德国高校办学模式与一流大学建设路径

薛小平

(扬州大学党委组织部，江苏扬州225009)

德国是世界现代高等教育的策源地之一。著名教育家威廉·冯·洪堡强调学术修炼之于现代大学的重要性，倡导“教学与研究并重”，其办学理念不仅让柏林大学成为各国高校竞相效仿的典范，而且对世界高等教育的变革产生了深远的影响。但由于办学投入不足、机制相对僵化等原因，德国的高等教育在二战后逐步滑入低谷。20世纪90年代后，德国在高等教育领域进行了大刀阔斧的改革，如融入博洛尼亚进程、改革学制学位制度等，德国大学又开始部分重现昔日的辉煌。从历史和现状的维度考察德国高等教育的分类管理体制、学术型大学的治校模式、赶超世界一流大学的“卓越计划”等，其均在世界高等教育格局中独树一帜。

1 德国高等教育的体系与机制

1.1 德国大学的分类结构

德国大学实行的是分类管理体制，其中大多数为政府投资的公办大学，只有少量的私立或者教会大学。公办大学通常涵盖较多的学科门类；私立大学规模较小，一般集中在社会学、经济学、传播学等领域，而不会出现在需要购买昂贵设备的医学、工程等领域。

德国的公办大学均由联邦州举办。《德意志联邦共和国基本法》明确：“国家法规的执行和国家职责的履行是州之任务。”《高等教育总纲法》规定，联邦各州是德国高等学校的承办者，负责制定高等教育规划和政策、划拨经费、实施监督等，联邦政府无权干涉。2006年，联邦政府和各州政府在原有法律的基础上，共同拟定了《2020年高校协定》，进一步明确了联邦政府参与高等教育管理的权限，即：制定一般法规为各州立大学提供科研经费、助学贷款和特定的财政补助等。可以说，在高等教育领域，各州政府具有自主管理权，联邦政府则是有限参与权。

按培养目标和服务面向划分，德国高校主要有大学、应用科技大学和艺术类大学3种类型。大学(university)，追求学术，注重科学研究，具有博士生培养资格。应用科技大学(university of applied sciences,简称UAS)，以就业为导向，注重实践能力培养，多开设工程技术、经济管理类专业。艺术类大学(university of art & music，简称UAM)，主要开设音乐、美术类专业。

大学的办学规模远远大于应用科技大学。2016年，柏林工业大学有32 503名学生，而在同类高校中规模第二的德国应用科技大学只有学生12 362名。大学、应用科技大学、艺术类大学3类高校的学生数分别占全德高校学生数的66%、33%和1%。

第一类大学是德国高等教育的根本所在，一般具有悠久的办学传统。20世纪60年代，德国工业迅速崛起，新兴产业所需的高科技人才和熟练的技术工人极为紧缺。以“纯科学、无功利”为理念的传统大学显然无法对接产业需求，数量很少的工科大学也不能充分满足社会需要。于是，应用科技大学应运而生。1971年，德国各州政府相继签署文件，将原来的培训学校升级为高校——应用科技大学，在专业设置、教学内容和方式上以服务本地企业需求为目的，培养高级应用型人才。应用科技大学的兴起助推了德国工业经济腾飞。

1.2 德国大学的运行体制

高校分类管理、各州独立办学，这是德国高等教育办学体制的显著特点。在经费筹措、招生招聘、学分学制以及国际化办学等方面，德国高校也有一套成熟的做法。

德国公立大学的经费主要来源有3种渠道：州政府拨款、第三方经费(含联邦政府科研资金)和社会捐赠。其中，州政府财政拨款是最重要的来源，大约占大学经费收入的40%～60%，如柏林工业大学2016年从柏林市政府获得的经费投入为3.11亿欧元。第三方经费占30%左右，2014年，德国大学有179亿经费，其中有74亿来自第三方(18.9%源于企业)。德国各州政府财政拨款主要依据学生数量和专项支出需要，但近年来开始改变拨款模式，引入业绩考核，预留的10%部分只有考核合格后才拨付给高校。德国学生就读于公立大学，每学期只需支付200欧元的管理费，无需缴纳学费。

德国所有学生进入大学的机会是均等的，这源于大学是公益事业的理念。德国没有统一的高考，学生凭高中成绩和岗位培训经历申请入学，每年平均有50%的高中毕业生可以到大学深造，至于上哪所大学则由大学名额分配中心统一管理。近年来，德国高等教育需求旺盛，2006年到2016年，注册大学生增加了10万人。

