新时代乡村治理新体系之“新”在何处——基于历年中央一号文件的比较分析

仝志辉, 孙枭雄

(中国人民大学农业与农村发展学院，北京100872)

乡村治理是国家治理的基础，是平衡农村各利益主体，实现国家与基层社会良性互动的关键环节，其治理是否有效直接关乎乡村振兴的成败及国家治理体系能否良性运转。自20世纪80年代以来，我国逐步确立了以村民自治为基础的乡政村治制度。但随着经济社会的发展，乡村社会问题愈益复杂，治理任务更为严峻，乡政村治制度的内在张力亦愈凸显。为此，党的十九大制定乡村振兴战略计划，提出“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕“的总体要求，将“治理有效“视为乡村振兴的重要任务。2018年中央一号文件进一步提出加强农村基础工作，构建党领导下的以村民自治为基础的自治、法治与德治相结合的乡村治理新体系。至此，中央文件以“乡村振兴战略”这一至少延续到2035年的国家战略来统领和构建乡村治理新体系，乡村治理的工作要求及其内涵实现了大幅创新。对于这一新的乡村治理体系，我们可以从历史视角出发，回顾从1982年到2018年中央所发布的21个一号文件，通过对2018年与之前中央一号文件的比较，方可更真切地看出党的十九大所提出的乡村治理新体系之“新”在何处。

笔者通过对乡村治理界定及对改革开放以来以建立和完善村民自治制度为主的乡村治理变迁的梳理，可以发现，我国乡村治理经过了探索、确立、完善、法制化推进、再创新，最终到乡村治理新体系确立的过程。在其发展过程中，顺应社会发展新形势，及时解决改革中出现的新问题，其治理内容不断扩展，治理含义不断丰富，逐渐由单纯注重民主扩展到法治，再到自治、法治、德治并重的乡村治理新体系建设。2018年所提出的乡村治理新体系是基于改革开放40年来乡村治理历史经验的总结，是针对当前农村人口流动、农村社会结构变化等新形势的深度调整，是对税改后治理所出现的技术化倾向、内卷化困境的针对性措施，更是在新时代构建的农业农村优先发展新体制的重要组成部分。笔者将在下文呈现乡村治理新体系的制度创新内涵和逻辑。

一、乡村治理新体系中乡村治理的新内涵

乡村治理的概念源于20世纪90年代，其内涵伴随着村民自治制度的发展而逐步确立、完善(乡村治理的概念最早是由徐勇于20世纪90年代提出)。学界对之的界定大体经历了从宏观制度设计到其微观实践机制的转变。最初，学者认为乡村治理是通过公共权力的配置与运作，对村域社会进行组织、管理和调控，从而达到一定目的的政治活动[1-3]。但村民自治制度实践所产生的诸如村民参与不足、宗族势力干预、富人恶人治村现象致使学界对国家权力与农村权力进一步区分，进而激发国家权力主导还是退出农村社会的争论[4-6]，这使学界重新反思，转而从乡村治理的微观实践机制对之进行界定。吴毅等认为乡村治理是国家权力和农村公共权力在乡村场域中的配置、运作及其变化[7]。这种分析意味着乡村治理研究转向了村级治理实践过程。同样，仝志辉也运用了这种分析思路，强调村级治理中的公共权力实践的运作方式[8]。但这种分析逻辑是建立在公共权力的国家-农村二分的假设上，未考虑到农村所出现的诸如合作社、家庭农场等新兴经营主体、民间组织(如老年人协会、红白理事会等)等新的治理主体所具有的治理功能及其所带来的乡村治理结构的变化。为此，一些学者重提“乡村治理的本质是农村社会各主体良性合作”的论调[9]，认为乡村治理是充分发挥各组织或个人的治理功能而达致协调治理、多元治理[10-11]。虽然不同学者从不同层面界定了乡村治理，但都一致认为乡村治理是治理主体运用公共权力协调各方关系以达到善治的过程。本研究所指的乡村治理是在乡村范围内，基于正当性基础上的各治理主体配置和运用公共权力对乡村社会公共事务组织、管理和协调，促使各主体有机互动而推动其良性运行。而乡村治理体系就是立基于此而建立的一整套的乡村治理体制。

