转型时期政策执行的新挑战及回应

薛 金 刚

(中南财经政法大学公共管理学院，湖北 武汉 430073)

一、变革的时代呼唤能动的政策执行能力

国家治理在一定程度上体现为“政府制定和执行公共政策以及提供服务的能力”[1]，公共政策执行是国家治理的重要内容，政府制定和执行政策的效果直接影响国家治理绩效。其中，政策执行比政策制定更为复杂，伍德罗·威尔逊指出执行一部宪法比制定一部宪法更为困难[2]。我国社会转型引发了诸多领域的巨大变化，对政策执行产生了深刻影响；且社会转型也进一步提高了对政策执行的要求，对政策执行能力构成新挑战。因此，在变革时代，面对社会的巨大变化和不同领域的变迁，现实的国家治理呼唤能动的政策执行能力。本研究基于转型时期的变革，提出了政策执行的新挑战及应对的分析框架，在此基础上分析指出转型时期的政策执行应该能够应势而谋、因势而动、顺势而为，适应时代的发展和社会条件的变迁，密切回应社会需求，解决社会矛盾，以更好地迎接挑战和实现社会和谐稳定。

本文的基本思路为：(1)分析转型时期的变革对政策执行产生的新挑战。转型时期的政策制定与政策绩效产生了复杂效应、风险效应、交织效应和梗阻效应，这些效应都对政策执行产生了极大的挑战。这些挑战不仅加剧了外部环境的复杂性和不确定性，而且提高了公众对政策绩效的期待，模糊了政策执行的边界，容易积聚较大的治理风险，从而影响公共治理绩效和社会满意度。(2)探讨转型时期政策执行新挑战的产生机理。包括外在环境、互联网技术、各种主客观现实因素以及地方政府成本收益分担等。(3)分析如何回应转型时期政策执行的新挑战。根据转型时期政策执行新挑战的产生机理与蕴含的社会风险，分析变革时代政府应该如何顺势而为，积极回应转型时期政策执行的新挑战。(4)进行研究总结和展望。在研究总结的基础上，对转型时期长久和可持续地保证政策执行的活力与秩序进行展望。

二、转型时期的变革：政策执行的新挑战

当前中国处于转型时期，从工业时代向后工业时代、计划经济向市场经济、封闭社会向开放社会的转型过程中充满了较多的变动性和不确定性，引发了诸多新的社会需求和矛盾。巨大的社会变革使外在环境的波动性和复杂性更为明显，政府的治理能力尤其是政策执行能力若滞后于社会需求的演进，未能及时回应社会需求，则容易降低治理绩效和公众满意度。正如亨廷顿所说的“现代性孕育着稳定，现代化过程却滋生着动乱”[3]，处于现代化过程中的社会变化对政府的政策执行能力和政治秩序提出了极大的挑战。转型时期的变革对公共政策执行产生了极大的外在影响，包括复杂效应、风险效应、交织效应和梗阻效应等。

(一)复杂效应：改变了政策执行的外部环境约束

当前，社会整体环境的巨大变化改变了政策执行的外在环境约束，产生了复杂效应。转型时期的现代化过程会产生一定的风险，为系统地处理现代化自身引致的危险和不安全感[4]，治理必须要具有弹性、灵活性和灵敏性[5]。政策执行也需要以灵活的姿态来迎接挑战。随着社会需求的日益增加和多元化，政府的政策工具若相对不变，则在瞬息万变的现代社会转型中会显得力不从心。在转型前的社会，人口流动相对较为缓慢，社会结构相对较为简单，公众对公共物品和公共服务的需求相对较少，政策执行所面临的挑战也相对较少。而转型时期的社会结构呈现出巨大的变动，急速增长的公共需求和较高的社会期待使政策执行的环境更加复杂。政策执行外部环境的深刻变化会改变政策执行的外部环境约束，政策执行很难再以传统手段应对瞬息万变的社会现实，进而容易导致政策失败，引发风险，影响社会稳定。