在德国，成为一名大学教师的基本条件是博士毕业后完成资格论文，并进行公开演讲，以证明自己具有独立从事教学科研的能力。德国教授属于国家公职人员，有着极其严格的选聘程序，要求高、耗时长，获聘率不足40%[1]。教授选聘采用公开招聘的方式进行(遵循本校留任禁令，即本校毕业的不能担任本校教授)，一般要选出3位候选人，对候选人的学术经历、科研成果及个人报告进行综合评价，最终人选获校评议会同意后，由州教育部门作出最后决定。教授分为C2、 C3、C4三级，代表学术上的差异和工资的差别。德国教授的公务员身份给教师提供了稳定的工作和丰厚的薪水，但漫长的申报过程和刻板的选聘流程挫伤了年轻教师的积极性，造成了学术后备人才的大量积压或流失。现在一些德国大学开始以学术考评来衡量教师的贡献度，尝试建立绩效导向的奖罚制度。

长期以来，德国大学的学制和学位制度别具一格。大学生学习年限为4～6年，毕业获得的第一级学位不是学士学位，而是硕士学位，即理科硕士(diplom )或文科硕士(magister)，与国际通行的三级学位制度不兼容，影响了学位学分互认。学生获得学位时的平均年龄为27.5岁，高出英美两国3～4岁，不经济的学制导致德国大学吸引力不足[2]。自2002年8月加入博洛尼亚进程后，德国全面引进学士、硕士、博士三级学位体系，并以“本科+硕士”的新学制取代旧学制，学生只需3年就能拿到学士学位。学制的缩短和学位的衔接，增强了德国大学的通适性，提高了吸引力。

德国现已成为全球最受外国学生欢迎的留学目的地国之一。全德大学生中国际生占11.9%，2015年总数达到322 000人，排名前5位的来源国分别是中国、印度、俄罗斯、奥地利和法国。各州政府普遍制定了招收留学生的政策，如柏林市政府规定，柏林高校5%的生源须来自于非欧盟国家，相关费用由政府承担。柏林工业大学共有6 611名留学生，占全部在校生的20.3%，留学生比例在德国最高。这些留学生来自130个国家，其中中国学生800名，人数最多。该校在鼓励引进来的同时提倡走出去，法律规定德国学生必须具有至少1年以上的国外学习经历，每年大约有25 000名德国学生留学中国。

2 德国学术型大学的治校治学特征

2.1 学术型大学的目标定位

德语中的universität意指通常意义上的大学，既包括海德堡大学、慕尼黑大学这样的传统综合性大学，也包括柏林工业大学之类的工科大学，译为综合性大学不能涵盖所有此类高校。从德国传统大学和工科大学的共同特征来看，采用学术型大学这一概念比较切合universität的办学定位。之所以不用研究型大学这样的概念，是因为教学型、研究型大学除了表明目标定位外，往往还反映了办学层次。

传统大学和工科大学构成了德国高校的2种基本模式，前者以洪堡大学为代表。建立在理想主义、新人文主义思想之上的洪堡大学首次将科学研究列为大学的重要职能，强调“传授纯粹科学”，提倡教学与科研相统一，因而成为现代大学的开端。工科大学是伴随着德国的工业化进程逐步发展起来的，并逐渐取得了与传统大学同等的地位。工科大学同样注重科研，但强调以“技术研究为中心”，同时教学重心由“传授纯粹科学”转为讲授实用知识，系科设置、课程内容与工业生产接轨。工科大学开辟了德国高等教育服务工业发展的新纪元。

2.2 学术型大学的治学之道

德国学术型大学秉承洪堡的治学理念，强调客观学问和主观教养的结合，在传授科学知识的同时，推动人格养成；学校在培养目标、规格方面设定了规范化的标准，获得毕业资格和学位证书的条件极为严格，大约有30%左右的学生延期毕业。新课程、新专业的开设，均须经过固定的程序。但在课程设置、教学安排、科研管理等方面则更多地体现了专业性、机动性的特点。

——课程模块化。根据专业培养目标，将专业课程按主题整合为不同的课程板块；在设定学分标准的前提下，学生可根据专长和兴趣选修课程，提高了专业学习的灵活性。应用型专业课程一般分为课堂讲授、练习和实训3个模块，每个模块均有具体的教学计划。模块化教学改革打破了传统的基础课、专业基础课和专业课三段式设计构架，使理论教学与实践教学的衔接更为紧密。

——学习自主化。每个学生按照自己的学习意愿和实际能力，自主安排自己的学习时间，每学期可以根据自身需要选择多门课程，自己提出学习或研究的思路，自己设计实验环节，学生相互之间自行开展讨论，老师视情况给予指导或建议。学生取得规定的学分，可以申请提前毕业。德国学术型大学的考试制度也与中国大相径庭,可由学生向教授单独预约考试时间。