从历年的中央一号文件来看，改革开放40年来，乡村治理的内涵已经发生了深刻变化。由于乡村治理研究起源于村民自治研究，并且对村级治理给予特别关注。因此，我们可以围绕村民自治制度的发展特征，依据经济社会变化，将改革开放以来的中央一号文件大体划分为“两大阶段，三小阶段”。“两大阶段”以1992年党的十四大提出的发展社会主义市场经济为界，即前一阶段(1982—1992年)与后一阶段(1992年至今)。前一阶段是改革开放初期以村民自治为核心的乡村治理制度探索和确立阶段；后一阶段是市场化改革纵深发展时期的乡村治理变迁阶段，这一阶段乡村治理因时因势而变，大致经历了探索、完善、再创新、确立乡村治理新体系的过程。前后阶段面临的任务不同，所呈现的特点也具差别。在后一阶段，笔者又以2006年取消农业税为界，主要探讨税费制度重大变革前后的乡村治理演变逻辑。

首先，前一阶段是乡村治理制度的探索和确立阶段。如果单从中央一号文件来看，确切的时间应是1982—1986年(从1987年开始，党的工作重心转移到了城市。1987—2002年的农村工作未通过中央一号文件推动)。1978年党的十一届三中全会后，人民公社制度解体，国家与基层社会间的组织连接断裂，致使个体行为“失范”(如道德滑坡等)、组织涣散、领导班子瘫痪等问题出现，急需新制度重构乡村秩序。而广西合寨村治理的探索经验，即村民自治，逐渐进入中央视野，经由1982年我国《宪法》确立，基本形成乡政村治的治理框架。之后，在此基础上针对制度实践与现实所出现的新问题不断探索、修订和推进，最终于1987年经由我国《村委会组织法(试行)》而推行。

其次，1992年至今(若单从以中央一号文件推动农村工作来看，具体时间应该是2002年至今)，社会主义市场经济确立后的乡村治理变迁阶段。这一时期主要围绕市场、人口流动等现代性影响要素，对乡村治理制度进行探索和创新，最终形成乡村治理新体系。2006年之前，中央集中解决改革中出现的诸如农民税费负担重及乡镇机构冗杂等问题，探索新背景下的新的乡村治理实践机制。2006年，在中国延续2600多年的农业税被取消，改革进入新时期，乡村治理实践也随之步入深入探索、法制化推进及再创新阶段。农业税的取消一方面使农业政策从资源汲取转向资源输入阶段；另一方面，切断了国家与基层社会的连接纽带，促使整个治理体制、治理主体、农民行为等都发生了巨大变化。这带来了诸如农民因民主权利受损而参与不足、基层政府因治理资源缺失而造成的消极治理、压力体制下的村委官僚化、项目制下的村民自治异化等问题。为此，中央连续几年在一号文件中提出加强基层民主建设，完善和创新乡村治理机制，并于2015年第一次明确提出乡村建设之法治化建设框架。同时，在地方开展以村民小组或自然村为单位的村民自治试点改革，并辅之以家风、乡风及乡贤文化建设。经过上述的探索、建立、完善、再创新阶段，最终于2018年中央一号文件明确提出建立党领导下的自治、法治、德治结合的现代乡村治理体系，以实现治理有效，实现乡村振兴战略。

二、乡村治理新体系着眼于应对乡村治理新问题

以治理有效为目标来构建党领导下的自治、法治与德治相结合的乡村治理新体系是实现乡村振兴的关键举措。当前的乡村治理体系受制于国内外经济社会发展局势、整个国家治理体系、乡村治理现状、乡村固有的治理资源等多种因素，存在乡村治理有效性不足的突出问题。为此，学者们对这个问题的原因进行了分析。有学者认为由于村民自治参与者自身能力差异，其在乡村权力结构所处位置的区别及外部权力干预等，导致乡村民主变为能人(或干部)主导型民主，村民也因民主参与的低效能感而参与不足[12-13]。也有学者认为，“分税制”改革致使基层治理主体因财力弱而增加税费，这激化了干群矛盾[14]，再加之取消农业税后，资源下乡过程中所产生的分利秩序[15]，这些共同促使国家的治理从整体性支配向技术治理转变[16]。以上分析部分地揭示了目前乡村治理运行机制及存在的问题，为中央完善决策提供了政策参考。如自2003年后10多年的中央文件集中于乡村民主建设，在推进项目制的同时强化民主监督等。但是通过改善单方面措施、增减单一部门的方式来进行制度建设收获甚微，效果欠佳，甚至造成措施相抵、机构冗杂等意外后果。本文试图说明制度是一个有机整体，牵一发而动全身，必须对之进行系统考量。2018年中央一号文件所提出的乡村治理新体系正是基于之前制度实践经验，针对为解决个别问题而设计单项制度条款方式的反思，并进行综合计划。笔者将从民主的提升、克服治理技术化倾向及其所引发的制度内卷化两个层面来论述其创新之处。

