我国手语法律制度现状及其完善*

蒋都都 杨解君

目前，我国有两千多万听力残疾人[1]。手语作为听力残疾人的语言，是他们认识世界、与外界沟通的主要途径，因而手语权利是听力残疾人的基本人权之一。尽管新中国成立后，手语得到了快速发展，取得了突出的成绩，但是我国手语仍然存在诸多问题，听力残疾人尚不能藉此方便地生活和实现自我发展。法律具有保障人权、调整社会资源的作用。为此，实有必要审视我国手语法制现状与实践应用情况，剖析其问题，借鉴其他国家先进立法，提出完善法律制度的建议，从而促进我国手语事业发展，保障听力残疾人的基本权利。

1.我国手语法律制度建设现状

我国虽然没有专门的关于手语的法律、法规，但是在与残疾人相关的法律规范及一些语言文字法律规范中，存在一些涉及手语的规定；同时，在规章、规范性文件中，存在手语的专门性规定，只是规定并不系统。从数量来看，目前我国共有3部法律（《残疾人保障法》《治安管理处罚法》《刑事诉讼法》）、2部行政法规（《残疾人教育条例》《无障碍环境建设条例》）、13份国务院规范性文件、50余份部门规章、上百份地方性法规涉及手语；从分布情况来看，大多法律规范只是对手语略微提及，只有几部法律规范对手语规定较为详尽。下文从不同层级的法律规范分析我国手语法制之内容。

1.1 手语立法之宪法依据

现行《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）并无直接关于手语的规定。不过，我们可以从《宪法》关于教育和社会保障的条款中找到手语的宪法依据。首先，《宪法》第19条规定：“国家发展社会主义的教育事业，提高全国人民的科学文化水平。国家举办各种学校，普及初等义务教育，发展中等教育、职业教育和高等教育，并且发展学前教育。国家发展各种教育设施，扫除文盲……”根据我国《宪法》的平等原则，听力残疾人的教育、科学文化也当然是国家教育事业的一部分，而手语是听力残疾人主要的学习途径，故国家发展手语事业是《宪法》第19条的应有内容。其次，《宪法》第45条更直接地规定“国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育”，而听力残疾人的生活和教育都离不开手语，因而发展手语事业，方便听力残疾人生活和教育，是《宪法》第45条的内在要求。同时，“帮助安排”体现了听力残疾人在宪法上可享有的积极权利，预示着未来制定手语法应将其定性为保障法或促进法。

1.2 法律、行政法规之规定

目前，我国法律、行政法规层级尚无关于手语的专门立法，在一些专门的关于语言的法律规范中也无手语的规定，只有3部法律和2部行政法规涉及手语。其中，既有间接规定，也有直接明确的规定。

关于手语的间接规定，主要隐藏在关于残疾人权利的规定之中。有些法律条文尽管只是规定了残疾人的一些权利而没有明确涉及手语，但这些权利对听力残疾人来说需要借助手语才能实现。这类规定在《残疾人保障法》中较多，如该法第4条统领性地规定“国家采取辅助方法和扶持措施，对残疾人给予特别扶助，减轻或者消除残疾影响和外界障碍，保障残疾人权利的实现”；在其第3章“教育”、第5章“文化生活”、第7章“无障碍环境”中，都有许多需要通过手语才能充分实现的具体权利，如第2章第21条规定“国家保障残疾人享有平等接受教育的权利”。此外，《残疾人教育条例》亦属于这类规定。这些规定虽然没有明文表示对手语的支持，但发展手语是听力残疾人实现这些权利的前提，所以这些规定都为手语的发展提供了相应的法律依据和制度保障。

