我国反贫困的制度经济学分析

□ 涂开均，杨继瑞

（四川大学，四川 成都 610064）

一、研究背景

2012年党的十八大以来，反贫困成为各级地方党委政府扶贫的中心工作之一。2017年党的十九大以后，反贫困更是成为我国新时期全面建成小康社会的重要抓手。针对扶贫开发工作出现的新情况，习近平同志指出：“扶贫开发工作已进入‘啃硬骨头、攻坚拔寨’的冲刺期。各级党委和政府必须增强紧迫感和主动性……特别要在精准扶贫、精准脱贫上下更大功夫。”［1］根据我国全面建成小康社会的时间表，精准扶贫工作的阶段性目标是2020年全面建成小康社会。正如习近平同志所说：“我们也清醒地认识到，作为拥有13亿多人口的发展中大国，中国在发展道路上面临的风险和挑战依然会很大、很严峻，要实现已确定的奋斗目标必须付出持续的艰辛努力。”［2］2020年实现了全面小康社会后，应该如何正确看待和处理这之后的贫困现象？要解决好这之后的贫困问题，应该如何从理论和实践角度就当下的精准扶贫做出具有可持续性的改善和扩展①？

综合学术界观点来看，有学者从反贫困理论及对我国贫困问题的分析和反贫困启示（王大超，2002［3］、创新与发展（王朝明，2008）［4］、当代价值（刘建华，2012）［5］、辩证思维特质（江峰，2016）［6］等方面入手，为精准扶贫研究提供了启发，具有重要的借鉴价值。值得一提的是，有学者根据分省数据的人类贫困分析（张衔、付彤杰，2009）［7］，提出了差异化干预治理（朱松梅、李炜，2017）［8］的思路，设计出了贫困退出的总体框架（王佳宁、史志乐，2017）［9］和指标体系（胡善平、杭琍，2017）［10］，并为农村反贫困末端治理（孙国峰，2017）［11］和精准扶贫的可持续性模式（李裕瑞等，2016）［12］提供了重要理论指导。笔者将结合相关学者对反贫困及精准扶贫问题的研究，以制度经济学为研究视角，分析贫困的发生与传导机制、贫困的制度缺失以及反贫困的制度供给，为反贫困的政策设计提供理论思路。

图1 我国贫困地区贫困的发生与传导演化图示

二、贫困的发生与传导机制分析

2018年中央经济工作会议指出：打好精准脱贫攻坚战要“向深度贫困地区聚焦发力，激发贫困人口的内生动力。”从当前现实情况来看，我国贫困地区主要集中于老少边山穷地区，如赣闽粤原中央苏区、陕甘宁、左右江、大别山、川陕等革命老区②，特困民族地区如西藏、四省（青海、四川、云南、甘肃）藏区、南疆四地州、四川凉山、云南怒江、甘肃临夏等地区③。由于生态环境的限制，加之社会变革、教育资源、人力资本形成、技术的变革与运用等制约因素，贫困人口的能力提升和财富增长也就难以实现。与阿玛蒂亚·森在《贫困与饥荒》中所阐述的由于所有权、交换权利、生产方式、社会保障、就业权利等权利的缺失从而造成的粮食供给不足和饥荒的传导路径论点类似［13］，笔者认为，应从我国人文环境、自然和生态环境以及社会制度等结构性传导路径为研究起点，分析教育医疗资源缺乏所形成的代际循环型贫困、生态和自然环境制约所形成的生态及资源制约型贫困、社会制度变革较慢导致的惯性（原生）贫困、地区差异形成的结构型贫困等贫困传导类型，并将不同贫困传导类型置于同一经济社会发展环境中观察，分析不同贫困传导类型间的交互作用，从而刻画出我国当前贫困地区的贫困发生和传导机制（见图1）。

从图1可以看出，第一类为代际循环型贫困。这一类型贫困发生与传导机制主要在于人口增长过快，人口增长所产生的教育、医疗资源缺乏形成了代际循环型贫困。代际循环型贫困的传导机制历经人口增长过快→教育、医疗资源缺乏→劳动能力弱→自然产出率低→收入少、平均收入低→人均产品占有少→人口再度增长等过程。从人力资本理论角度来看，劳动人口的素质、能力与医疗卫生条件、教育水平高低息息相关。我国贫困地区的医疗卫生服务更多是基于行政层级压力而采取的“任务式”布局，而非“主动式”服务。贫困地区的教育也是如此，除了教育设施、师资投入等不足外，当前贫困地区的教育更多停留在初级的、浅表层次的教学工作，而对学生的职业意识、职业能力等培养不足。医疗卫生投入不足、浅层次的教育，形成了第一类贫困发生传导的初始根源。