——教学互动化。“习明纳”(seminar)是德国学术型大学普遍采用的一种研究性教学方式。“习明纳”是指大学师生以讨论班的形式共同进行的学术研讨，通常由大学教授向学生提出问题或鼓励学生自己发现问题，然后在教授指导下解决问题[3]120。在运用这种教学方式的课堂上，师生交流互动频繁，有利于培养学生的批判思维和探索精神，提高分析水平和创新能力。

——科研契约化。学术研究是教授的天职。联邦和州政府通过独立机构即德国科研协会提供科研经费资助。大学教师以个人或团队的名义向科研协会申报资助基金，协会组织专家评审后作出是否资助的决定。因为招聘时就以合同形式明确了聘任目标、科研职责，所以德国大学不对教授进行年度考核，也不提供额外的科研奖励。

2.3 学术型大学的治校模式

在外部治理结构上，各州政府享有对学术型大学的管理权，并为高校运作制定了详细的法规，内容涉及政府与高校的关系、高校的法律地位、办学任务、资金管理、高校内部的管理机构及其职能、高校成员的权利和义务、教授的聘任程序、学生的录取、学生的权利和义务等。近年来，州政府的管理方式渐渐由直接的控制干预转向宏观式的总体预算、目标协定和绩效拨款等。

在内部治理模式上，德国学术型大学的基本理念是“学术自治”和“教授治校”，始终维系着学术权力的主导地位。在学术领域，大学实行自治，由教授自行管理，重要学术决策由校院(系)两级教授会评议作出。一般情况下，各大学的最高权力机构是代表大会(有的称为顾问委员会、元老会)，主要决策机构是评议会，本校教授在这一机构中占据多数席位。如亚琛工业大学评议会由教授、学生、学术辅助人员和非学术人员等构成，其中教授14名，其他人员12名[4]。随着高等教育环境的变化和校内民主管理呼声的兴起，教授治校的“寡头统治”开始向“群体共治”转变，一些大学决策组织中其他人员的结构比例有所上升。

教授是学术型大学治理结构的核心人物，在教学、科研事务中具有决定性的权力。教授掌管着课程、科研项目、博士生招录、研究人员聘任和经费分配，是讲座这一基层学术组织的持有者，配有专门的秘书。如洪堡大学为每个教授配备了半个职位的秘书和2个大学生助理，协助处理学术行政事务。大学中的系主任(院长)只是类似于管理员的角色，主要负责协调教室分配之类的具体事务，代表系科(学院)争取校方财政预算，督促教学运行，但无权干涉教授的教学学术活动。讲座制形式下的学术助理人员受雇并听命于教授，没有终身职位。

校长作为大学的代表，主要职责包括拟订学校发展方案、编制和管理学校财政预算、设置及调整专业和校级组织机构、协调学校与院系之间的关系等。校长的产生实行公开招聘制，代表大会从符合条件的人员中遴选出3名左右的候选人，由评议会从中选出1人，报请州教育主管部门任命。过去，德国大学校长必须是拥有教授头衔的专家；现在，基于加强社会联系、在竞争环境下争取资源的需要，校长人选更注重管理协调能力，其职权范围也有所拓展。一些具有高等教育背景和专业管理经验的非教授人员成为职业型校长。

总之，德国学术型高校坚守了大学传统，彰显了学术自由与学术自治的理念，以此创造了历史上的辉煌。但这种办学体制的灵活性不够，以“学术自由”为逻辑的教授职位终身制也存在明显的弊端：缺乏竞争机制，不利于优秀年轻人才脱颖而出。

3 “卓越计划”——建设一流大学的德国路径

德国一直秉持公正平等的高等教育理念，实施均衡发展的教育政策，没有重点与非重点大学之分。德国高校普遍保持了较高的学术水平，但缺乏名列世界前茅的一流大学。进入21世纪，面对全球高等教育激烈的竞争态势，德国在借鉴美英等高教强国经验的基础上推出了“卓越计划”，意欲打造若干所哈佛式的精英大学，借此挽救德国高校在世界大学排行榜上的颓势。该计划2005年获得通过并于2006年开始实施。这标志着德国大学原有的平等地位和均衡态势被打破，建设世界一流大学的工程正式启动。