关于手语的直接规定，主要是在《残疾人保障法》与《无障碍条例》之中。《残疾人保障法》第29条规定，政府有关部门应当组织和扶持盲文、手语的研究和应用，编写和出版教材，研制、生产和供应特殊教育教学用具及其他辅助用品；第43条第2、3项，规定了电视节目应设置手语和字幕等相关事项；第55条规定，公共服务机构和公共场所应当创造条件，为残疾人提供语音和文字提示，提供手语、盲文等信息交流服务。《无障碍条例》对手语的无障碍环境做了诸多规定，其在内容上主要是对《残疾人保障法》第7章规定的“无障碍环境”的补充，但规定更为具体，不过差异并不大。如，该条例第21条将《残疾人保障法》中关于电视节目的规定具体到“每周播放至少一次配播手语的新闻节目”，第24条对《残疾人保障法》第55条补充规定为，应对公共服务机构和公共场所的“工作人员进行无障碍服务技能培训”。另外，《刑事诉讼法》第119条规定“讯问聋、哑的犯罪嫌疑人，应当有通晓聋、哑手势的人参加，并且将这种情况记明笔录”（《治安管理处罚法》第86条做了类似规定），赋予听力残疾人在讯问中享有接受手语翻译的权利。

此外，这些法律法规还涉及法律保障主体及其应实施的保障措施，如规定县级以上人民政府及相关部门应“将残疾人事业纳入国民经济和社会发展规划”“将残疾人事业经费列入财政预算，建立稳定的经费保障机制”，甚至还涉及听力残疾人的一些文娱领域，如规定影视类录像制品应当配备字幕等。总体来说，现有法律、行政法规确立了听力残疾人：手语受教育权（包括通过手语获得其他教育）、以手语参加法律程序和接受公共服务的权利、接受国家帮助发展手语文化娱乐事业的权利（如手语节目）以及接受国家帮助研究发展手语的权利。这些权利所包含的内容，基本上涉及听力残疾人的生产生活及发展所需的各个方面，甚至包括信息时代所需要的电信和网络领域（如，《无障碍环境建设条例》第23条规定，一些公共部门的网站应达到无障碍网站设计标准；第26条规定，电信业务经营者应当为听力残疾人提供相关技术产品）。

1.3 标准化法规、规章及规范性和指导性文件之规定

手语作为一种交流工具，与其他语言一样，也不可避免地涉及诸多技术性问题。标准手语作为近代才兴起的语言，还显得十分不成熟，技术性问题较为突出。目前，关于手语的技术标准规定，在形式上有规章、规范性文件以及指导性质的政策文件。在内容上，主要可分为三类：一是关于手语规范化、标准化的指导性文件。如，《听力残疾人汉语手指字母方案》《聋哑人通用手语草图》《汉语拼音手指字母》《聋哑人通用手语图》等，均旨在规范化、标准化手语的使用，为手语确立更加科学、可行的手势方案。二是规定手语教学标准及相关从业人员职业标准的规范。如，《手语翻译员国家职业标准》是为手语翻译员制定的标准，《特殊教育教师专业标准（试行）》中规定了特殊教育教师应能“正确使用普通话和国家推行的盲文、手语”。三是关于方便听力残疾人产品的技术标准规范。如，信息产业部发布的《信息无障碍身体机能差异人群网站设计无障碍技术要求》（信部科[2008]150号）。

这些标准规范和指导性文件，对我国手语事业的系统发展起到了重要作用，也体现了我国手语的发展历程。同时，这些标准规范和指导文件也有其不成熟的一面（下文详述），手语方案的频繁更新，也印证了目前手语的不稳定、不成熟现状。

2.我国手语法律制度及实践中存在的主要问题

虽然我国手语法律制度取得了诸多建树，但也应认识到我国手语法制还存在种种不足。这些不足既体现在法律内容上，也体现在法律实践中。

2.1 法律、行政法规层次无专门的手语立法且手语之语言地位未确立

法律、行政法规是一个法律体系的核心内容，然而现阶段，手语在法律、行政法规层面上没有专门的立法，有关手语的规定都体现在与残疾人相关的社会保障法中。在这些社会保障法律法规中，又多是间接性地规定手语，即使直接涉及手语的规定，也多是概括性地要求相关部门采取相关措施保障听力残疾人的权利。这种将手语规定在其他法律法规中的立法方式，注定会篇幅有限，使得手语的规定不可能全面和详尽。同时，在现有法律上，手语尚未被正式、明确地承认为一种语言，其语言地位未被充分肯定，而手语事实上是一种语言，有其特性，需要符合语言规律的立法支持。因此，非专门性立法不能满足手语的深层次发展之需，尤其是目前我国手语尚不成熟，更需要立法制定专门的机制去推动手语发展。