(二)风险效应：放大了政策执行失败的负面影响

转型时期日益增长且多样化的社会公共需求和相对稳定不变的政策执行能力之间的张力产生了风险效应，加大了政策执行失败的负面影响。公众较大的社会流动性与日益增加和多元化的社会诉求对政府治理提出了新挑战。即时的网络通信技术缩短了时空距离，把相对原子化的个体聚集于某些利益共同体中，这在一定程度上增加了将某些社会议题列入公共议程的机会，有助于引起政府关注和重视相关社会问题。但是，由于过高的社会期待以及权利意识的过度标榜，一旦出现社会回应的低效率和失败，则容易激起相关利益群体的不满，对社会秩序的稳定产生一定影响。因此，在现代信息社会，不断崛起的民意诉求与兼具匿名性和开放性的互联网平台的融合，导致任何微小事件都有可能产生“蝴蝶效应”，从而产生巨大的社会影响。风险效应放大了政策执行失败的负面影响，一旦政策执行脱离公众的目标期待，不仅会对公职人员产生考核压力，还会因公众不满而产生社会压力和风险问题。

(三)交织效应：模糊了政府职责与其他领域边界

转型时期的政府职能与外在社会环境都处于变动之中，而政府与市场、社会边界的动态演化产生了交织效应，模糊了政府的职责边界。社会诸要素的流动和分化，迅速的阶层变迁与人口流动对地方治理产生了极大的挑战。转型意味着变动，中国的经济体制在由计划经济向市场经济的转轨中，经历了从“发挥市场的基础性作用”到“发挥市场的决定性作用”的转变，意味着政府职责与市场功能的边界转换，且社会领域的变动也逐渐改变甚至模糊了政府与社会的边界。特别是改革开放以来，个体的自我意识和自主能力日益增强，以及社会的服务能力和治理水平逐渐提高，激发了个体谋求自主组织社会团体解决社会问题的倾向。同时，由于之前的政府与社会边界划分不够清晰，以及诸多社团挂靠在行政组织之下，导致社会团体资助资金不足，依赖于政府部门，进一步模糊了政府与社会的边界。于是，一旦出现社会问题，公众受思维惯性影响就会更倾向于由政府解决，而不管该问题是否属于政府职责范围。众多的社会需求与强烈的民意表达把本该属于市场与社会处理的非政府职责范围内的事务归于政府，交织了政府与市场和社会的边界。长期而往，不仅增加了政府的财政负担，而且容易因模糊政府职责边界而导致执行结果不尽如人意，反而会导致公众产生更多不满。

(四)梗阻效应：政策执行的不作为与不敢为现象

转型时期社会公共事务的复杂性增加了政策执行的难度。新时期国家治理更加注重政策执行的规范性和正当性，持续性反腐问责增加了对官员的约束，一定程度上压缩了政策执行的行为空间，产生梗阻效应，这意味着政府官员将面临更为严峻的工作环境。而变动复杂的政策执行环境和严厉的官员问责压力双重叠加，导致政策执行中容易出现不作为的现象。即政府官员工作没有达到预期效果或者虽然实现了政策目标但公众并不认可，都会面临被质疑和问责的情况，这容易促使为官不为现象的产生。新形势下的为官不为主要表现为能力不足不想为、动力不足不会为、担当不足不敢为等方面[6]。同时，政策的创新性执行蕴含执行失败的风险，而政策执行失败则可能导致被问责。政策执行者为了规避政策失败的风险，存在墨守成规和不敢为的情况，会被动应对政策创新的挑战。因此，转型时期的梗阻效应会导致政策执行中的不作为和不敢为现象，降低了政策执行者实现政策目标的积极性。

三、转型时期政策执行新挑战的产生机理

转型时期的社会环境处于持续的变动中，政策执行外部环境的变化、信息技术的迅猛发展、政府组织与职能的转变以及政府官员的激励等衍生了诸多新挑战。为了回应这些挑战，需要深入探究转型时期政策执行新挑战的产生机理。