第二类为生态及资源制约型贫困。这一类型贫困发生与传导机制主要在于自然资源和生态条件恶劣，从而形成了生态及资源制约型贫困。这一类型贫困地区的机器使用率低，而对人力、生态和自然资源的依赖过高，一旦教育和医疗无法弥补劳动能力不足与自然资源出现枯竭的危机，那么地区的产出率和收入水平就会出现大幅下降。生态条件差、自然资源匮乏与人力资本条件不足交织形成的现实贫困状况，让这一类贫困的发生与传导路径更为复杂，反贫困治理的难度也随即增加。

第三类为惯性（原生）型贫困。这一类型贫困发生传导与地区的社会制度变革快慢有关，当地的旧式习俗、宗教和道德观念没有变革或变革缓慢，从而对经济发展产生阻碍作用，形成惯性（原生）型贫困。惯性（原生）型贫困的传导机制如图1第（3）部分所示，这一类型贫困的核心根源在于经济发展的动力不是依靠契约、法治和市场机制，反而是旧式习俗、宗教谕示、宗族领袖意志起着决定性作用。如果没有外生制度进入所带来的制度革新，贫困就会循环传导。除了自然生态的外生因素之外，这一类型的贫困还与民俗、宗教等内生因素相关。这些内生因素形成了贫困人口在主观意识上的制度惯性和贫困锁定，从而让贫困的发生与传导更具顽固性、链条性。

第四类为结构型贫困。这一类型贫困发生与传导是由于城乡之间、东中西部之间等地区差距所带来的结构型贫困。地区差距所带来的不只是教育、医疗等资源的差距，在科技传播、技术推广上也会形成费孝通所说的“差序格局”。城市及东部地区由于新知识、新技术的率先推广和应用，其单位产出率和人均收入都会大大领先于农村和中西部地区，长此以往，造成了贫困的循环往复。

三、贫困的制度缺失分析

所谓制度缺失，是指一个制度体系中由于某一块或某些要素的缺失，造成整个制度体系不完备，从而使制度供给存在缺失和不及时、不完善等现象，即制度供给无法满足现实经济社会发展的需要，制度的需求与供给之间出现非均衡，使得原本应发挥积极促进作用的制度供给发生扭转，产生阻碍作用。从制度经济学视角来看，形成贫困的制度缺失主要原因有：制度选择的低成本陷阱、对原生制度的路径依赖以及制度变迁动力不足等。

（一）制度选择中存在低成本陷阱

与市场交易相似，制度变迁过程中同样存在着选择成本，即某一主体在选择变迁路径时，都倾向于实施难度低、见效快的制度或政策，即制度的低成本选择倾向。从付出与收益对等的角度来看，高收益的制度变迁路径往往潜伏着高风险。大多追求平稳晋升的政府官员因而往往更倾向于选择低成本的制度或政策，避免选择高风险高成本的变迁路径。反贫困的制度选择也是如此，那些能够让贫困群体永久脱贫的制度选择一般都周期长、见效慢、风险高，任期内无法见到实效，这些制度选项对某些政府官员就没有选择价值。这样一来，反贫困的制度选择也就很容易陷入低成本陷阱。从以往的扶贫实践也能窥见一斑，一些地方政府在反贫困中更多是采用一刀切的形式，一项政策往往在整个地区实施，而并未区分不同地区的不同情况。这样虽然能够降低制度选择的成本，但同时也更容易陷入低成本制度陷阱。例如，1978年开始兴起的农村家庭联产承包责任制，在短短三到四年就在全国普遍推开。从人民公社制度走向家庭农业经营体制的制度变迁，极大地推动了一段时期的农村经济快速增长，增加了农民收入，解决了全国农民的温饱问题。但是，随着我国社会主义市场经济的深入发展，农村家庭联产承包责任制自身的局限性开始显现，由于农产品与工业产品之间剪刀差的存在，农民经营土地收获粮食的收入远远不如外出务工收入高，这就导致大量青壮年劳动力外出务工，大量农村土地抛荒、撂荒，这一制度的效果就大不如前，从而出现了低成本陷阱。

