武陵山片区农村失能老人养老补贴机制研究

孙从军 曾明星

摘 要：武陵山片区的农村失能老人日常经济生活极度贫困、长期照护服务困境尤为突显。武陵山片区各级地方政府应从补贴对象、补贴标准、发放流程，建立配套的科学评估制度、信息统计管理系统及精明强干的组织队伍等方面为失能老人提供一站式的长期照护服务养老补贴机制，以不断促进武陵山片区和谐生态文明社会的建设与发展。

关键词：武陵山片区；农村；失能老人；长期照护服务；养老补贴机制

中图分类号：C916 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2017）09-0116-03

武陵山片区是指跨湘（37个县市区）、鄂（11个县市）、黔（16个县市）、渝（7个县区）四省市交界地区的71个县（市、区）。其中，已被列为扶贫开发工作的国家级重点县42个，省级重点县13个，贫困村11 303个[1]。2014年农村人口1 972万，农民人均纯收入6 120元，占全国平均水平的61.1%[2]。2015年，湘鄂黔渝四省市失能老人388.80万人，占全国4 000万失能老人的9.72%[3]。为应对失能老人的养老问题，中央和地方陆续出台了养老政策。2012年全国人大修订通过《老年人权益保障法》《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号）[4]《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》（民发[2015]33号）《湖北省人民政府关于加快发展养老服务业的实施意见》（鄂政发[2014]30号）[5]，贵州省民政厅《关于建立经济困难的高龄失能老年人补贴制度的通知》（黔民发〔2015〕42号），2015年4月《湖南省实施〈中华人民共和国老年人权益保障法〉办法（修订草案）》[6]等可以有效地缓解经济贫困的高龄、失能老年人的养老服务负担，推动实现基本养老服务的均等化。

一、文献综述

西方发达国家和国内部分省市早已率先实行了长期照护服务救助失能老人的补贴制度。英国利用护理津贴社会福利手段，将其服务资源优先提供给特定的老年人群享用[7]。德国推行的国家强制险已经覆盖了总人口的90%，在扩大居家照料和社区照料的同时积极鼓励发展非正式照料，以减少机构照料的压力与负担[8]。美国在建立长期照料商业保险的同时，政府也承担失能老人的部分长期照料服务费用。日本建立了由企业、个人、政府分担费用的强制性长期照护服务社会保险。我国青岛率先实施了长期医疗护理保险制。上海、天津、浙江、黑龙江等省市相继制定了老年人长期护理补贴或养老服务补贴制度。国内学者施巍巍[9]探讨了发达国家的促进医务人员与照料人员沟通合作、跨学科评估及一站式的服务方式 [10]。王裔艳[11]认为应以政府为主导、以需求为导向，满足不同层次的养老服务需求。夏涛[12]探讨了当前政府补贴公立养老服务机构的利益补偿机制。于凌云[13]主张财政补贴长效机制。刘向杰[14]研究了政府财政不足时养老服务的补贴模式。海龙、赵建国[15]构建了一个筹资责任明晰、标准适度、资金来源多元的财政补贴机制。郑文换[16]提出建立以基层社区组织为依托的农村养老服务体系。曾明星、李桂平、杨明刚[17]构建了政府购买社会组织居家养老服务趋势下的利于推行多主体监督机制的集交易、服务、评价、监督为一体的综合信息平台。曾明星等[18]认为应培育政府、社区、社会组织及家庭共同参与的多元化长期照护服务供给主体，以解决传统家庭养老弱化后的一系列问题。基于英、美、德、日发达国家与国内部分省市丰富的养老经验，以及相关专家学者提出的善意性养老建议，构建一站式的长期照护服务养老救助补贴机制应是走出目前武陵山片区农村失能老人长期照护服务困境的有效途径。