(一)从直接投票的选举民主到参与议事的协商民主，民主参与主体不断扩大、参与深度加深

村民自治制度是农村社会基层中的基本组织制度，其经由1982年我国《宪法》确立，1987年我国《村委会组织法(试行)》推行，并最终被1994年民政部所颁布的《全国农村村民自治示范活动指导纲要(试行)》定义为“四个民主”，即民主选举、民主决策、民主管理与民主监督。其产生是为应对和填补人民公社解体所致的社会失范、组织涣散等困境，为此在其产生之初，就兼具有管理和民主双重目标，一方面是为实现国家对基层社会的有效管理，另一方面是为通过民主来调动乡村社会内生活力。但从治理取向上讲，两个目标的内在逻辑是相悖的，即“一收一放”(“一收一放”是笔者对蕴含于村民自治制度中的两种不同朝向的治理逻辑的形象表述。“一收”是要凸显国家通过村民自治制度来实现自上而下对基层社会统一管理的维度，是一种“收权”的逻辑；“一放”是凸显村民自治制度赋予农民立足于基层本土，充分反映自我需求来进行自我治理的维度，是一个“放权”的逻辑。简言之，“一收一放”就是“收权”与“放权”)，充满张力且随社会发展状况、政治情境而动态消长。也正是由于这种张力，基层民主在改革开放40年的民主实践中表现出范围缩小、参与主体较少、民主层次较低等问题。针对此，我国从2003年后的连续十几年，一方面集中于农村民主建设，依次提出维护、扩大、规范和完善农民民主权利，并不断进行法制化建设；另一方面，集中于基层民主建设，依次提出扩大、维护、规范和完善农民“四个民主”权利，并不断法制化。这为乡村治理中基层民主发展积淀了很好的制度基础。2018年基于治理有效的“三治”结合的新治理体系，使民主的内部结构得以调整、民主参与主体得以扩大、参与程度得以加深。

1.基层民主的纠偏及其内在结构调整。纵观改革开放40年来的乡村治理民主化进程，我们发现乡村民主整体上经历了从单纯重视民主选举到“四个民主”并重的制度变迁过程，其背后是国家治理理念的转化与升级，是国家对民主理解的拓展与深化。卡尔·科恩将民主等同于政治，认为民主就是人民自治的制度，其本质是社会成员大体上能直接或间接参与社会管理的体制[17]。乔万尼·萨托利进一步将民主分为直接民主与间接民主，认为直接民主就是不断参与行政权力，间接民主是一套对权力的限制和监督体系，而后者才是民主的精要[18]。若我们沿此思路继续深入的话，会发现我国农村基层民主40年所呈现出的是“民主不断过程化”的趋势，也就是由往昔单方面重视对公权力代理人的选举转向对代理人及公权力运作过程的控制与监管。这不仅仅是对以往民主实践的纠偏，更是通过对民主内在结构的调整来监督与把控权力运作过程，进而实现其内在生长，推动农村基层社会良性运转。

