农民住房抵押权实现的制度完善

史卫民

(西安财经学院 法学院，陕西西安 710061)

十八届三中全会后国家开始推行农民住房抵押试点工作，2015年8月国务院在《两权抵押指导意见》中，允许贷款银行在保障农户基本住房权利前提下，通过多种方式处置抵押物，顺利实现承贷银行抵押权。2016年3月中国人民银行等六部委在《农房抵押暂行办法》中，强调应在保障农民基本居住权的前提下，通过贷款重组、按序清偿、房产变卖或拍卖等多种方式处置抵押物，抵押物处置收益应由贷款人优先受偿。但在实践中，如果农民不能按时还贷或双方约定情形真的出现，能否对抵押房屋强制执行？司法机关是否支持？本文通过对农民住房抵押权实现中的法律困境进行分析，考察实践中试点地区农民住房抵押权实现的做法和经验，提出完善农民住房抵押权实现的完善建议，以期对调动银行对农民住房抵押贷款的积极性，防范和化解债权人的风险，推进农民住房抵押贷款顺利实施有所裨益。

一、农民住房抵押权实现的现实困境

农民住房抵押权实现中主要面临法律困境、信用风险和市场缺失，严重影响着抵押权的设立和实现。

(一)法律困境

农民住房抵押权实现中面临的法律困境主要体现在以下三个方面：

1.现行法律对农房抵押贷款的限制。在农民住房抵押贷款设立上，现行的《物权法》、《担保法》都明确禁止宅基地使用权对外转让抵押，《土地管理法》通过“一户一宅”也表达了禁止宅基地抵押的立法意图，从而间接地限制了宅基地上农民住房的转让抵押。由于我国实行物权法定主义，物权的种类和内容只能由法律规定，这就使得农民住房抵押权设立的合法性依据不足。现行的法律法规政策规定农民住房只能在村集体内部流转，不得向外转让，这就使得农民住房抵押权实现时困难重重。

2.农房抵押登记困难。目前我国农民住房的登记相对混乱，有的地方农民住房有产权证，有的地方农民住房只有宅基地使用权证；有的地方农民住房采取自愿申请登记，有的地方农民住房无法登记；这就导致我国农村大多数农民住房都没有产权证。虽然国家正在大力推进农民住房确权颁证，但难度较大，进度不一。而按照我国《物权法》的规定，不动产抵押采取登记要件主义，即登记为不动产抵押权的成立要件。而农民住房大多无产权证使得登记困难，加大了抵押权实现的风险。

3.农房抵押贷款纠纷案件难以处理。在农民住房抵押的法律禁令下，法院面对法律与政策的冲突对这类纠纷案件较难处理。实践中有的法院为了回避矛盾，对此类案件就不予受理；有的法院根据现行法律规定判决抵押权无效；有的法院处于稳定大局考虑，在政府和司法机关的支持下虽判决债权人胜诉，但在执行中不予执行或暂缓执行。

(二)信用风险

农民住房抵押实现中的信用风险是指债务人因各种原因不能按期清偿到期债务导致债权人不能获得预期收益而产生损失的可能性。引起农民住房抵押权实现中的信用风险主要包括以下三种：

1.抵押物不实引发的风险。我国农村由于数量众多，居住分散，农民住房的状况相对复杂，农民住房的权属、结构、面积、质量、式样、位置、交通、环境、年限等房屋的状况十分庞杂。这会引发农民住房抵押中的权属纠纷、登记困难、价格波动、变现困难等风险因素。抵押期间如因抵押人的原因而导致房屋价值贬损也会引发房屋价值降低的风险，这都加大了债权人的信贷风险。

2.抵押人欺诈引发的风险。农民住房抵押中抵押人可能会利用国家推行农民住房抵押贷款试点的政策和机会采取欺诈行为、隐瞒真相、虚构事实以及其他不正当手段进行住房抵押，骗取根本无还款能力或超过还款能力的贷款。*参见王悦、霍学喜：《农房抵押贷款风险成因及预防策略》,载《河北学刊》2014年第2期。如对农民住房虚假抵押、重复抵押、租赁房抵押、征收房抵押、查没房抵押以及法律明确禁止抵押的房屋来抵押贷款，加剧抵押权实现的信贷风险。