二、现状分析

目前，湘鄂黔渝四省市在紧随国家养老政策标准的同时，紧扣实情，認真实施养老救助补贴机制。湖南省贫困失能老人可申领养老补贴，湖北省70.51%的失能老人依赖子女日常照料。贵州省力争“十二五”末农村幸福院实现乡（镇）全覆盖，示范型农村幸福院达到300个以上。重庆市贫困失能老人享受每人每月200元的补贴。

武陵山片区管辖下的慈利县2016年投资17万，新建养老服务点5个，养老补贴的主要对象包括低保户、五保户、高龄失能老人和残疾人四种。其中：农村低保分为三类：A类150元/月、B类110元/月、C类90元/月；农村五保3 200元/年；80岁以上的老人70元/月，百岁老人200元/月；残疾人分单一和多重残疾两类，补贴标准为每人每月50元。

武陵山片区农村五保老人和低保家庭中65周岁及以上的完全失能或部分失能老年人，同时符合重度残疾人护理补贴、基本养老服务补贴条件的老年人，可以按照就高不就低的原则享受其中一种补贴。

三、一站式长期照护服务养老补贴机制的构建

武陵山片区农村失能老人一站式长期照护服务养老补贴机制不仅是一种社会救助制度，也是一种动态的社会服务制度体系（见图1）。

由图1可知，一站式长期照护服务养老救助补贴机制是指对居住在武陵山片区农村需要居家或在养老机构中获得长期生活上的照料和医学上的治疗与护理等综合性服务的失能老人，在被照料、护理直至临终关怀期间所产生的各项费用一律通过政府和非政府组织给予其补偿的一种社会救助制度。在这期间所接受到的各种服务项目及其服务质量都会反馈到武陵山片区养老救助补贴服务监测与协调中心来，从而可以对各级政府组织、非政府组织、养老机构、失能老人家庭成员、专业机构的照料与护理服务人员以及失能老人本身都能进行全员、全方位、全过程的监测与协调，有效整合与合理匹配武陵山片区农村养老资源，推动武陵山片区农村生态人文养老的和谐发展。

一站式长期照护服务养老救助补贴机制作为一种动态的社会服务制度体系，主要包括养老补偿救助主体、养老补偿救助对象、养老补偿救助标准、养老补偿救助期限、养老补偿救助项目、养老补偿救助方式等要素。

（一）多元化的养老补偿救助主体

因病而长期无法生活自理的农村老人被子女遗弃后，不得不由村组织出钱出力照护直至临终的此类事情已有发生。仅仅依靠单一的养老补偿救助主体难以减轻失能老人家庭的经济负担和精神压力，建议构建多元化的养老补偿救助主体，有利于医养结合目标的实现，真正达到政府组织为主导，非政府组织共同参与的长期照护服务失能老人养老补偿救助的多元化。

（二）精准化的养老补偿救助对象

养老补偿救助对象精准化可以每次多帮助到一个失能老人，就可以多让一个失能老人在其所熟悉的家庭或者社区环境中完成自身个体老化的过程，也能够多让一个失能老人在自己所熟悉的居住环境中享受到高质量的专业养老服务，实现养老服务的可及性和便利性。

（三）满意的养老补偿救助标准

对于中、重度的农村失能老人来说，每个月50-200元的补贴远远不够他们生活和享受专业的医疗护理。武陵山片区各地方政府应从商品市场物价波动性和失能老人生活、医疗护理的满足这两个方面考虑设置令农村失能老人满意的养老补偿救助标准。

（四）长期的养老补偿救助期限

老年人一旦失能后，其日常生活和医疗护理不是短期内就可以自然解决好的。地方各级政府应从长计议，做好农村失能老人养老补偿救助的长期计划。

（五）一站式的养老补偿救助项目

武陵山片区各乡镇应以“失能老人为中心”，通过正确引导社会微（小）型照护机构嵌入农村社区方式，建立面向满足农村社区全龄段失能老人多样化照护需求的“一站式”综合服务项目体系。