手语语言地位的缺失，在一定程度上导致人们在实践中未能树立正确的语言观念，未将手语视为一种语言。但事实上，“手语跟有声语言一样是自然产生的，按照自身的语法规则表达信息”[2]，它是听力残疾人的自然语言。与此同时，手语的语言资格也未受到学界的公认[3],甚至也没有受到语言学界的足够重视[2]。不正确的手语观念，容易导致国家、社会和公众对听力残疾人手语权利保护意识的缺失，影响手语的健康发展。为此，在未来的立法中，亟须法律对手语地位予以肯定，并建立相关宣传机制，以转变社会的手语观念。

2.2 手语立法碎片化现象严重

目前，手语规范十分不系统，碎片化现象严重。手语不仅在法律法规层面上无专门的语言立法，而且在规章及其以下的规范性文件中，也多是零散的个别化规定。不同规范之间在体系上和内容上均未形成协调统一的整体。法律法规的不系统、碎片化，既不能周全地保障听力残疾人的手语权利，也给实践中各项手语工作的开展带来诸多不便。

法律法规不系统、碎片化给实践带来的最大问题，是导致诸多手语法律法规未能有效落实。这是因为，碎片化的规定，一方面使得手语在各个法律法规中未能受到有效、足够的重视；另一方面，这些规定并不是由一个足够专业和统一的部门予以执行。如《残疾人保障法》第55条规定，公共服务机构和公共场所应当为听力残疾人提供手语信息交流服务，但实践中能为听力残疾人提供手语信息交流服务的公共机构寥寥无几，即使提供，也只是运动式的偶尔开展，远未形成长久的稳定机制（如山西太原火车站曾组织售票员为听力残疾人提供手语翻译服务，而目前，手语服务早已中断）。此外，有些制度虽有落实，但质量不高。例如，虽然电视手语节目服务规模在不断扩大，但存在翻译内容不准确[4]、许多手语手势不能被听力残疾人所理解的现象等。

2.3 手语标准化规范可操作性不强、不科学

目前，已有的专门性手语规范主要是关于手语的标准化规章和规范性文件。通常来说，较低层级的规范具有较强的可操作性，但有关手语的标准化规范的可操作性却不强。如《手语翻译员国家职业标准》，其内容极为粗略，基本上只简单地规定了手语翻译员的五个等级要求，而对各等级的具体标准以及手语翻译员的测试、考试程序和方法，乃至考官的要求均未予以规定。同时，标准性规范还存在不科学之处，尤其是表现为手语方案中仍然存在许多歧义和使用不便之处，如《听力残疾人汉语手指字母方案》《聋哑人通用手语草图》《汉语拼音手指字母》《中国手语》等方案仍然饱受诟病。

标准化规范的不科学，在实践中表现为手语在创制、编辑上的不成熟。在手语学界，手语分为标准手语（conventional sign language）和自然手语（natural sign language）[5]。自然手语是听力残疾人之间自然形成的一种沟通语言，而标准手语是经过人们有意识的创制和编辑的语言，是需要健听人与听力残疾人共同学习的规范化的语言[6]。与自然手语的自然形成不同，标准手语需要进行专门的创制和编辑。目前，我国的标准手语是以《中国手语》词典为标准。然而，由于我国标准手语发展较晚，《中国手语》存在一些不成熟和不科学的地方，主要表现在：一，存在一个手语多词、一种手势多义、同字不同手势、相近手语易混淆、手语不统一、有些手势太复杂等问题[7]；二，由于自然手语和标准手语两个系统缺少联系，导致听力残疾人和健听人之间的手语沟通出现障碍，以致“不少健听人教师学会了《中国手语》，但打出的手语聋生还是看不懂”，电视节目中的手语“听力残疾人多数看不懂，也就不愿意看”[8]；三，由于中国手语是根据汉语创制的，使得《中国手语》目前经常遇到一些新词而无手势的情况，因此《中国手语》面临着“词汇量不够，抽象词汇太少”[7]等问题，需要增加词汇。