“卓越计划”项目分为3类：卓越研究生院、卓越集群和大学未来战略。“卓越研究生院”项目资助优秀博士研究生，旨在提高研究生教育水平，培养面向未来的科技人才。“卓越集群”项目资助具有领先水平的研究机构和交叉团队。“大学未来战略”项目的资助对象从已经获得“卓越研究生院”和“卓越集群”2个项目的高校中产生，旨在培育一批世界顶尖大学。项目评审由联邦教育部授权德意志研究联合会和德国科学理事会组成的第三方机构负责，评委会中只有20%的人员是德国本土专家，其余80%来自世界各国。

“卓越计划”项目周期为6年，现已实施2轮。第一轮投入资金19亿欧元，联邦政府、大学所在州政府分别筹集75%和25 %的资助经费；第二轮资助金额提高到27亿欧元。首轮计划实施后，共有48所大学的46个“卓越研究生院”项目、37个“卓越集群”项目、9个“大学未来战略”项目获得资助；第二轮计划延期至2019年10月，已有43所大学的45个“卓越研究生院”项目、43个“卓越集群”项目、11个“大学未来战略”项目获得资助。“大学未来战略”是“卓越计划”的核心部分，也是矛盾最大、争议最多的项目。在首轮评审中，慕尼黑大学、慕尼黑工业大学、卡尔斯鲁厄大学等9所高校先后入选“卓越大学”建设榜单，但由于入选高校大多集中在高等教育较为发达的前西德地区和德国南部地区，深受教育平等理念影响的德国社会难以接受，质疑之声不断。第二轮评审中，在坚持以科研水平为标准的同时，适当兼顾了各方诉求。“大学未来战略”项目高校数量由9所增至11所，柏林洪堡大学等少数前东德高校入选，卡尔斯鲁厄大学等3所大学则黯然落选[3]16-22。这也印证了“卓越计划”评选的滚动制：首批落选者可以参加第二批角逐，一期建设未达标者则无缘继续申请资助。

“卓越计划”的实施改变了德国高等教育原有的发展理念，打破了既定的办学格局：由体现公平到追求效率，由保持均衡到培育优势，由分类管理到分层建设，德国大学出现了革命性的变化。计划实施12年来，德国大学一定程度上扭转了在国家科研体系中的弱势地位，国际竞争力有所提升。但该计划也体现了德国高等教育的局限性：受限于平均主义教育观念，经费总体投入不足；资助项目多集中在理工科领域，忽视人文社会科学；只资助科研项目，破坏了教学科研相统一的办学传统；“卓越研究生院”项目重点资助博士生，忽视了本科教学的基础地位。

4 “德国模式”对我国“双一流”大学建设的启示

德国高等教育均衡发展得益于行之有效的分类办学体系，德国学术型大学长盛不衰的原因归功于其长期坚守的教育理念，如教学与科研相统一，教授治学等。德国高校管理运行机制为构建具有中国特色的现代大学制度提供了可资借鉴的例证。德国大学在坚守学术传统的道路上追寻“卓越”，则对我国一流大学和一流学科建设有着重要的启迪意义。我国在推进“双一流”建设进程中，可以吸收德国高等教育的有益经验，由偏重分级管理走向分类分层管理，由集中统制模式走向多元互动模式，由身份认定制度走向动态调整机制，打造优势特色，建设一批具有国际水准的一流大学和一流学科。

4.1 由偏重分级管理走向分类分层管理

差异是系统分化的前提。“系统的分化分为水平分化和垂直分化，系统内部各结构之间的异质程度表示水平分化的程度，这就是分类;系统内部各结构之间的不平等程度表示垂直分化的程度，这就是分层。”[5]我国高等教育体系是以垂直分层为主的结构体系，如按隶属关系和行政级别分为部属、省属、市属高校，副部级、厅级、副厅级高校；按重点建设项目分为“985工程”高校、“211工程”高校和一般高校；按办学层次分为本科和专科院校等。这种以行政力量为主导的自上而下的层次区分表明了等级的异同，意味着资金投入、资源配置等由高到低递减。处在中低端的高校受利益和声望驱动，往往不安于其位竞相“上位”：专科升本科，学院变大学。高校升格更名热经久不衰，造成特色的消解和无序的竞争。更有甚者，是将分类与分层混同，高职高专捆绑并列，把职业技术院校固化为专科层次，不利于高层次技能型人才的培养。比较而言，德国高等教育实行的是清晰稳定的分类体系，学术型大学与应用科技大学只是类型的不同而非层次高低的区分，应用技术型高校同样可以建成一流大学。但德国高校的分类管理过于强调平等和均衡，彼此缺乏竞争导致众多大学的平庸。这种状况在“卓越计划”实施后得以改观。