3.信用资料少引发的风险。由于建立在农村金融服务基础上的农民信用档案几乎没有，银行在办理农民住房抵押业务需要调查农民信用状况、评定信用等级时很难找到相关信息资料，这在一定程度上也制约着农民住房抵押贷款业务的顺利开展。

(三)市场缺失

市场缺失是指由于农村产权交易市场不完善而导致农民住房变现困难可能引发银行预期收益落空的风险。引起农民住房抵押权实现中的市场缺失主要包括以下三种：

1.农村产权交易市场不完善。目前广大农村还没有建立起公开的农民住房交易市场，已成立的一些农村产权交易中心主要是土地承包经营权、林权和集体建设用地使用权的交易，实践中农民住房的交易大多是私下以签订书面合同的形式完成，甚至有的农民住房交易连书面合同都没有直接交付完成。缺乏规范的农民住房交易市场带来的直接不利后果就是抵押物的处置难和变现难。加之由于农民住房的特殊性，银行又不能以房抵债，由此给银行带来的风险是显而易见的。

2.农民住房价值评估较难。农民住房的实际价值直接影响到农民向银行贷款数额的多少，相比城市房屋农民住房的价值评估难度较大。由于农民住房及宅基地的自身特征，各个地方农民住房的地理位置、建筑结构、使用材料、房屋质量、交通条件等方面千差万别，对每个房屋单独区别核定评估存在较大难度。加之没有科学严谨的评估依据、具体参照的评估标准以及专业权威的评估机构，使得农民住房评估的主观判断成分多，随意性大，给农民住房抵押权实现带来困难和风险。

二、农民住房抵押权实现的国内实践

近年来，全国已有重庆、成都、宁波等多地开展了农民住房抵押融资试点，特别是在抵押权实现方面从建立专门制度、农房确权颁证、风险补偿基金、建立担保公司等多方面展开改革实践并探索可行路径，为其他地方开展农民住房抵押权实现提供了有益的经验。

(一)重庆农民住房抵押权实现的主要做法

重庆早在2009年抓住统筹城乡改革先行先试的机遇，积极开展农民住房抵押这一新型贷款担保方式，特别是在抵押权实现方面形成了许多富有特色的创新做法。

1.建立制度规范体系。重庆自2010年以来先后颁布了加快推进农村金融服务改革创新意见、农村“三权”抵押贷款实施意见、农村“三权”抵押登记实施细则、农民房屋抵押贷款管理办法、农村“三权”抵押融资风险补偿资金管理暂行办法、加快推进农村产权抵押融资意见等一系列规范性文件、意见、制度和细则，明确了农民住房抵押贷款过程中的确权、登记、评估、流转、处置等环节的具体要求和操作流程。

2.农房确权颁证在先。凡是用来抵押贷款的农民住房必须先进行确权登记，已经取得《集体土地使用权证》和《房屋产权证》(或者是《房地产权证》)的房屋且和宅基地使用权主体相一致的房屋才可以办理抵押贷款。同时要求集体经济组织书面同意房屋和宅基地一同抵押，房屋变现拍卖时的同意转让等条件。*参见王立兴、赵荣俊：《从“积极试点”走向“逐步规范”——对农村房屋抵押贷款的思考》,载《中国土地》2013年第8期。

3.设立风险补偿基金。为了降低银行办理“三权”抵押贷款的风险，重庆市在全国率先探索建立了“三权”抵押贷款风险补偿基金。重庆市财政局印发了农村“三权”抵押融资风险补偿资金管理办法，市、区县两级财政出资7亿元设立风险补偿专项基金，当农民无法偿还贷款时政府给予部分补偿，其中市、区县财政承担损失部分的35%(市级20%+区县15%)，银行自行承担65%，*参见向婧：《三权抵押：让“沉睡的资源”变成“流动的资本”》,载《重庆日报》2012年2月25日。以此来提升金融机构办理农民住房抵押贷款的积极性和减少信贷损失。

4.成立融资担保公司。重庆市在2011年成立了注册资本30亿元的兴农融资担保公司，专门为包括农民住房抵押在内的农村产权抵押融资提供担保服务。同时，由兴农融资担保公司组建农村资产经营管理公司，对无法变现或无人受买的不良资产进行收购，再通过市场交易平台进行流转或处置，进一步降低了贷款银行的风险。