（二）对原生制度存在路径依赖

贫困地区的原生制度包括旧式习俗、宗教和传统观念等非正式制度，这些非正式制度存在着路径依赖，即贫困“锁定”。制度经济学认为，旧式制度的路径依赖对贫困的锁定是根深蒂固的，从而造成地区的经济低效率，其贫困循环的路径如图1第（3）部分所示。要想在制度上变革突破原生制度，制度创新就必须冲击和打破原生制度的桎梏。举例来说，部分民族地区的生活习俗是女性为劳动生产的主力，女性从事耕种、放牧、做饭等家务，而男性则不事生产。一旦男性帮助家庭女性参加劳动生产，反而会被其他人嘲笑，会被认为是“没本事”的表现。又如，部分地区的主导社会规则是由宗教谕示所决定的，而不是由现代社会的经济、法律、政治规则所主导。从当地居民的生产生活方式来看，宗教谕示所倡导的轻今生重来世的思想有意无意地让老百姓不重视生产，对贫困心安理得。这种原生制度所导致的贫困，皆是由于原生制度、旧式习俗、宗教或传统观念的强大号召力和根深蒂固所造成的。原生制度惯性所产生的贫困“锁定”，也就顺理成章了。

（三）制度变迁动力不足

从需求供给的理论基础来看，制度实现变迁需要制度需求和制度供给相均衡才能得以实现。制度创新完成后，制度变迁才能够得到最大程度的完善。从源头来说，制度要实现创新，既与制度供给方有关，同时也需要制度需求方持续不断地释放压力，形成制度变革驱动力。制度要实现真正的创新和变迁，需要对需求方、供给方都产生作用力和冲击力。

从制度的需求方和供给方着手分析，容易找到贫困的制度根源。从供给方来看，制度供给者是政府，但它又不是反贫困制度的直接受益者。因此，从动力机制来看，相当一部分政府工作人员的反贫困动力不足。从需求方来看，制度需求者是贫困群体，但贫困群体是单向度的接受者，而不是制度制定参与者。在此情形下，反贫困制度的供给往往并不能很好地满足制度需求方的真实需求，从而导致反贫困的成效不足，贫困的发生出现循环传导。党的十八大以前，由于地方政府的扶贫效果并不影响领导干部的收入与升迁，这就导致地方政府领导和干部普遍缺乏充足的动力参与反贫困的制度设计、政策执行、实践动员等。从制度设计的供给需求实践来看，错位的制度供给与需求机制使反贫困的制度设计、制度变迁存在着动力不足的问题，制度创新、制度变迁的动力供给机制亟待完善。

四、反贫困的制度供给分析

所谓制度供给，即是对制度需求的回应。从实践来看，制度供给既可能来源于制度的直接生产，也可能是对处在长期变迁过程中的制度最终形态的解释。从影响机制来看，制度天然具有外部性影响，积极正向的制度能够带来正外部性，使影响范围内的利益相关方能够得到积极的反馈；消极负向的制度则会带来负外部性，使影响范围内的受众产生对“好制度”的呼吁和需求。制度也是“公共产品”的一种，反贫困制度供给是政府提供公共产品职责中的重要组成部分。因此，以需求—供给理论思想为指导，反贫困的完成需要制度供给的完成。

（一）多政策选择避免低成本陷阱

单一的反贫困政策能够在反贫困攻坚战中产生整齐划一的效果，也方便政绩的考核和统计。但是，单一的反贫困政策并不适用于所有地区，对单一政策无法产生积极回应的地区就会陷入持续贫困，无法发挥制度的积极作用。由此，单一反贫困政策反而会陷入低成本陷阱，成为新一轮贫困产生的根源。针对不同地区、时期、族群和环境等现实条件，反贫困的政策设计需要多政策的制度选择。制度需求不一样，反贫困的制度供给也不应该是千篇一律的。从当前来看，顶层设计中的反贫困政策是多选择性的，即“五个一批”工程［14］：发展生产脱贫一批、易地扶贫搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批。从全国反贫困一盘棋的角度来看，顶层设计中用基本生产、异地搬迁、生态主体功能补偿、人才教育以及社会保障五种手段分别为不同劳动能力水平的群体（包括适龄学生群体、青壮年劳动力群体、需救助群体等）提供扶贫帮助，同时也从不同地区（移民搬迁地区、主体生态功能区等）的特殊性出发，提出了多政策选择的反贫困手段。以某县具体的反贫困政策来看，通过因地制宜，结合本地资源优势和反贫困需求，在中央“五个一批”工程的基础上提出了“八大脱贫路径”，即“发展生产脱贫一批、易地扶贫搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、医疗救助扶持脱贫一批、社会保障兜底一批、教育扶持一批、光伏扶贫一批、社会治理脱贫一批”。针对当地大骨节病病例较多较重的情况，提出了“医疗救助扶持脱贫”；针对高原光照资源充足的优势，通过积极接洽光伏能源企业，提出了“光伏扶贫”；针对社会治理态势严峻的现状，当地党委政府将有知识、有能力的青年群众充分利用起来充实到社会治理工作中去，提出了“社会治理扶贫”的反贫困思路。多政策的反贫困制度供给，虽然会加大政府反贫困的工作量和工作难度，但从最终结果来看，多政策选择能够让各个贫困地区、不同贫困群体都能实现脱贫致富，从而避免低成本陷阱。