（六）合理的养老补偿救助方式

湘鄂黔渝四省市在各自所管轄的武陵山片区农村失能老人养老补偿救助方式上可以有所差别，但是一定要做到合理，以便真正能够让每一个农村失能老人通过这种合理的养老补偿救助方式度过自己幸福的晚年。

四、实施建议

各级地方政府可参照国家出台的养老政策标准，通过网络和计算机技术实现养老服务业务合理集中，实现跨部门的协作服务和网上网下的虚实物联、多种渠道受理反馈、资源共享、协同审批，对农村失能老人实现“一站式”的长期照护服务救助补贴，以解除农村失能老人的后顾之忧。

（一）组建精明强干的组织队伍

武陵山片区各级地方政府应利用部分地方财政收入专门组建以村（组）为单位的自愿长期照护服务农村失能老人的组织队伍。这样既可缓解农村失能老人家庭的长期照护压力，又能体现村民相互照护失能老人尊老敬老的传统美德，同时还减轻了失能老人身体病痛及其心理上的双重痛苦。

（二）摸清需长期救助补贴的失能老人对象

各级地方政府应要求其所属民政所定期或不定期地委派相关专门负责人到各个村（组）蹲点挨家挨户地入户调查统计清楚失能老人的姓名、年龄、失能程度或级别、家庭成员、经济状况等基本情况，防止虚报、假报、漏报每个村（组）的失能老人。

（三）建立配套的科学评估制度

利用互联网和计算机技术设置科学的检查评价系统，可以自动地对每一位失能老人所享受到的各级社会组织提供的服务进度、服务质量进行客观、全面的评分、评级、排序，其自然形成的各级社会组织的诚信、业绩档案信息又自动地输入大数据资源库，以便适时跟踪、检查各级社会组织的服务进度与服务质量，及时处理好服务过程中存在的各种问题。

（四）配置动态的信息统计管理系统

地方各级乡（镇）民政所为基层管理中心配置动态的信息统计管理系统，借助云计算技术构建武陵山片区统一数据中心，适时关注农村失能老人基本信息情况的及时变更，以保持信息平台数据的一致性，便于系统决策与管理。

（五）及时更新补贴标准

武陵山片区的各级地方政府要实行财政上的开源节流，利用其专项专款适时更新农村失能老人的长期照护服务救助补贴标准，让失能老人在活着的每一天都能够享受到社会大爱。

（六）严格遵守救助补贴发放流程

各级地方政府为了能够按质按量地将长期照护服务救助补贴送达到农村每一个失能老人手中，务必要严格遵守救助补贴发放流程，以防中途出现被截留、被错拿、被误送等种种令人意想不到的例外情况。

五、结语

通过为农村失能老人提供专业化、规范化的一站式长期照护服务救助补贴，这不仅可以保障农村失能老人的生活质量和生命尊严，还可以发展武陵山片区的农村生产力，广泛吸纳就业，缓解就业压力，不断促进武陵山片区和谐生态文明乡村的建设与发展。

参考文献：

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Study on Pension Subsidy Mechanism of the Rural Disabled Elders in Wuling Mountain Area

SUN Congjun1，ZENG Mingxing2

（1.Zhang jiajie College Jishou University， Zhangjiajie 427000，china； 2.School of Software and Service Outsourcing， Jishou University， Zhangjiajie 427000，china）

Abstract： IDay-to-day Economic life of the rural disabled elders living in the Wuling mountain area is extreme poverty， long-term care services are extreme poor. Local governments at all levels in Wuling mountain area should provide one-stop long-term care service pension subsidy mechanism for the rural disabled elders from the aspects， such as subsidies standards， issue process， supporting the establishment of scientific evaluation system， statistical information management system and the organization for the clever and capable team so on ， in order to promote the construction and development of harmonious ecological civilization in Wuling rural mountain area.

Key words： Wuling mountain area， rural， disabled elders， long-term care service， pension subsidy mechanism