重庆在抵押权实现方面的一系列做法，有效推动了农民住房抵押贷款的顺利开展。截至2017年3月底，3个“农民住房抵押贷款试点”区县，融资余额为11.36亿元，同比2016年增长1.3%。*参见黄光红：《重庆市“两权”抵押贷款试点初见成效》，载《重庆日报》2017年6月8日。重庆在制度规范、风险补偿、融资担保等方面的创新做法为农民住房抵押权的顺利实现提供了有力保障。

(二)成都农民住房抵押权实现的主要做法

成都在获批国家统筹城乡综合配套改革试验区后，2009年底开始推动农村产权抵押融资试点工作，先后下发了农村产权抵押融资总体方案、农村房屋抵押融资管理办法等规范性文件，为农村产权抵押融资试点提供政策依据和指导意见。成都在农民住房抵押权实现中的做法主要包括以下四个方面。

1.“一保一同”防范风险。成都在农民住房抵押融资中采取“一保一同”的措施来防范抵押物处置时债权人的风险，即抵押人要保证抵押房屋在偿还债务后仍然有适当的居住场所，且需要村集体经济组织同意抵押。“有适当居住场所”主要防范抵押房屋变卖时抵押人以拍卖房屋为其唯一必须居住房屋来阻止变现，“集体组织同意”包括抵押设立的同意和抵押房屋处置的同意。

2.设立风险补偿基金。通过设立和完善农民住房抵押融资风险补偿机制来化解和减少债权人的风险。2009年底，成都设立了“农村产权抵押融资风险基金”，风险基金由市和区县两级政府财政按一定比例出资设立，初始规模为市级3000万元，区县不低于400万元，并可以根据风险基金使用情况和新增贷款余额按比例进行补充，年末结存至下年度继续使用，专门用于收购无法清偿债务的抵押房屋和补偿金融机构农民住房抵押贷款业务产生的实际损失。如果被抵押的农民住房在处置或变现过程中出现明显损失或者仍然无法清偿所有债务，由此产生的实际损失由风险基金承担80%，贷款银行承担20%。*参见陈丘：《成都市农房抵押货款模式及其配套制度研究》,四川农业大学2012年硕士论文，第31-32页。

3.健全风险分担机制。除设立风险补偿基金外，成都还积极引导商业保险机构开发设立针对农民住房抵押贷款的专业保险产品，与贷款银行共同研究制定合理的风险分摊方案，以此来逐步提高农民住房抵押贷款的市场化程度。同时，成都还积极试点开展政策性农业保险和农村小额人身保险，增强农业和农民的抗风险能力，*参见陈丘：《成都市农房抵押货款模式及其配套制度研究》,四川农业大学2012年硕士论文，第32页。从而发挥保险为农民住房抵押贷款的保障作用。这些风险分担机制降低了银行的经营风险，提高了银行办理农民住房抵押贷款业务的积极性。

4.创立产权交易市场。成都在2008年10月于全国率先成立了第一家农村产权交易所，并建立了市、县、乡三级交易网络，为土地承包经营权、集体建设用地使用权、农村房屋、林权等农村产权的信息收集、登记、交易、处置等提供综合性服务。同时，成都还进一步发展农村产权价值评估中介组织，开展农村信用体系试验区建设，推动信用户、信用村、信用镇创建活动，加大金融产品和服务的创新力度，为农民住房抵押贷款工作开展提供良好的配套制度和信用环境。

成都在抵押权实现方面的一系列做法，使得农民住房抵押贷款工作稳步推进，成效显著。截至2015年6月底，成都市共发放农民住房抵押贷款2244笔，金额6.5亿元，相比2014年同期均有较大幅度增长。*参见韩利：《创新农村金融改革 成都农村获产权抵押贷款超120亿元》，载《成都商报》2015年10月18日。

(三)宁波农民住房抵押权实现的主要做法

浙江省宁波市自2009年以来在全国率先开展“两权一房”抵押和质押贷款，允许农民将股份经济合作社股权、土地承包经营权和农村住房作为抵质押物进行贷款。宁波在农民住房抵押权实现中的做法主要包括以下三个方面。