(一)多领域的大变革挑战政策执行

转型的最基本含义是变革，意味着社会诸多领域的巨大变化。具体包括：(1)就经济领域而言，转型是从计划经济向市场经济的巨大转变，然而这一转变并非一蹴而就，存在着旧有模式的惯性。市场在资源配置中发挥的决定性作用越来越明显，市场对公平公正、遵守契约规则的诉求需要政府转变职能。政府角色应从市场的直接干预者转变为基本公共物品和公共服务的供给者。(2)就政治领域而言，随着公众民主意识和权利意识的日渐增强，公众日益关注与自身利益和权利密切相关的问题，并通过积极的行为诉求引起政府部门重视和解决相关问题。同时，随着转型时期民主建设的不断完善，如果公众的参与热情高于国家所能供给的参与制度的承受能力，则会引发参与危机，导致部分公众在现实社会和互联网上采取各种非理性的方式对政府行为施压，这一做法会干扰政策执行的正常运行。(3)就价值领域而言，随着公众的责任型政府理念和权利意识的日渐增强，公众要求政府在满足公共需要、解决公共问题、供给公共物品等方面提升效率和质量，从而进一步增加了政策执行的压力。(4)就社会结构而言，转型时期不同阶层之间出现了分化。任何阶层都有其独特的利益诉求，转型时期的利益诉求具有多元化和多样性的特征，这对政策执行在化解社会矛盾方面的作用提出了更高的要求。总之，社会变革具有复杂性，这种复杂性产生转型时期政策执行的新挑战，加大了政策执行失败的风险。

(二)互联网增加对政策执行的期待

传统社会具有一定的稳定性和相对封闭性，其公共管理与政策执行以政府为核心，政府在公共决策中享有较大的决定权。而现代信息技术的迅猛发展改变了原来的封闭状态，传统道德、主流文化和核心价值观不断被解构和颠覆，思想文化和意识形态安全面临巨大挑战[7]。现代信息技术加快了信息的传播速度，拓宽了公众的意见表达渠道，为加强公众之间的联系以及缩小公众和政府之间的距离提供了可能。同时，现代信息技术加强了对政策执行过程的监督，一旦出现违规行为，则互联网的舆论压力会充分发挥其监督作用，促使政策执行更有效率。政府对互联网发展变化的准备不足和应对不力会导致互联网治理失序，从而导致诸多网络事件变得更严重[8]。尤其是强大的公众期待与相对滞后的政府回应会导致转型时期治理风险产生放大效应，稍有不慎则可能导致公众产生强烈的不满，从而引发社会公共问题。因此，现代信息技术不仅是一种便捷的沟通工具，也为公众表达公共需求和了解公共政策提供了平台，增加了社会对政策执行绩效的关注度。

(三)主客观现实导致政府职责混乱

明确政府的职责边界，可以使政府在有限的财政资金约束下更有效地展开政策执行，保证政策目标的有效实现。转型时期的外在环境变化一定程度上会造成政府职责边界的模糊，导致政府不得不承担一些与职责无关的事务，影响政策执行的常规运作。(1)主观方面。互联网的发展为民意的表达提供了更多便捷，但互联网中的真实需求与“搭便车”的虚假民意同时存在，交织在一起会形成巨大的民意压力影响政策执行的可持续性，促使政府部门对原有政策进行修改，但过多的政策调整在一定程度上会影响政策的稳定性和权威性。而政府的任何作为都有其特定的行为边界，一旦超越政策的约束边界，则会混淆政府职责。若是政府把不该由其解决的社会问题上升为政策问题，便超越了市场和社会的边界，出现行为的越位，承担了不属于本身职责的事项，从而会加剧社会问题[9]。(2)客观方面。迅猛变化的现实社会与相对迟滞的政府转型之间存在一定的时间差，政府的职能转变相对滞后于迅猛变化的现实社会。政府职责在变革时代的相对不变与模糊不定状态一定程度上会影响转型时期政策执行的有序性，对政策执行产生新挑战，引发政策风险。尤其是社会的发展要求政府明确自身的职责范围，划定与市场和社会的边界，但互联网传播的即时性以及社会事务的日趋复杂化加大了政府的工作量和处理难度，长此以往将会导致政府承担过多的不相干职责，难以把精力集中于职责范围内的事项，从而降低了政策执行的绩效。

