政府和社会资本合作（PPP）项目投资估算研究

李永生

摘要：政府和社会资本合作（PPP）项目投资包含项目识别到移交启动过程中的全部预计和实际开支，各项投资费用是整体投资的重要控制目标，关系到PPP项目参与各方的筹划、决策、执行各环节，PPP项目投资估算在PPP项目风险评估中也是一项重要经济指标。文章首先分析了PPP项目投资估算在重视程度、概念理解、制度设计、实际操作等方面存在的问题；进而提出通过增设认证环节，分类界定投资编制，明确投资方案设计以及工程预算定额等方式完善PPP项目投资行为。

关键词：PPP项目；投资估算；方案

目前，PPP项目投资估算存在问题根源在于对其重要性认识不足，概念模糊，导致制度设计过程中没有可靠依据，引起操作中的偷工减料问题。这些都给PPP项目实施埋下了严重的安全隐患。从已经开始实施的项目角度分析，方案设计、方案规模等级和设计标准等不够明确，相关的经济指标模糊，这些都是投资估算不到位的重要问题，都将引发实施过程中的资金断裂而需要追加投资，影响整体项目开展。据此本文将对PPP项目投资估算存在的问题和对策进行系统化分析。

一、政府和社会资本合作（PPP）项目投资估算存在的问题

第一，对PPP项目投资估算重要性认识不足。目前，大部分PPP项目投资估算未能发挥实效，仅仅是走形式和走流程，针对PPP项目开展的估算编制问题以及方案设计实际深度都没有确立明确标准；与此同时，部分PPP项目估算单纯依靠造价指标信息，针对工程概算和预算的对应程度较低。单位、单项、分类项目投资估算只是作为“摆设”，不能实现有效对接。单纯进行PPP项目建设总投资估算，会导致投资总额缩水。意识是指导实践的前提和基础，针对PPP项目建设投资估算没有足够重视，目前来看是导致投资估算薄弱，投资进行过程中资金短缺和支出不合理问题的关键原因，针对PPP项目投资估算问题，单一强调重视和关注是很难发挥实效的，只有将投资估算纳入到整体发展目标和阶段性的关键任务中才能尽快落实实践。

第二，对PPP项目投资估算的概念不清。目前部分PPP项目进行投资估算，只是针对建设项目，然而对于政府和投资人的项目运营、维护、建设和筹划各项投资费用完全没有包括在内。PPP项目总投资估算等同于建设项目投资，不利于顺利开展PPP项目建设，同时也很难对项目运作的地区性经济、社会、环境影响作出正确判断，关联环节的投资费用只能依靠政府出资，这也进一步扰乱了政府财政秩序，影响了政府方的权益维护，PPP项目投资估算不能简单等同于总投资估算，项目投资估算是涉及各方主体和多个环节的综合性评估工作，只有将PPP项目投资估算细化到各个小环节，才能最大限度发挥投资估算的作用，总结更多全面有价值的资金支出信息，进而指导PPP进行。

第三，对PPP项目投资估算制度设计存在“漏洞”。现阶段，我国针对PPP项目开展制定了相应的管理制度，发挥了一定的规范和指导作用，但是針对投资估算的规范明显较少。PPP的项目投资估算全面影响到项目建设、筹划、运营以及维护各个方面，项目投资估算方面的制度漏洞导致了制度难以对该部分工作发挥应有的指导，缺乏统一的投资费用控制标准，处理原则不明确，不利于指导各项工作。不仅仅是PPP项目，目前我国开展的各项经济项目和活动普遍存在制度设置不合理的问题，沿袭并使用传统经济形式下的制度内容和规范法则，完全不适应也无法指导新的投资项目的开展，PPP项目投资估算制度设计不仅需要适应新时期PPP项目建设的整体需要和发展目标，同时还需要从PPP实际出发，针对细节的估算内容和估算方法手段进行创新研究，鼓励项目投资估算工作人员发散思维，积极提升实践技巧水平。

第四，对PPP项目投资实际操作“偷工减料”。PPP项目实际操作过程中由于概念不明确，重要性认识不足和制度漏洞等问题的影响，导致实际操作出现问题。PPP项目投资估算的测算方法、认证模式等内容均没有涉及到，各项投资估算的实际经济指标不能确定，投资自然无法顺利开展。如上文所说，没有提高重视自然难以在实际工作发挥监督作用，松散和形式化的PPP项目投资估算问题现阶段普遍存在。排除重视程度、制度因素以外，PPP投资估算实际落实不到位还主要是因为缺乏专业人才，项目领导人员单一将投资估算等同于会计财务工作内容，会计财务人员代理投资估算工作内容较为常见，这不仅难以开展专业化的投资估算项目研究，同时也会因为人员任务量过大，导致本职的财务会计工作开展效率降低。

二、完善政府和社会资本合作（PPP）项目投资估算的对策

增设投资估算认证环节。投资估算不准确必然难以稳固项目整体结构。做好PPP项目投资估算编制和精确度的认证，是实现投资项目规划和建设运营稳定的重要基础。增设PPP项目投资估算认证环节并完善估算编制，可以有效提升项目可行性研究效果，同时也能有依据的开展财政承受能力评估，有利于发挥PPP项目投资估算对项目开展的支持。目前，PPP项目的投资估算认证已经被广泛应用，受到了较高的认可和关注程度。

分类界定PPP项目投资编制内容。PPP项目的投资费用不等同于建设形成资产，包括项目运营和管理各项成本。这些都是在项目决策、执行以及移交过程中必然会产生的投资成本。PPP项目投资估算需要全面考虑到建设总投资，地区经济影响成本，政府方投资人项目执行以及无法从最终受益中获得补偿的各项投资费用。分别依据项目运营、决策、建设各阶段制定投资估算编制原则、具体内容、评估标准和方法有利于提升投资估算的整体准确性提升。

明确PPP项目投资估算方案设计的深度标准。设计方案的实际深度如何，直接影响到投资估算的准确程度。为充分发挥投资估算对方案设计的优化功能，必须要保障方案设计深度与估算编制需求相适应和匹配。从工程项目角度分析，就是需要明确工程项目技术经济各项指标，了解具体项目特征。明确PPP项目投资估算方案设计的深度标准是实现估算编制的重要条件，同时是明确投资核算对象的基础。

以工程预算定额作为投资估算确认依据。PPP项目工程预算是项目投资预算的主体部分，该部分的估算准确程度也直接决定了投资估算的精准程度如何。现阶段，PPP项目投资估算准确程度普遍偏低，后期出现资金支持不足情况较多。因此以工程预算定额作为投资估算确认依据，可以带动项目预算实现进一步深化，提升准确程度。

三、总结

综上所述，PPP项目投资估算是确保项目运行各环节资金支持稳定和项目结构合理的重要基础。目前PPP项目投资估算在重视程度、概念理解、制度设计、实际操作等方面存在的问题，需要通过增设认证环节、分类界定投资编制、明确投资方案设计以及工程预算定额等方式完善PPP项目投资估算行为，保障方案设计深度与估算编制需求相适应和匹配，有利于提升投资估算准确性的整体化提升。

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（作者单位：洛阳德尚联合会计师事务所）