推行审计审理规范审计权力初探

朱晓锋

【摘要】推行审计审理、严格规范自身审计权力行使，是审计机关依法行政有效履责的前提和基础。为回应社会关切，规范审计权力运行，确保审计机关既依法有效履责、推动依法行政，又自身严格治理、确保审计权力依法行使，决定性因素在审计机关自身。审计机关应坚定不移地推行审计审理，严格规范审计权力。本文以此为基点。从机构独立、方式创新、辨证施治、统一立法诸方面做了前瞻性研究。

【关键词】审计审理 权力运行

一、引言

近年来，审计机关作为专门的权力制约监督力量，充分发挥经济社会“免疫系统”功能，在促進国家大政方针落实，保障财政经济安全，严肃财经法纪，服务宏观管理和决策，规范权力运行，促进党风廉政建设等方面发挥了积极作用。但随着审计执法力度的持续加大，审计结果公开的逐步深入，一些不容回避的问题再次被提及。为确保审计权力依法行使，审计机关应实现审计权力的分权制衡，坚定不移地推行审计审理，严格规范审计权力。

二、审计审理的进一步深化和完善

（一）机构独立

审计审理作为规范审计权力运行的核心，其生命力就在于通过审计机关内部合理配置审计资源、明确区分审计管理和审计执法权力，实现审计管理权力与审计执法权力、审计执法不同环节权力的分权制衡，以权力监督权力。基于此，机构独立是必要的，也是必须的。首先是基于审计管理权力区分的机构独立。也就是审计计划管理、审计质量管理、审计进度管理、审计廉政管理、审计成本管理、审计结论落实等权力要加以区分，质量管理机构、计划管理部门、纪检监察部门、财务管理部门、结论落实督查部门要各自职责独立、机构独立。其次是基于审计执法权力区分的机构独立。在行使审计执法权力前，审计人员分属于不同的业务部门。但在行使审计权力过程中，审计人员就分属于不同的审计组，相对于产生审计组的业务部门、派出审计组的审计机关而言具有独立性。此时，审计组、业务部门、审计机关应各自独立，形成分权制衡。审计组按照审计实施方案行使审计权力，审计组组长审核审计工作底稿和审计证据，审计组实行组长负责制，审计组长“将在外君命有所不受”，享有与应承担责任相应的独立权力。业务部门负责人在审计组组长审核的基础上进行复核，对复核事项承担责任，享有与其应承担责任相应的独立权力。审计机关召开审计业务会议予以审定，独立行使审定权力，不受审计机关领导人个人、其他业务部门、业务人员的干涉。这三个环节是紧密联系的，是审计权力运行的实质性的核心部位，审计组组长、业务部门、审计业务会议在此部位必须分权制衡，相互独立，否则审计审理的目标就会落空。

（二）方式创新

当前，以下审理方式创新都值得尝试。一是引入“抗辩式”审理制度。现阶段，审计机关的审理以“纠问式”居多，无论是上传电子资料审理、报送纸质资料审理，还是审计现场审理，都是审理人员“问”，审计人员“答”，容易造成情绪上的对立、沟通上的障碍，也容易使审计审理停留在表层而无法深入。另外，由于重要当事人—被审计单位的缺席，更容易造成审理人员了解情况不全面、不客观。基于此，对于一些重大审计项目，审计机关可以引进被审计单位作为第三方，审理机构在审理居于中立地位，由审计组作为“控方”陈诉违法事实、列明法律依据、论证处罚意见，由被审计单位作为“辩方”摆事实讲道理进行申辩。这种方式符合《行政处罚法》、《审计法》确立的听证、处罚告知等法律制度的立法精神，既有利于“兼听则明”，又充分保障了被审计单位的知情权，可以最大限度地促进和谐审计，最大限度地发挥审计审理效用。二是推行审理助辩制度。审计机关从被审计单位有关人员或司法机关人员中遴选政策法规素养较高、敢于善于坚持公平正义的人员，建立审理助辩人员库，在实施“抗辩式”审理或其他审理时，被审计单位对审计结论意见较大的，可以由其在审理助辩人员库中选取审理助辩员，帮助其参与审计审理过程，充分阐明观点，维护自身权益，深度监督审计权力行使。三是建立特约审理员制度。为扩大审计治理效果，推进审理工作公开，也为缓解审理人员较少、特殊专业人员缺乏等矛盾。

（三）辨证施治

推进审计审理，规范审计权力，必须坚持实事求是，讲求实效，以实绩来检验审理成果。在审理过程中，应倡导“辨证施治”，牢固树立辩证审理科学理念，正确处理依法审计与实事求是的关系，确保审计执法促进经济社会发展、推进依法治国。主要是在实施审理时做到“五个坚定不移，七个正确区分，八个慎重对待”：坚定不移地支持审计人员查处与民争利、有损民生的问题，坚定不移地支持审计人员查处虚报转移、截留挪用等严重违法违纪问题，坚定不移地支持审计人员查处重点建设项目和基础设施建设项目的重大质量隐患、损失浪费问题，坚定不移地支持审计人员查处经济违法案件线索，坚定不移地支持审计人员推动机制制度完善。审理审计人员查出有关问题时，做到正确区分合法与合理、失误与失职、主观与客观、历史与现实、宏观与微观、前因与后果、试验创新探索与钻空子谋私利的政策界限。审理中，慎重对待审计查出的专项资金整合、特定建设项目的调整、事关社会稳定的财政资金使用、外因变化导致项目预期不达、企业改制中的资产问题、对民营企业的扶持、历史遗留问题、地方政府的招商引资政策等问题。

（四）统一立法

当前，《审计法实施条例》、《国家审计准则》对审计审理仅做了原则性规定，全国各地审计审理工作“百花齐放，百家争鸣”。但依据《立法法》的规定，地方审计机关没有立法权，从制度层面讲，地方审计机关探索的审理经验值得推广借鉴，但其审理制度层级较低，不利于审理工作的顺利开展。宜由相关立法部门顶层设计，从规范审计权力运行的高度进行统一立法，对审计审理概念、机构人员、审理内容、审理要求等基本问题进行全新界定，对审计审理实际操作进行示范，以深入推进审计审理。