(四)成本收益分担不均导致逆向激励

转型时期的社会充满了较大的不确定性，政策执行者面临着动态、多变与复杂的政策环境。我国的政策执行具有高位推动、层级性治理和多属性治理的特点[10]，政策的制定与执行相对分离。这种上下分治的政策执行模式有助于分散政策风险[11]，但政策风险主要集中在基层政府。同时，我国政府组织的多层级结构降低了信息在组织链中的传达效率，削弱了上级政府对基层政府的监督力度。因此，为保证基层政府能够有效执行公共政策，必须对其进行良好的激励，充分调动基层政府的积极性，鼓励其进行政策创新。但是，政策创新需要承担一定的成本，实践中地方政府政策创新的成本收益配置并不合理，突出体现为地方政府在政策执行创新中的成本与收益不对等，大多数情况下地方政府需要为创新失败承担主要责任。成本收益分担不均会导致逆向激励，在政策执行过程中，政府官员作为有个体利益追求的理性人在执行政策时会受到个人利益影响，存在大量的道德风险与寻租问题。尤其是在复杂多变的变革时代，当官僚体制不能有效激励官僚实现自身利益追求时，就会导致不作为、乱作为的现象[12]，因此应不断建立和完善官员问责机制。于是，对政策执行者的管理面临着激励与问责的两难困境，既需要鼓励政策执行者立足于社会的现实需求，灵活地执行政策，创新地方治理，也需要强化监督问责，防止政策执行变相走样。因此，应不断设计和完善官员激励机制，保证官员能够在兼顾自身合理利益的基础上追求政策目标的实现。

四、回应转型时期政策执行的新挑战

为实现政策目标与规避社会风险，保证转型时期公共政策的有效执行，政府在变革时代必须顺势而为，及时回应政策执行面临的新挑战。

(一)提高政府官员决策水平：及时回应社会公共需求

转型时期的社会呈现快节奏的特征，问题的产生往往具有突发性，公众的意见表达较为激烈。政府应重视相关社会问题建立政策议程的重要性，及时高效地做好科学决策和民主决策，保证公共政策的质量。科学的政策应该兼具合理性、明晰性、协调性、稳定性以及公平性等[13]，这对政府官员的决策水平提出了更高的要求。政府官员应保持对社会热点议题的敏感度，及时把握公共需求的动向，及时把公众关注的问题列入政策议程，有效回应社会需求。互联网催生了自下而上的先民间启动后政府确认的外创型政策议程[14]，通过政府决策理念、决策组织架构、决策支持系统、决策机制等4个关键要素改变了政策议程的设置模式[15]，推进政府提升决策效能，增强了公众对政府的影响力。因此，应进一步提高政府官员的决策水平，具体可从以下3个方面着手：(1)合理利用信息技术。政府官员要充分认识到现代信息技术的双面性，即信息通信技术既能够通过传播放大政策执行失败的后果从而加大治理风险，也能够成为提高政府官员决策水平的有效工具。政府官员可以借助信息通信技术同政策目标群体直接接触互动，了解政策目标群体对政策的期待和想法，在决策中积极回应公众诉求，以获得更高的政策支持度。(2)主动回应社会问题。政府官员要遵守决策的基本程序，把握议程设置的时机，在政策制定中处于主动地位。政府主动回应有利于提升政策议程质量，降低政策输出难度[16]。尤其是转型时期的公共政策制定与执行必须以社会关注的议题为焦点，改变网络民意先发、政府被动回应、网民与政府互动不平衡的被动回应模式[17]，及时主动回应社会需求，以积极应对挑战与缓和社会矛盾。(3)广泛听取社会建议。政府要广纳社会才智，关注社会需求，科学决策，民主决策，保证政策质量。政府决策应广开言路，以开明的姿态广泛汲取社会经验和智慧，如高等院校的专家学者具有特定领域的专业知识，能够为政府决策提供咨询参考和建言献策，以不断提高决策的科学性和民主性。