1.做好房屋确权和价值评估。宁波市在区县、街道(镇)成立“两权一房”抵押和质押贷款工作领导小组，由农工委、国土局、建设局、财政局等有关部门组成，并成立农村房屋确权颁证协调机构，为借款人办理农村房屋所有权证书，作为农民住房抵押贷款的前提条件。同时，为了准确评估确定抵押房屋的价值，由城乡建设部门办理农村住房抵押贷款申请核准表，根据房屋的质量、位置、折旧、市场行情和处理费用等综合情况确定房屋价值，贷款额度最高不超过房屋评估价值的60%，贷款期限最长不超过5年。

2.制定不良贷款调解处置制度。宁波江北区政府为了顺利实现农民住房抵押权，专门设置了调解制度处置农房的变现问题。当贷款农户确实无力还贷时，先由信贷员与农户进行沟通清偿，之后由信用社出面联系农户所在村委会讨论还款方案，接着信用社联合农水局、建设局、国土局等部门联合进行调解，调解失败信用社再向当地法院起诉，由法院作出调解或判决。即使仍然无法履行一般也不提请法院强制执行，再次以柔和的方式与借款农户及村委会进行沟通调解，寻求借款人适当履行债务的方式方法。*参见蒋萍丽：《宁波江北区农村住房财产权抵押困境与对策研究》,宁波大学2017年硕士论文，第11-12页。

3.建立“创业项目库”和风险基金。为了进一步提高农民的创业能力，宁波市还建立了“创业项目库”，收集了多个可供选择的创业项目，为通过农民住房抵押贷款准备创业的农民提供专业指导以解决创业项目的成功转化率问题，提高还贷能力。同时，宁波市还建立风险补偿基金，补偿农民住房抵押贷款业务中银行产生的实际损失。宁波市江北区政府出资300万元设立风险基金，市区按1：6的比例配套投入，按照实际损失的15%补偿贷款银行。

宁波在抵押权实现中的一系列做法，激发了农户的创业热情，有力促进了当地的经济发展。仅在宁波市江北区，截止到2015年7月底，“两权一房”抵押贷款累计金额达3.7亿元，农村住房抵押贷款占到近三分之二，至少盘活了6亿元的沉睡资本，并且未出现一笔不良贷款记录。*参见阎庆民、张晓朴：《农村土地产权抵质押创新的实现路径》，中国经济出版社2015年版,第155页。

(四)各地农民住房抵押权实现的经验启示

通过对重庆、成都、宁波三地农民住房抵押权实现情况的调查与分析，给我们提供了有益的经验与启示。

1.制度先行是前提。各地在试点中都把出台规范的制度政策文件作为前提条件。重庆、成都、宁波都先后出台了农民住房抵押贷款管理办法、农民住房抵押登记实施细则、农村产权抵押融资风险补偿资金管理办法等一系列规范性文件和具体措施，明确了农民住房抵押贷款的抵押标的、抵押条件、贷款主体、操作流程、抵押登记、债权实现、风险防范以及配套措施。同时，建立相关部门协调配合机制，共同推进农民住房抵押贷款业务的顺利进行。实践证明，规范的制度体系不仅是激励金融机构开展农民住房抵押贷款业务的前提条件，也是防范和控制金融机构信贷风险的前提条件。

2.确权颁证是基础。各地在农民住房抵押贷款业务实践中都把农民房屋所有权证作为贷款的基础条件，有的地方还专门成立协调机构，为农民住房办理产权证，为抵押房屋的顺利变现提供条件。

3.市场建设是关键。完善的农村产权交易市场建设是农民住房抵押权设立、登记、变现、处置的重要平台，也是顺利实现银行抵押权减少信贷风险的关键。成都在全国率先成立了第一家农村产权交易所，重庆也成立了农村土地交易所，为包括农民住房在内的农村产权交易流转提供专业服务。同时，各地还大力开展农村产权价值评估、农村信用体系建设等工作，既保障了农民住房抵押贷款业务的顺利进行，也降低和分散了金融机构的信贷风险。

4.风险基金是保障。目前，开展农民住房抵押贷款业务的地区在发展初期普遍把政府出资设立的风险补偿基金作为抵押权实现的重要保障，对贷款银行的实际损失进行一定比例的补偿，进一步降低贷款银行的信贷风险。同时，还积极设立农村资产管理公司，加大农村政策性保险力度，开发专门的农民住房抵押贷款保险产品，构建全方位多层次的风险防范和分担机制。