改革开放初期，由于人民公社制的制度惯性、农民民主意识淡薄及乡村社会结构等要素制约，农民民主参与不足，民主权利无法顺利履行。再加上革命时期所催生的反特权心理，也致使其关注可能彰显其平等地位的民主选举，偏废民主决策、监督与管理，这使民主权利范围缩小、简化。而过于重视民主选举带来的另一个后果就是，农民脱嵌于被选者治理乡村的过程。主要表现为，民主当选的村干部主观制定乡村发展策略、自由裁决公共事务而不考虑村民意愿，极易出现由个体决策失误而导致治理失败。同时，在目前集体经济产权还不明晰、边界模糊的条件下，治理主体也极易因缺乏监督而谋利、侵吞集体资产。经过10多年制度探索、推进，2018年中央一号文件在统筹过去几十年制度探索经验的基础上，提出“全面建立健全村务监督委员会，推行村级事务阳光工程”“着力推动多层次基层协商格局”等，通过对过往民主纠偏来推动“四个民主”并重，调整升级民主内部结构，激发民主潜力，调动各主体参与治理热情，提升民主的基层治理功效。同时，对基层民主认知的完善本身也是从重视治理结果向重视治理过程的转变。

2. 民主参与主体扩大。民主参与是治理的重要方面，而参与主体的数量和参与质量决定了民主参与程度，进而决定治理绩效。卡尔·科恩论述道，民主的衡量要从广度和深度进行，社会成员是否普遍参加及参与时是否充分，共同决定了民主质量[17]。故真正的民主参与是紧密贴近社会生活，并能使所有公民直接、充分地进行公共事务决策的，而非存在熊彼特、贝特尔特等所论述的由政客所构成的精英圈内，且民主参与具有培育个体所属制度所需要的品质教育功能[19]。

从1982年后的中央一号文件的演进来看，基层民主得到了纵深发展，参与主体的范围与论事深度都有很大程度的扩展与深入。(1)在广度上主要体现在参与主体的增多与论事范围的扩大。自2010年中央一号文件提出培育和发展社区服务以及公益性和互助性社会组织以后，乡村社会组织迅速发展并被鼓励有序参与乡村治理，发挥其治理功能，且不断探索村民自治的有效实现形式，助力乡村发展。(2)论事程度也不断深入，各参与主体充分互动。民主参与的横纵扩展推动了民主的社会化，推动各主体从整个治理过程把控决策与施策。罗尔·帕特曼通过对工业领域工人参与工厂决策而推动其内部权威结构变迁及工厂效率提升的研究，提出参与民主理论，认为民主是一个日常化过程，这种民主社会化能形成一种特定状态对个体进行“社会训练”，促使个体形成必要的个人态度和心理品质[19]。我国农村基层民主不断发展，再加之2018年中央顺应其发展趋势而进一步健全和创新村民自治机制，促使民主参与不断日常化、例行化，这有利于在基层社会催生民主参与风气(或社会状态)，进而激活各主体参与动力并规范其行为，形成参与主体与民主社会状态之间良性互动，推动基层民主自身运转，在实现基层社会自我治理的同时完善国家治理体系。

综上所述，村民自治内在民主与管理的制度张力在本质上是统一的，张力的凸显并不在于其制度本身，而在于实践中如何调试二者关系，认知偏差必然导致民主实践偏废，使基层民主实践陷入困境；若充分调动各主体，从基层社会内部激发参与活力，且引导与培育民主，那么基层民主就会不断自我繁衍、自主运转，从而推动基层善治。简言之，村民自治内的两个要素，即民主选举与民主管理，是内在统一的，基层民主的自主运转本来就是治理的题中之义。2018年中央一号文件正是以此为制度预期，顺应社会发趋势，借鉴40年来基层民主实践的历史经验，推动和创新基层治理机制，完善我国国家治理体系。

(二)应对治理技术化倾向与制度内卷化困境

以治理有效为基础的乡村治理体系建构是对目前国家治理的技术化倾向及因之而产生的制度内卷化困境的回应(本文中的“内卷化”是指在国家制度建设中，施策者不全盘考虑整个制度体系而针对临时问题应激性地设置部门，导致职能冲突、部门冗杂的现象)。所谓技术治理是指治理主体针对改革中所凸显的矛盾而应激性地采取诸如增设部门、拨付资金、完善程序等简单的方式，而疏于从整个治理系统来思考、决策的治理方式。制度内卷化是治理技术化的直接后果。这种治理倾向与制度后果是伴随着我国社会发展状态、制度的演进而发生的。为此，对之的分析只有通过回溯我国改革开放以来的社会转型与国家体制变迁方能更好地理解，也只有通过此，才能深入理解2018年中央一号文件所提出的基于治理有效基础上的乡村振兴战略之深意。