（二）非正式制度变革打破惯性贫困

所谓惯性贫困是指在原生的非正式制度影响下，原本有机会改变现状脱离贫困，但却因为家庭习惯、社会风气、宗教谕示等而无法摆脱贫困④［15］。要实现反贫困，就需要从移风易俗入手，打破基于自然经济基础之上并延续至今的一些文化传统、意识形态的“体制锁定”所产生的原生制度贫困、惯性贫困，实现非正式制度的良性变迁［16］。最重要的就是改变家庭的生产生活习惯，当前部分地区男性不事生产而女性“忙里又忙外”，这既与家庭习惯相关，也与宗教习俗、社会风气有关。有效劳动力不参与生产，劳动的投入较少而生存需求较大，二者之间的巨大差距就形成了原生制度贫困和惯性贫困。一方面，从家庭角度来讲，需要改变家庭成员传统落后的观念，增强家庭劳动力素质。通过从技术技能培训、自立意识的培养等方面，实现对家庭习惯、家庭规则的变革。另一方面，从宗教习俗来看，部分地区重来世轻今生的宗教习俗让群众对现世生活产生无力感、宿命感，宿命论、因果论之类的宗教谕示就成为地区群众的生活指南，贫困群众不是通过务工、劳动或技能提升来改变当前贫困现状，而是寄希望于来世的生活改变。针对这种宗教习俗所产生的惯性贫困，需要政府联合地方乡贤、企业家、高校等多方力量强力改变社会风气，宣传科学、社会的正能量和现代习俗。并通过树立脱贫典型，带动地方群众自愿改变不合理的宗教习俗，首先从思想意识上实现反贫困。

（三）顶层设计将反贫困纳入政绩考核

由于政绩考核这个高高在上的指挥棒的存在，从而出现了对反贫困工作的或厌恶、或亲近的不同态度。因此，需要中央政府以转移支付或专项拨款的方式，将反贫困工作纳入地方政府和领导干部的政绩考核体系中。反贫困成效未纳入进政绩考核之前，中央政府或上级政府会根据地区的贫困状况给予地方政府拨款，越贫困拨款越多，这就导致部分地方出现了成功申请成为贫困县后全县庆祝、申请未成功觉得大限将至的怪象。当然，这与地方政府积极争取上级资源，改善社会公共事业的考虑有关，但更多则与部分地方政府和干部群众“等靠要”思想严重有关。党的十八大以来，面对2020年全面建成小康社会的阶段性目标，反贫困已成为各级地方政府和领导干部的政绩考核指标之一。在顶层设计的反贫困制度供给的推动下，各级政府在体制机制上设立了扶贫移民局，各级领导干部有包村下户脱贫指标，脱贫的成效与干部个人的职业发展相关，通过对各级政府反贫困工作的激励与约束，为反贫困的制度供给提供了重要保障。