(二)重视改善官民关系：畅通官民沟通交流渠道

时代的变革不仅改变了政府与市场、社会的关系，也改变了政府与公众之间的关系。现代民主思想与政治科学理论的不断传播、公民权利意识的逐渐崛起、信息技术的中介作用等显著提高了公众对公共物品和公共服务的需求。对于公众而言，有效表达并实现其利益诉求是主要目标；对于政府而言，则需要尽可能地维持社会稳定与和谐。而政府官员的求稳思维与公众的利益表达之间的张力，既加剧了官民之间的不信任，也导致了国家治理的不确定性，提高了问题解决的社会成本[18]。转型时期的政策执行应注意处理好官民关系。公众公共需求的表达和满足是对政府的基本期待，应积极谋求正常化的公民意见表达机制，并不断规范公共权力的运行，将公众议程有效转化为政策议程，满足社会需求。因此，真正的治理之道在于加强政府官员与公众的合作，建立和完善制度化的官民沟通渠道，保障公共需求表达渠道的畅通和有序，促进民意在公共决策中的有效表达，有效解决“谁参与、参与什么、怎样参与以及参与效果”的问题[19]。

(三)积极促进政府职能转变：划清与市场和社会的边界

政府的固有职能不是一成不变的东西，在不同的社会状态而有所不同[20]。随着社会的发展变化，政府的职能随之不断变迁，政府职能变迁的过程就是职责边界不断调整的过程。转型时期的社会环境较为复杂，面对相关法治不太健全以及社团力量和独立性有所欠缺等局面，应积极调整政府职能，合理划分政府与市场和社会的边界。权力清单制度就是对政府职责的明细化，权力清单以列举式的方式呈现出政府的职责范围，权力清单所涵盖的范围就是行政权力的合法行使范围，权力清单以外就是行政权力不能随意进入的范围[21]。权力清单制度虽然旨在限制行政权力，但通过对政府职能的分类表述为确定政府职责边界提供了依据，确保了权力的有效行使。政府职能转变有其内在的逻辑，政府对收益增加的追求、政府与社会经济组织之间相对议价能力的转变等，共同影响了政府职能转变的路径[22]。这说明政府的职能转变是一个充斥着政府与社会经济组织博弈的过程，各自都有相对独立的利益追求。因此，促进政府职能转变应该妥善处理好政府、市场和社会的关系，把以简政放权为核心的行政体制改革、以释放活力减少经济性规制为核心的市场改革、以能力建设为核心的社会建设三者有机结合起来[23]。为保持更为清晰的政府与市场和社会的边界，有必要在制度上予以确认，保证边界划分的相对稳定性和可靠性。在政策执行过程中，政策执行应仅仅围绕政府的有限职责展开，规避来自社会经济组织的不属于政府职责范围的事务，以免干扰政策的正常执行。

(四)问责与容错有机结合：激励和约束政策执行

转型时期充满复杂性和不确定性的政策执行环境，既为地方政策创新提供了行为空间，也容易滋生政策执行的偏差。因此，应将问责与容错有机结合，对地方政府的政策执行加以激励和约束。这种激励和约束以中央政府对地方政府的合理控制为基础，赋予地方政府一定的自主性和灵活性以实现地方治理的创新性和有效性[24]。因为政策执行中若没有采取有效的政策工具积极解决社会问题，则容易导致政策目标偏离和引发不良后果，而实行问责则能够对政策执行中的不作为、不敢为进行有力约束。问责的精准性和有责必究是实现官员主动承担岗位职责的重要保证。对官员的问责需要克服治理对象和权力边界的外部性，保证问责的精准性和力度[25]。与此同时，也要对那些积极进行创新的政策执行者采取鼓励和容错相结合的管理措施。变革时期的外部环境错综复杂，政策从制定到执行存在时间差，政策执行应根据实践情况适当权变，适度宽容因政策创新而产生的工作失误和不良后果。既要明确界定容错纠错的内容，科学合理地设置容错纠错的程序[26]，也要建立和完善干部容错的启动、实施和结果管理的制度体系，以及与容错机制相互衔接的纠错机制[27]，鼓励官员在政策执行中积极创新，主动作为，实现政策目标。

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