自20世纪80年代“乡政村治”成为我国农村基本治理体制以来，其不断朝着正规化发展，乡镇的条块化统筹与农村民主化整合的制度正规化努力致使农民负担加重，乃至90年代因税费过重而产生尖锐的干群冲突，同时国家为了处理中央与地方财、事关系，于1994年进行了分税制改革，这虽然理顺了央地财事分配关系，保证了中央财力，但其“财权上收，事权下放”却客观上造成了基层政权因治理资源缺失而“悬浮”[20]，而一些处于压力体制下而又财力欠缺的基层政府[21]，被迫通过税费的方式来增加财源，基层政府客观上演变为杜赞奇意义上的“赢利性经纪人”[22]。乡村治理制度逐渐内卷化。

为缓和干群矛盾、解决治理困境，中央于21世纪初进行了税费试点改革，并于2006年取消农业税。作为乡村社会与国家连接纽带——“税”的断裂深刻改变了基层政府、村治主体及农民的行为。对于基层政府而言，压力体制与治权弱化促使其吸纳村委而使之半行政化，且一些乡村混混、恶霸利用制度间隙介入治理，致使乡村治理灰色化，乡村治理再次陷入内卷。对于村治主体而言，维稳逻辑催生了部分村委的不作为，导致村庄公共事务陷入困境，同时也促使部分村委为谋利而主动或被动纳入乡镇范畴而使其自身半行政化。对于农民而言，国家惠农政策增加了其对国家的认同而蔑视村治主体权威[23]。而与取消农业税相伴随的是项目制的诞生，但是项目制所具有的资源属性及其运作的“事”本逻辑致使基层政府争资跑项，并通过发包、打包与抓包的方式进行正式制度的非正式运作[24]。同时，项目制内在具有的“事”本逻辑、量化逻辑、线性逻辑致使乡村治理“头痛医头、脚痛医脚”，并针对特殊项目设置制度、开设部门，造成制度碎片且重复、部门冗杂且冲突，制度间内耗严重，增加治理成本。而旨在为解决治理技术化倾向及制度内卷化困境所进行的制度设计层面的努力，却深陷于这固有的制度自身繁衍的逻辑内而无法自拔，治理方式愈益呈现技术化倾向。最终导致制度合法性缺失，其治理主体的正当性也随之消弥。

总之，通过对改革开放以来的国家制度变迁的回顾，我们看到不论是分税制改革、农业税取消，还是紧随其后的项目治国，整体呈现出制度设计的不系统性、单向性，且带有强烈的治理技术化倾向及制度内卷化的困境。当然，这二者的出现一方面是源于制度本身演进的逻辑，另一方面也源于当我们面对制度实践困境而进行制度设计时，只是线性考量，而缺乏整体系统思维。

三、“三治”结合：一个系统化的制度实践机制

2018年中央一号文件是落实党的十九大精神、全面部署乡村振兴战略的重要文件，其所提出的以治理有效为基础的“三治”结合的乡村治理新体系是对历史制度的反思，对诸如民主偏废及技术治理等现实问题的针对性解决，也是对理想制度的畅想与前瞻，更具有实践的可操作性。笔者在上文分析的基础上得出，党领导下的“三治”结合本身就提供了一套现实的制度实践机制，而该机制的核心在于基层党组织的领导与“三治”结合。

(一)农村基层党组织对乡村治理的领导与整合

行政制度的演变逻辑必然将其自身推向极端的精细化，这与基层社会生活的即时性、情境性相悖，当两者不同的运行逻辑交锋时，意外性的制度后果频现，这成为现代国家推进过程中的一个难解悖论。为此，哈贝马斯、特纳等西方学者从城邦、民族与国家切入提出了市民社会、公民理论，进而要通过寻回公共空间的治理方式以消除该问题。但由于中西社会结构差异巨大而无法借鉴，而中国共产党，尤其是基层党组织却是从中国社会中生长出来的，基层党组织能够对上述悖论进行弥合。