五、结语

贫困作为一种客观的社会现象，从其发生、传导、演变乃至最后的消除，都是有其客观的规律可循的，因此反贫困工作所追求的消除贫困并非不可实现。从现代贫困学的视角来看，贫困的发生和传导的理论有穷人原因论、地理环境论、经济落后论以及社会环境论等（谭诗斌，2012）［17］。但是，笔者认为，贫困最重要的成因仍与机制缺陷、体制锁定有关。因此，反贫困仍需要从制度角度去寻找贫困的发生与传导根源。当然，我国贫困的发生和传导既与正式制度的不完善相关，也与地方长期存在的非正式制度有关，这是贫困发生和传导的制度根源。通过分析贫困的发生与传导、制度缺失根源以及反贫困制度供给等内容，能够促使政策实施者循着从微观到宏观、从主观到客观、从中心到边缘等结构化的制度路径找到反贫困的有效措施，不是简单地将贫困归因为具体某地的特殊个案成因、贫困群体自身不努力等，而是从宏观的制度设计、客观的贫困科学测度来反贫困，同时也能够避免在反贫困过程中政策实施者只关注“核心”贫困群体，而忽视处于社会边缘和话语权边缘的群体的“政绩化”反贫困。

注 释：

①陆益龙：《构建精准、综合与可持续的农村扶贫新战略》，载于《行政管理改革》2016年第2期；孙继凤、刘爱荣：《贫困地区的发生类型与可持续性脱贫对策》，载于《地域研究与开发》1998年第2期；宋福：《精准扶贫重在“民生”关键在“可持续”》，http：//dangjian.people.com.cn/n1/2016/0318/402073-282105 37.html；《改革》杂志社2016年第8期专栏刊载了谷树忠、党国英、王晓毅、雷明、张琦、左停、杨璐璐等六位作者的文章，从减贫策略、易地扶贫搬迁、扶贫战略重点定位、新型扶贫治理体系、政策重点以及农村土地股份合作等方面对反贫困进行了探讨。

②中共中央办公厅、国务院办公厅：《关于加大脱贫攻坚力度支持革命老区开发建设的指导意见》，http：//news.xinhuanet.com/politics/2016-02/01/c_111 7960711.htm。

③习近平：《习近平在深度贫困地区脱贫攻坚座谈会上的讲话》，http：//news.xinhuanet.com/politics/2017-08/31/c_1121580205.htm。

④也有学者（何华征、盛德荣，2017）将惯性贫困称为原生贫困，来源于《现代经济探讨》2017年第7期：《论农村返贫模式及其阻断机制》。

［1］习近平.扶贫开发进入攻坚拔寨冲刺期［N］.经济日报，2015-06-19（1）.

［2］习近平.顺应时代前进潮流 促进世界和平发展——在莫斯科国际关系学院的演讲［N］.人民日报，2013-03-24（1）.

［3］王大超.《资本论》关于贫困问题的制度分析及对我国反贫困实践的启示［J］.当代经济研究，2002（5）：3-8.

［4］王朝明.马克思主义贫困理论的创新与发展［J］.当代经济研究，2008（2）：1-8.

［5］刘建华，丁重扬.马克思主义经济学的贫困理论及其当代价值［J］.政治经济学评论，2012（2）：129-139.

［6］江 峰.试析《资本论》反贫困理论的辩证思维特质［J］.北京师范大学学报（社会科学版），2016（1）：137-144.

［7］张 衔，付彤杰.中国地区间的“人类贫困”：近似度量与分析［J］.学术月刊，2009（10）：79-85.

［8］朱松梅，李炜.精准扶贫的经济学解读［N］.光明日报，2017-04-25（11）.

［9］王佳宁，史志乐.贫困退出机制的总体框架及其指标体系［J］.改革，2017（1）：119-131.

［10］胡善平，杭琍.我国精准扶贫绩效考核指标体系构建研究［J］.桂海论丛，2017（4）：82-90.

［11］孙国峰，郑亚瑜.精准扶贫下农村反贫困末端治理的可持续性研究［J］.理论与改革，2017（3）：122-129.

［12］李裕瑞，等.我国实施精准扶贫的区域模式与可持续途径［J］.中国科学院院刊，2016（3）：279-288.

［13］阿玛蒂亚·森.贫困与饥荒［M］.王宇，王文玉，译.北京：商务印书馆，2001：5-15.

［14］习近平.脱贫攻坚战冲锋号已经吹响 全党全国咬定目标苦干实干［N］.人民日报，2015-11-29（1）.

［15］何华征，盛德荣.论农村返贫模式及其阻断机制［J］.现代经济探讨，2017（7）：95-102.

［16］张昭国.论文化传统的“体制锁定”与农村反贫困［J］.桂海论丛，2010（3）：118-121.

［17］谭诗斌.现代贫困学导论［M］.武汉：湖北人民出版社，2012：3-4.