标准性规范的可操作性不强、不科学，直接增加了手语规范化推广的难度。这是因为，不成熟的《中国手语》常让使用者迷惑、抓不住规律[9]，既导致交流有所不便，也增加了学习的难度。因此，尽管《中国手语》在全国推广多时，但是，由于《中国手语》创制、编辑的不成熟以及推广本身的力度有限，中国手语规范化低、推广难。

3.完善我国手语法律制度的几点建议

手语是听力残疾人的语言，手语权利是听力残疾人的基本权利，手语立法是宪法平等保护弱势群体之人权的基本要求[10]。为此，需要积极、全面地对我国手语法律制度进行完善，以促进手语事业发展，保障我国听力残疾人的基本权利。根据目前我国手语法制现状和问题特点，有必要从如下几个方面对我国手语制度进行完善。

3.1 借鉴国外立法模式：专门性、语言性与保障型的手语立法

手语的创制、推广及服务的提供，是一项规模宏大的工程，需要长期的、多方面的持续努力。为了保障这一工作的有序、有效推进，有必要建立专门性的法律制度。同时，手语是一种语言，需要遵守语言立法的规律。此外，从人权法的角度而言，手语是听力残疾人的最基本人权之一，而听力残疾人作为弱势群体不具有发展和推广手语的能力（除自然手语外），因而手语立法应当坚持保障法的定位。在这些方面，《新西兰手语法案》堪称楷模，值得我们认真考察和学习。

针对手语的发展与保护，新西兰专门制定了《新西兰手语法案（2006）》（New Zealand Sign Language Act 2006），从而实现了对手语的专门性保护。该法案肯定了新西兰手语的语言地位，明确规定“新西兰手语是新西兰的官方语言”，并肯定和规定了听力残疾人一系列的手语权利。如，该法案第7条规定了听力残疾人在法律诉讼中使用手语的权利，包括获得翻译和合理通知的权利。同时，该法案规定了诸多保障措施。该法案在第3条将法案之“目的”规定为“促进和维护新西兰手语”，“指导政府部门推广新西兰手语的使用”，表明政府应促进、维护和推广新西兰手语；在第4条的“定义”（Interpretation）条款中，规定了部长应和总理共同负责该法的实施；第10条规定了部长应不时地报告第9条（即政府的一些具体保障措施）规定的项目之进展，落实了法律的责任人。而且该法案还规定了较为具体的法律保障措施。其中，第7条第3款至第6款分别规定，在相关法律程序中，应确保有合格的翻译官可用、保障翻译的准确性、确保使用手语的人得到合理通知、不因费用问题而取消在诉讼中使用手语的权利；第9条第1款规定，政府应为听力残疾人提供手语问题的咨询、应通过手语发布公共信息、公共信息应通过适当方式使听力残疾人知晓，并在第2款中强调行政长官应代表新西兰听力残疾人手语方面的利益。此外，第13条还就实施法律作出了“授权立法”之规定：为充分发挥该法的实效，总督可以通过政府委员会制定管理和实施该法所需的法规（Regulations）。因此，我国手语立法亦可借鉴《新西兰手语法案》的立法模式。

3.1.1 加强手语的专门立法。前文述及，现行关于手语的法律法规既不全面也不系统，不同层次之间的手语规定也未能有效衔接，且大多只是间接性规定。鉴于此，有必要制定专门的手语法。专门性的手语立法，一方面能够更为集中、有力地明确手语问题，可以使专业问题专业对待；另一方面能够在法律层面对手语做一个统筹和规划性质的规定，为手语法律体系的展开奠定基础和确定方向。

3.1.2 明确手语的语言地位。未来手语立法应明确手语是听力残疾人的基本语言，同时应肯定手语是人类语言的一种。只有使政府、社会、公众理解手语并不是有声语言的替代或辅助，而是听力残疾人的基本语言，是人类语言正常存在的一种，政府、社会、公众才会充分地认识到保障手语权利对视听障碍者的重要意义，才会重视手语的发展和服务。不过，更为重要的是，法律肯定手语的语言地位，是对手语自然特性的尊重，也是承认听力残疾人手语权利的前提。在明确手语的语言地位之后，法律还需建构起手语权利的谱系，从而为听力残疾人的手语权利保障提供法律依据，为手语工作提供方向。

