按市场价格补偿农户。

2.明确“增量”使用权及其收益权归农民集体经济组织所有。《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国农村土地承包法》等相关法律法规严格限制了农民集体经济组织对农用地的使用权。如对家庭承包地而言，农民集体经济组织不享有使用权；对“四荒地”等未利用地，农民集体经济组织只有有限的使用权，即只能以其他方式承包或折股量化后以其他方式承包。因此，应进一步修改和完善相关法律法规，将“增量”使用权及其收益权赋予农民集体经济组织。具体包括：(1)打破现有法律法规关于耕地占补平衡指标主要由政府通过土地整理复垦开发项目获得并使用的规定，明确规定允许包括农民集体经济组织在内的市场主体依法投资生产，并在法律授权基础上利用新增耕地指标开展集体经营性建设用地入市等项目；(2)放松土地用途管制，除已划定的永久基本农田外，农民集体经济组织可自主决定新增农用地与未利用地具体的农业用途(转为建设用地须报主管部门批准)；(3)放开农民集体经济组织对土地流转方式的自由选择权，农民集体经济组织有权自主选择出租、入股等方式流转农用地使用权，从而获得土地要素收益。

3.明确“增量”处分权及其收益权归农民集体经济组织所有。处分权的核心是转让和抵押。现行法律法规规定：农民集体经济组织仅有权将“四荒地”等采取招标、拍卖、公开协商等方式发包给单位和个人，而无法对新增农用地等进行直接的转让；通过招标、拍卖、公开协商等方式获得的土地承包经营权抵押早已为法律所允许，而通过家庭承包方式获得的土地承包经营权抵押仅处于试点阶段。按照同地同权原则和资源配置的要求，应赋予农民集体经济组织将归其支配的农用地或未利用地用于转让和抵押的权利。具体包括：(1)允许包括农民集体经济组织在内的市场主体通过投资农村土地整治等项目获得新增耕地指标，继而通过参与新增耕地指标交易获取收益；(2)允许农民集体经济组织将其支配的农用地或未利用地一定期限内的使用权参照国有建设用地使用权出让制度予以有偿出让并获得土地出让金；(3)修改《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国担保法》等相关法律法规，明确规定新增耕地指标可作为质押物、农民集体经济组织可将其拥有的土地使用权用于抵押，并详细规定具体方式和程序等。

(三)建立农用地和新增耕地指标交易机制

农用地集体所有权“增量”处分权的行使必然涉及到农用地的出让、转让、出租、抵押，以及新增耕地指标的转让和质押等，因此，应建立相应的交易机制以利于新型农民集体经济组织行使农用地集体所有权 “增量”处分权。

1.建立以新型农民集体经济组织为主体的农用地一级出让市场。受规模小、信息不对称等因素影响，以农户为主体的农用地流转市场的有效性受到质疑。因此，应建立以新型农民集体经济组织为主体的农用地一级出让市场，以进一步盘活农民集体经济组织拥有的农用地及未利用地资源，并实现其财产价值；充分体现新型农民集体经济组织的集体所有权主体地位，在经济层面更好地实现农用地集体所有权；有效降低经营主体规模化获取农用地的交易成本，产生具有用益物权属性的土地经营权，从而促进经营主体增加对土地的长期投资。具体来说，应基于现有农村产权交易平台，参照国有建设用地使用权出让制度，建立农用地出让制度，由新型农民集体经济组织作为农用地出让主体；农业经营者可通过招标、拍卖和挂牌等方式获得一定年限的农用地使用权，而地方政府可按照成交金额收取适当比例的土地增值收益调节金。

2.基于耕地占补平衡制度建立新增耕地指标全国交易制度。新增耕地指标作为土地发展权的载体，其价值实现的关键在于新增耕地指标能够进行市场交易。现行耕地占补平衡制度下，新增耕地指标的交易主要发生在地方政府之间。由于农民集体经济组织创造并拥有新增耕地指标的权利未得到法律确认,且现行耕地占补平衡限制了新增耕地指标的供求匹配及价值的充分实现，农民集体经济组织无法通过新增耕地指标的交易实现土地发展权。因此，应建立由农民集体经济组织参与的新增耕地指标交易制度。一方面，应明确农民集体经济组织对由其投资形成的新增耕地指标的所有权；另一方面，应建立新增耕地指标全国交易制度，实现新增耕地指标的跨省异地交易。