三、农民住房抵押权实现的完善建议

针对农民住房抵押权实现中存在的法律困境、信用风险和市场缺失，在借鉴国内农民住房抵押试点地区抵押权实现经验和启示的基础上，应从法规制度层面、金融机构层面、风险控制层面、中介服务层面、司法保障层面做好风险预防和控制措施，以保障农民住房抵押权的顺利实现。

(一)完善农房抵押法规制度

我国现行法律法规对农民住房抵押转让的限制，已经无法适应社会经济快速发展的需要。法律法规设计之初的目的是为了保障农民的基本生活，而现在情形已发生了重大变化，在解决了农民温饱和基本生活的生存问题后，发展就成了农村经济发展和社会和谐稳定的第一要务，继续坚持禁止流转的规定既妨碍了农民通过住房流转实现更大财产收益的目的，也对整个农村经济的发展毫无益处。因此，结合农民住房抵押权实现实际，在法规制度层面重点从以下两个方面进行完善：

1.完善抵押法规制度。一方面，对现行法律法规进行修改，适时废除《物权法》、《担保法》对宅基地使用权禁止流转的规定。对土地等产权的限制越多，投资的激励就越弱，产权的稳定性就越差。*参见Shouying Liu,Carter M.R, Yang Yao：dimension and diversity of property rights in rural china dilemmas on the road to further reform，vol.26 world development(1998),pp.1789-1806.在强化用途管制的前提下逐步建立放开宅基地使用权和农民住房流转的制度，扫清农民住房抵押贷款的法律障碍，最大化的实现农民住房的财产价值；修改《土地管理法》和国务院相关规章政策，放开农民住房转让的范围，城镇居民和村集体以外其他成员都可购买。在过渡期内，可以采取“房地分离”的方式，受让人取得房屋所有权和宅基地租赁权，农民并不丧失宅基地使用权的“法定租赁权”制度解决此问题，逐步把农民的自有房屋推向市场。另一方面，可采取立法授权先行试点改革。由于修改法律的程序较为严格，修改时间较长，加之在土地制度深化改革时期系统性修改土地管理法律制度的时机还不成熟，现阶段可以采取法律授权的方式继续试点先行，待条件和经验成熟时再修改法律。实际上目前我们也是按照此种思路正在进行试点，全国人大授权国务院在农民住房抵押试点地区，暂停《物权法》、《担保法》、《土地管理法》等相关法律法规在试点期间相关条文的执行，并作出可以抵押的变通规定，以此来解决农民住房抵押贷款的合法性问题，做到重大改革于法有据，从而保障农民住房抵押贷款工作的顺利进行。

2.加快农房登记进程。明晰产权可以将资源配置给更有效率的用户，有效降低交易的成本，提高生产力。*参见Tin Nguyen, Enjiang cheng, Christopher Findlay：land fragmentation and farm productivity in china in the 1990s，vol. 7 china economic review(1996),pp169-180.农民住房的产权清晰是房屋抵押流转的前提条件，没有房屋产权证就使得农民住房抵押贷款工作难以进行。因此，地方政府应重视落实农村房屋确权登记的有关规定，按照国土资源部、财政部、住房和城乡建设部、农业部等部门下发的确权登记发证工作通知，结合国家实施的不动产统一登记制度的要求，尽快对农民住房统一调查、统一登记、统一发证。完善农村房屋初始登记、变更登记、担保登记的规范管理，强化登记的公示效力。

(二)强化农村信用体系建设

金融机构作为农民住房抵押贷款中的债权方，出台贷款管理办法，强化农民信用档案和信用体系建设对抵押权的实现至关重要。

1.出台贷款管理办法。在全国统一的农民住房抵押贷款管理办法未出台之前，地方农村金融机构应根据各地具体情况先行制定本地区或本银行内部的农民住房抵押贷款管理办法，对贷款的主体、用途、期限、额度、利率、担保方式、还款方式、风险控制等进行详细规定，规范贷款流程，严守风险底线，确保农民住房抵押贷款业务规范发展。

2.加快信用体系建设。充分利用现有的征信管理系统扩大农户的信息采集和使用范围，大力推进农民、专业大户、专业合作社、家庭农场主以及涉农企业的信用档案资料建设，积极开展各类主体的信用等级评价工作，为银行办理农村产权抵押贷款提供及时、准确、完整、权威、便捷的信用信息服务。鼓励和引导涉农金融机构出台和落实对信用主体的信贷激励措施和优惠扶持，做到额度放款，利率优惠，手续简便，加大金融产品和服务的创新力度。*参见叶兵：《制度障碍、局部试验与创新瓶颈——对成都试点农村产权抵押创新农村信用制度的思考》,载《西南金融》2012年第3期。同时，加强银证、银企合作，积极开展农村信用宣传，共同推进信用户、信用村、信用乡镇建设，为包括农房抵押在内的农村产权抵押融资创造良好信用环境，进一步改善农村信用环境。