3.1.3 规定手语发展的保障措施。目前，中国手语还存在着不科学之处，推广也面临困难；同时，手语的使用群体少且使用群体主要为听力残疾人群体，其自身缺乏发展力量，只能接受扶助。与此同时，现阶段我国手语的发展又面临着人力、物力、财力的短缺，使得手语发展捉襟见肘。因此，为了保障手语的创制、教育、推广以及公共服务的顺利开展，必须由国家或社会提供专业人员和财政的全面支持，并在立法上予以明确。

3.2 立法方向与理念：加强手语的标准性立法，坚持立法的听力残疾人本位

3.2.1 加强手语的标准化规范建设，推动手语成熟。成熟的手语，是手语法制及实践运用的基石，基石不稳将使法律制度的建设失去根据，也会使实践混乱不堪。因此，完善手语，确保手语使用方便、表达清晰且无歧义，是我们当前手语工作的首要任务。为此，国家和社会需要高度重视并大力支持手语的创制和编辑，力图使手语在尽可能短的时间内达至成熟。目前，手语标准化规范建设需要在下列方面予以着力：（1）包罗万象且逻辑严密的语料库建设。这需要加强手语的创制和编辑工作，使语料库完整丰富，能够基本包含社会各个方面的表达。在丰富语料库的同时，需要做到语料库的逻辑严密，尤其是不同词（手势）及句之间无冲突，避免一词多形、一形多词等现象。（2）优化手语，使手势表达准确简便。首先，在现有手语中，许多词（或手势）之间，常出现混淆、不易辨别，从而使人困惑、需要猜测的现象，因而有必要优化现有手势，做到表达准确；其次，目前手语还存在不够简便的问题，使得沟通、学习不便，也增加了推广的难度和学习的成本。这就需要进一步简化手语，使其做到使用简便、沟通流畅。

3.2.2 坚持手语标准化立法过程中的听力残疾人本位。目前自然手语和标准手语之间存在较大隔阂，导致听力残疾人不能充分理解手语主持人、手语翻译者的手语。其原因在于，在创制过程中，手语基本上是根据汉语语法规则进行创制[11]，而较少从听力残疾人思维的角度去发现他们的需求。而语言文字的发展、形成与人的思维密切相关[12]，一种语言文字只有符合使用者的思维和习惯，并考虑到使用者的特殊情况，才能被使用者运用自如，为使用者所接受。自然手语和标准手语之间的隔阂，正是反映了人类思维对语言形成的影响力。鉴于此，中国手语之改进，需要改变过去以健听人使用的汉语语言规则为基础的观念，而应以听力残疾人为本位，尽可能贴近听力残疾人思维与习惯，如标准手语的编写要尽可能地吸收自然手语。毕竟，手语本质上且主要是由听力残疾人使用（虽然在一定程度上也需要被普通人使用和理解）。因此，在手语的创制和编写工作中，有必要注重听力残疾人的参与，倾听听力残疾人的心声，因为“只有听力残疾人才知道什么才是最自然的、最有效的、最美的规范手语”[8]。

3.3 重点制度建设：手语教育推广和无障碍服务法律制度之完善

和任何权利一样，听力残疾人的手语权利不仅要存在于法律中，更要存在于现实中，为听力残疾人实实在在地享有。为此，需要制定相关制度和措施以落实听力残疾人手语权利。听力残疾人要想充分享有手语权利，关键在于两个方面：一是听力残疾人能获得手语教育并较好地掌握手语；二是通过手语便能顺利和外界沟通，从而满足自身生活需要、实现自身发展。前者之满足需要有接受手语教育的机会，后者需要社会实现手语的无障碍服务。