从性质而言，农村基层党组织具有双重属性，一方面具有根植于社会、深谙民意的社会性；另一方面，也深嵌于党组织的科层体系内，其行动逻辑也就形成了由内化于官僚体制以控制与管理为特征的科层制逻辑与协调各方利益联系群众的社会性逻辑共同构成的“双轨化”特征[25]。理想状态下，农村基层党组织能使这二重性质密切融合以满足不同层面需求，这在革命时期、中华人民共和国成立初期甚至计划经济时代相对得到了实现，这是因为革命时期所形成的基层党组织紧密贴合社会的历史传统与农村相对单一的社会结构。随着改革开放的推进，农村基层党组织在面对急剧的社会变迁时虽有偏离其社会性而强化科层性的趋向，但其社会性对于增强基层民众互动、调试行政制度内部以及制度与基层社会的融合却有其重要作用，将成为21世纪我国治理体系的重点，用以增强党与人民群众的密切联系。2018年中央一号文件所强调的强化农村基层组织领导核心地位，创新组织设置和活动方式，持续整顿软弱涣散村党组织，建立选派第一书记工作长效机制等，就是要延续和强化基层党组织所具有的社会性，通过“第一书记”这样一种深入群众的方式来弱化和弥合制度间张力，将国家与基层社会“柔性”连接，建立二者有效的沟通和衔接机制，完善基层治理机制，推动国家治理体系升级。

(二)自治、法治、德治的相互嵌套和互动

“三治”结合的前提在于自治，而自治的基础在于基层民主的充分发挥，民主又存在于乡村社会固有的地方知识与社会结构中，故地方知识构成了基层民主的社会基础，地方社会所固有的治理资源也需要被纳入到治理的范畴，这一方面可以减少治理成本，另一方面能够调动农民主体性，进而激发其内生动力。然而，从改革开放进程来看，我们始终偏废其一或其二，孤立运作。20世纪八九十年代，我们过于强调农民民主权利而致使乡规民约、道德规范等要素的规范作用式微，造成民主的社会基础薄弱，民主实践出现困境。加之20世纪90年代城乡限制放开所带来的人口流动的加剧及村内集体产权边界不明晰所带来的村委利益矛盾等，致使其进一步消解，这不仅使之失去固有的约束作用，也失去了抵抗城市化过程中外界肆意侵犯农民权利的能力，且使村民自治异化为村干部自治。这些问题引起国家深入反思而转求法治，意图通过法治来对村民自治进行规范，虽然取得很大成绩，但在法治进入乡村时，依旧面临彼此错位、相抵，乃至冲突问题，效果欠佳。简言之，通过法治来规范缺乏社会基础(如乡规民约)的村民自治所带来的治理效果欠佳，将自治、法治及德治相结合是基层社会治理的内在要求。

2018年中央一号文件正是直面这一问题而提出的，分别对自治、法治与德治提出了具体要求与实践指导，但这并不意味着三者彼此孤立，每一“治”都是基于其自身运作机制而有机地嵌套在“三治”中，具有复合性和系统性。针对农村转型中自治主体与自治单元不匹配、村民自治异化等问题及村组织不断涌现的新现象，中央提出了自治下沉、明晰产权、培育乡贤，积极引导组织参与治理等新治理策略。同时，针对乡村治理中法制观念薄弱、法治与村规民约相悖及城市化进程中损害农民权利等现象，提倡法治，将各项工作纳入法治轨道，法治下沉，保障和推动村民自治规范发展。此外，在对乡规民约重视不足的问题上进一步反思，提出提升乡村德治，将乡村固有的乡规民约、道德规范作为治理资源纳入乡村治理，一来调动农民主体性提升民主水平，二来减少治理成本。三者以“治理有效”为基础彼此整合、嵌套与互动，并在党的领导下，弥合内部及与其他制度间的张力，推动“三治”结合的制度实践。

综上，2018年中央一号文件所提出的乡村治理体系的“新”在于扬弃地继承与尊重我国制度生成逻辑，并且通过具有强社会性的基层党组织来弥合与统摄行政制度自身固有的治理技术化趋势及制度内卷化困境，充分发挥自治、法治与德治各自的优势，并将前述系统整合而融为一体来指导制度实践，推动基层治理发展。这是针对乡村治理的现实困境、立足本土资源借鉴往昔制度探索经验、充分融合创新而进行的多方位的制度设计，对推动乡村治理升级、完善国家治理体系具有重大意义。

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