3.构建以农用地、新增耕地指标为主要内容的多元化抵押物处置机制和质押物处置机制。抵押物处置机制和质押物处置机制的构建是确保农用地抵押制度和新增耕地指标质押制度能够持续运行的关键。金融机构接受抵押贷款、质押贷款的关键在于一旦债务人无法按时偿还贷款，金融机构可从抵押物或质押物的处置收益中优先受偿。因此，要构建以农用地、新增耕地指标为主要内容的多元化抵押物处置机制和质押物处置机制。具体包括：(1)明确标的物的内涵。对于农用地抵押而言，因为集体所有不可转让，农用地的集体所有权无法成为抵押标的物，只有一定期限内农用地的使用权及其收益权能够成为农用地抵押标的物；新增耕地指标质押标的物是其所承载的土地发展权，即新增耕地指标的拥有者有权通过土地征收、集体经营性建设用地入市等方式依法将与指标对应的耕地转变为非农建设用地。(2)建立合理的、多元化的处置机制。应建立公开的农用地使用权交易市场和新增耕地指标交易市场，建立包括拍卖、托管、强制管理、按序清偿等在内的农用地使用权、新增耕地指标处置方式。

(四)探索多元化的农户承包地市场化退出机制

农民集体经济组织可以行使对新增农用地和“四荒地”等未利用地的集体所有权。但对于已发包给农户的农用地，农民集体经济组织行使集体所有权则相对复杂。关键是要在遵守既有法律制度框架及保障农户土地财产权益基础上将农户承包地的实际控制权转移给农民集体经济组织，具体可以采取以下3种方式。(1)农户托管制度。农户通过将承包地的土地经营权及其他土地权利与农民集体经济组织签订委托协议的方式，将承包地委托给农民集体经济组织统一进行经营管理，农民集体经济组织依据委托协议规定以弥补成本为标准，向农户收取土地托管费用或无偿对农户土地进行托管(要求农民集体经济组织有充足的经济基础或持续的收入来源)。农户托管制度的实质是农户将承包地一定期限内的土地经营权授权农民集体经济组织代为行使，农户获得土地经营(流转)收益，且农户随时可将承包地收回。(2)土地股份合作制。农户将土地入股农民集体经济组织后，农民集体经济组织既可聘任精通农业生产经营管理的职业经理人负责具体的经营管理工作，也可通过土地出租、出让等方式进行土地资产管理。农户获得相应的农民集体经济组织股权并参与土地经营收益分配。土地股份合作制的实质是农户彻底将土地承包经营权转变为股权，农户保留收益索取权，而将承包地的土地经营权长久交由农民集体经济组织(此时承包地已转变为农民集体经济组织的法人财产)。(3)农户土地回购制。在坚持集体所有制前提下，农民集体经济组织充当土地承包经营权的受让方给予农户市场化补偿(采取货币补偿等多元化的补偿方式)，并获得原归属于农户的土地承包经营权，实现集体所有权与土地承包经营权的“两权合一”，于是，农民集体经济组织在事实上拥有承包地完整的所有权。农户土地回购制的实质是农户将土地承包经营权转让给农民集体经济组织并获得货币化权利对价。

(五)建立统一的农用地承包制度

由家庭承包和其他方式承包构成的二元农用地承包制度已不适应实践的发展。随着农业人口和农业经营方式的变化，传统的家庭经营方式逐渐弱化。随着土地流转规模的迅速扩大，专业合作社、农业企业等新型农业经营主体迅速发展，家庭承包在部分地区已与土地实际经营状态不符，且家庭承包和其他方式承包获得的土地承包经营权权能存在差异，突出表现为家庭承包获得的土地承包经营权在抵押、入股、继承等方面都受到严格限制，不符合同权同价的产权制度发展趋势；家庭承包的承包地承载了较多的社会保障功能，一定程度上限制了承包地的市场化配置，亟需探索剥离承包地社会保障功能的制度安排。因此，可以合并家庭承包和其他方式承包以建立统一的农用地承包制度。具体来说，有以下3个方面：(1)农户通过家庭承包方式获得的土地承包经营权在权属关系保持不变的基础上重新补充统一的承包手续，由农户继续承包该部分土地，且赋予农户较为完整的使用权、收益权和处分权，农民集体经济组织对这部分土地可以行使农用地集体所有权；(2)对新增农用地和以“四荒地”为主的未利用地，农民集体经济组织可参照现有土地承包期限的相关规定，按照统一承包程序有偿发包给符合条件的本农民集体经济组织农户、其他农民集体经济组织农户以及其他新型农业经营主体等；(3)家庭承包和其他方式承包合并后在法律上不再区分，农户和其他经营主体将拥有同等的土地承包经营权和较为完整的用益物权。