3.3.1 完善手语教育制度。手语与其他语言不同，其他语言即使没有国家的积极教育，也能够通过家庭习得其母语，也可以在社会交流中习得相关通用语言，对于少数知识家庭还能通过家长教育或家教习得书面文字。但手语则不同，标准手语必须通过有组织的或专门的教育才能掌握。这是因为：一方面，听力残疾人所在家庭很少还有其他听力残疾人家庭成员，其家庭成员基本也不懂手语，故听力残疾人一般无法从家庭习得手语；另一方面，即使有些家庭有经济条件为家庭的听力残疾人请手语家教，但也往往无手语教师可供聘请。因此，国家和社会为听力残疾人提供手语教育至关重要，甚至不可或缺。对于国家和社会的手语教育，需要把握两个方面：（1）特殊学校的手语教育。目前特殊学校的手语教育相对有保障，但仍然存在一些问题，比如教师缺少系统培训，教师手语技能多为入校后通过自学完成[13]，备课不充分或备课方式不恰当，学生手语基础教育时间不够等问题。（2）在普通学校与普通学生一同学习的听力残疾人的手语教育。这种情况相对较少但时常有之，亦须加以关注。在普通学校中，普通教师不懂手语，课堂需要通过手语翻译完成，而手语翻译往往紧缺，即使有翻译人员，也会由于翻译人员对专业术语和相关领域知识的掌握不够，使得翻译十分不准确，听力残疾人不能很好地接收到老师的信息。因此，针对前种情形，国家仍然需要加强对手语教育的投入，规范手语教育，制定手语教师培训制度和学生手语水平考核制度；针对后种情形，则需要建立手语翻译员的应急机制，保障那些不常出现听力残疾人的普通学校的特殊教育。

对听力残疾人的教育，国家日益重视。教育部先后制定了《聋校义务教育课程标准》《特殊教育提升计划（2014—2016年）》，国务院也于2017年修订了《残疾人教育条例》。对此，我们应该予以充分肯定。当然，这些标准、条例还存在不足。如，缺少对手语基础教育的具体规定、缺少教育的具体机制和方案。因此，还需要进一步制定具有可操作性的工作方案，并适当吸收至法律法规或规章之中，以保证能有效地落实措施，实现各项目标。

3.3.2 加强手语无障碍法律制度建设。实现听力残疾人与外界沟通的无障碍，有两种方式：一是通过语言转化途径使双方理解对方语言，二是双方都能使用同种语言。第一种方式可以通过手语翻译让沟通双方相互理解；第二种方式，则可通过普通人也掌握一定的手语来实现，因为听力残疾人无法掌握健听人的语言（现实中，存在听力残疾人能够掌握有声语言的案例，但这种案例极其罕见），但普通人可以掌握手语。鉴于第二种方式只能是基于公民的自愿，立法仅就第一种方式采取如下行动。

（1）建立职业化手语翻译制度

手语翻译是听力残疾人与外界沟通的重要途径，手语翻译的质量，直接影响到听力残疾人的权益。这些权益小到获取电视节目的新闻资讯、各种活动的内容，大到诉讼权利、接受教育等，可以说手语翻译是听力残疾人手语权利的核心内容。因此，有必要建立职业化程度高的手语翻译制度，以确保翻译的质量和翻译的供求。具体而言，一是要完善手语翻译培训和考试制度，建立完善的培训和考核体系；二是要规范手语翻译的配备，如规定哪些机构、部门在何种情况下应当配置何种等级的手语翻译员；三是要建立手语翻译的应急制度，以满足非经常性但却必要的手语翻译需求；四是要建立手语翻译储备库，这一方面需要促进市场形成职业化的手语翻译供求机制，另一方面要建立手语翻译的援助机制，以弥补市场缺位，因为手语翻译需求不稳定，完全依靠市场难以满足需求。

（2）建立对手语工作者的激励制度

目前手语工作者较少，未能满足社会需求。手语工作具有很强的公益性，收入通常较低，因而很少人愿意从事该行业。以手语翻译为例，手语翻译工作不稳定，同时翻译所获得的报酬又远低于其他语言翻译，使得手语翻译人员数量十分有限。这就有必要提高手语工作者的待遇和补贴。如，可以提高手语翻译人员的翻译报酬，给予职业翻译员在岗位空窗期一定的补贴，免费提供职业手语培训和考试。为此，亟须更新关于手语工作的津贴制度。目前，法律中关于手语工作的津贴规定，仍然停留在1984年民政部等部门协同制定的规章之中[14]，距今已30余年，实有必要更新和完善，以切实满足手语工作者的生活需求。只有让手语工作者能够不为生活来源而担心，不会因此而亏损，才可能为听力残疾人长期提供高质量的服务。