(三)设立农房抵押风险基金

农民住房抵押担保创新的前提就是风险可控，控制风险和减少损失永远都是金融机构贷款遵循的基本原则，既要鼓励金融机构通过农民住房抵押贷款支持农民发展经济，又要最大限度的减少和防范银行的风险。因此，应从风险基金、联合担保、农房保险多方面来保障抵押权的顺利实现。

1.设立抵押风险基金。应当借鉴农民住房抵押试点地区普遍设立风险基金的做法，由市县(区)政府财政出资设立农民住房抵押贷款风险补偿基金，对银行在农民住房抵押贷款中产生的实际损失给予合理补偿，或通过财政奖励、财政补贴和税收优惠等方式对其部分损失予以合理分担，提高银行办理农民住房抵押贷款业务的积极性。特别需要注意的是，政府通过设立风险基金分担农民住房抵押风险固然可以起到推动改革的作用，但是处理不当也会造成负面影响。政府风险基金的保障可能会使农民和银行对政府形成过度依赖，而一旦这种依赖形成就很难消除。因此，政府设立风险基金分担农民住房抵押贷款风险只能是一种过渡措施和权宜之计，不应长期坚持。政府设立的风险基金一旦完成农民住房抵押贷款初期的引导职责后就应逐步退出，最终回归到单纯的市场监管者的角色。*参见邓纲：《我国农村产权抵押融资制度改革的问题与前景》,载《农业经济问题》2010年第11期。另外，也可以考虑由政府出资设立农村资产管理公司，对银行无法变现或难以变现的农民住房进行收购，由农村资产管理公司在农村产权交易平台挂牌交易，无人购买的房屋可设立农村廉租房，由住房困难家庭或低收入家庭居住，既缓解了银行的负担，又实现了农村困难群体的住房保障。

2.采用联合担保方式。为进一步分散银行的贷款风险，可采取联合担保的方式保障银行债权实现。实践中可采取“农房抵押担保+担保公司担保”(农民住房抵押债务人不能清偿到期债务时，由担保公司清偿银行债务，之后取得农民住房进行处理)；“农房抵押担保+保证人担保”(农民住房抵押债务人不能清偿到期债务时，由保证人承担补充责任)；“农房抵押担保+专业合作社担保”(农民住房抵押债务人不能清偿到期债务时，由专业合作社提供补充责任)；“农房抵押担保+农户连保”(农民住房抵押债务人不能清偿到期债务时，由担保的其他农户按照与银行的约定清偿债务)；通过增加担保人等联合担保的方式进一步分散、转移和化解银行的信贷风险。

3.建立农房保险制度。为增强农户的抗风险能力，应进一步扩大政策性农业保险范围，建立和完善农民住房政策性保险制度，不断扩大农民住房保险的覆盖面，发挥农民住房政策性保险的保障作用，分散和控制农民住房抵押贷款风险。一是健全农房保险政策支持体系。我国目前没有农民住房保险的法律法规体系，一些地方的政策性农民住房保险试点不具有稳定性和长期性。建议省级人大常委会或政府结合各地实际出台农民住房保险的地方性法规或政策规定，明确职责分工，规范工作程序，加大经费补助，给予税收减免，加强资金检查，确保农民住房保险工作顺利进行。同时，按照稳步推进，适度竞争的原则，积极探索引入竞争主体进入农民住房保险市场，逐步扩大农民住房保险覆盖面，提高服务水平。*参见陈庭甫、曾玲艳、刘玲：《江西省政策性农房保险的调查与思考》,载《保险职业学院学报》2016年第6期。二是完善农房保险财政补助力度。我国目前农民的平均收入相比城市居民不但水平较低，而且差距很大，大部分农民只是解决了温饱问题，还谈不上给其房屋购买保险。政府应当给予更多的保费缴纳方面足够的资金补助和帮助，在政府的年度财政预算中留够一定比例的农民住房保险保费补贴，确保补助资金及时到位，并形成规范化和制度化的管理。三是建立农房巨灾风险分担制度。农民住房很大一部分位于地理位置偏僻、自然灾害频发的地区，遭受地震、台风、洪水、泥石流等巨灾风险的可能性较大，因此，开展和经营农民住房保险的风险本身就很大，具有政策性和公共性的特征。为了使农民住房保险业务持续健康发展，就必须建立和完善巨灾风险分担机制，通过划拨部分财政资金、将其他保险盈余转入、留足一定比例保险备付金等方式建立巨灾风险准备金，增强保险公司的偿付能力。保险公司应通过再保险等方式，进一步分散和减少农民住房保险的风险。*参见丁少群、庹国柱：《我国农房保险的发展模式和建议》,载《保险职业学院学报》2009年第3期。四是提高农民保险意识和主动性。我国农业生产力水平较低，农民的收入水平不高，农民对住房保险还不了解，特别是还没有形成利用保险的优势化解和分散风险的意识。因此，开展农民住房保险工作，拓展农民住房保险业务，应以地方政府为主导，保险公司密切配合，利用广播、电视、网络等各种方式进行大规模广泛的宣传动员，增强农民对住房保险的了解和认知，学会和利用保险手段转移风险的意识和能力，进一步加大农民自愿投保住房保险的比例，保障农民住房保险的稳定持续发展。

(四)加快农村产权市场建设

从中介服务层面来看，健全的农村产权交易市场和完善的农房价值评估规则也是银行信贷风险防范的重要一环，是农民房屋抵押权顺利实现的重要保障。

1.加快市场平台建设。健全的农村产权交易平台和市场不仅是农民住房合法流转、获取交易信息和交易机会、促进资源优化配置的市场平台，也是银行处置不良贷款农民住房、降低交易成本、增强交易透明度，依法保障各方权益的市场平台，应尽快建立和完善全国统一的农村产权交易市场建设，搭建服务平台，使其承担政策咨询、信息发布、对接洽谈、合同签订、抵押登记、资产评估、法律服务、纠纷调处等重要功能，推动信息平台实现网络资源共享，促进农村产权合理流动和优化配置，解决银行处置抵押财产的后顾之忧。

2.完善农房评估规则。农民住房价值评估是抵押贷款和实现的重要参照，一方面要培育农民住房评估。专业机构，明确资质条件，吸引和鼓励评估师事务所、会计事务所、律师事务所等第三方专业机构开展农民住房价值评估业务，使他们根据市场情况判断和提供评估结果，减少抵押双方的分歧。另一方面，农民住房价值评估涉及房屋结构、质量、成本、年限、区位、交通等多方面因素，建议地方相关部门加大对农民住房价值评估体系和标准的研究，科学确定评估的依据和标准，分类制定农民住房价值评估办法，建立较为统一的农民住房价值评估体系和政策指引，为评估机构和贷款银行提供参照标准。另外，可以借鉴土地承包经营权流转中政府制定土地片区综合价的方式，对农村某一相同或相似区域的农民住房制定评估基准价和最低保护价，防止因信息不对称而侵害农民利益。

(五)提供农房抵押司法保障

农民住房抵押贷款是一项具有较强探索性的改革创新工作，政策性强，涉及面广，推行中不仅需要立法支持，也需要司法机关提供相应的司法保障。因此，人民法院在处理农民住房抵押贷款纠纷案件时，不宜简单以法律法规禁止抵押或法律法规无明确规定为由认定农民住房抵押无效，否定金融创新成果的合法性。而应遵循担保行为的特点、理念和习惯，在听取金融监管机构意见的基础上，妥善认定农民住房抵押的效力，在调解、审理、执行农民住房抵押贷款纠纷案件中，既要考虑抵押人的居住保障问题，又要合法保障债权人的债权利益，严格适用最高人民法院《执行抵押房屋规定》、《执行异议复议规定》等相关规定，尽量做到抵押人和债权人的利益平衡。建议最高人民法院对农民住房抵押贷款试点地区出台司法解释，明确农民住房抵押设立、登记、实现、抵押物处置等方面的具体意见，允许试点地区人民法院根据试点地区实际情况，灵活审理和执行此类案件，为顺利推行农民住房抵押贷款金融创新业务提供强有力的司法保障。