美国教育学家马丁·特罗提炼出4种高等教育分层观点：英才统一论、英才多元论、平等统一论和平等多元论。“英才统一论”认为只有大学才能授予学位，其他高校与大学不是对等关系，这种精英主义的观点与高等教育大众化潮流背道而驰。“英才多元论”认为不同类型的高校虽然存在差距但应当共存，而大学处在高等教育系统的最上层。“平等统一论”是一种绝对平均主义的观点，认为各高校应当完全平等，反对建立精英大学。“平等多元论”允许多类型、多元化高校的存在，但主张不同类型高校地位上平等[6]。 “英才统一论”会引发社会不公平问题，“平等统一论”和“平等多元论”则因不切实际缺乏操作性，只有“英才多元论”既顺应了高等教育大众化的潮流，又兼顾了培养卓越人才的追求，有利于实现英才教育与多元教育的统一。“英才多元论”为实施科学的高校分类分层管理提供了理论依据。高等教育体系应当是类似于“树”型的生态结构，位于大树顶端的大学为数不多，但代表了一个国家高等教育的发展水平；一流大学和一流学科不应是单个的独立存在，而应在积聚“高原”的基础上托起“高峰”。在推进“双一流”的建设中，我们要坚持水平分类基础上的纵向分层，既要有统一的建设标准、指标体系，又要让不同类型的高校各安其位，各展其长，差别化发展，在不同方位、不同领域争创一流。

4.2 由集中统制模式走向多元互动模式

公办大学为主体，私立大学为补充，这是中德高等教育办学体制的共同之处。但德国公办大学的举办者均为州政府，我国公办大学实行的则是由中央到地方的分级办学体制。在管理模式上，我国高等教育体制的最大优势是统一管理，可以最大限度地调配资源，集中力量办大事；德国各州政府和高校则拥有高度的办学自主权。面对多样化的高等教育需求，我们要在体现既有体制优势的基础上，借鉴他国办学模式，改变高度集中的行政管理方式，发挥好中央政府的主导作用，强化地方政府的办学主体地位，赋予高校更多的办学自主权，实现大学治理主体的多元化。在制度供给上，给办学者留足政策空间，给治学者留足机制空间，给育人者留足运行空间。

德国大学有一套成熟的内部治理模式：严格的教师选聘程序，公平的招生制度，多渠道筹措办学经费，国际化办学的策略等，这些都是助推高水平大学建设的关键因素。德国学术型大学“教授治学”和“学术自治”的传统，模块化的课程体系，互动化的教学方式，合同化的科研管理，是我国“双一流”建设可以“拿来”参照的良方。在大学内部治理结构上，我国高校建立了类似公务员系统的科层体制，学术权力弱于行政权力，不利于学术创新。围绕建立现代大学制度，我们要构建党委领导、校长负责、教授治学、民主管理的体制，优化行政权力与学术权力的耦合机制。在人才培养模式上，要改变管制式、灌输式的培养习惯，倡导自主式、互动式的教学方式，激活培养一流人才的“一池春水”。

4.3 由身份认定制度走向动态调整机制

旨在冲击世界顶尖大学的德国“卓越计划”与我国“双一流”建设可谓异曲同工，双方在遴选认定、绩效评价等方面采取了相同或相似的方式，在具体操作办法上各有千秋。德国“卓越计划”借助外脑开展第三方评选，国外专家占评委的绝对多数，有效避免了因利益、人情等因素带来的不公正现象。我国“双一流”遴选同样采用第三方评价作为认定标准，兼顾“与以往重点建设项目平稳衔接”[7]，与此前的重点工程评审相比，这一遴选机制的科学性和认可度大为提升。但既有的“211工程”和“985工程”高校作为存量部分悉数进入了“双一流”建设名单，也就相应压缩了其他高校跻身增量行列的空间。在绩效评价方面，德国“卓越计划”注重学术水平、科研成果等指标；我国“双一流”建设则坚持定量标准与定性评价相结合，“突出考查有关高校的人才培养质量、学科水平、服务国家重大战略需求的贡献度等”[7]，为保证教学中心地位，瞄准国家战略需求，提供了更为全面、更加科学的中国方案。

德国高校的“卓越计划”已实施2轮，通过滚动遴选、优胜劣汰，形成了动态的竞争机制。我国“双一流”建设在启动之际便提出了“竞争开放、动态调整”的原则，强调“有进有出，打破身份固化，不搞终身制”[7]。这一原则应当落实到下一建设周期的行动方案中，因为只有真正建立起以绩效评价为标准的进出调整机制，我国的“双一流”建设才可能走上良性循环的轨道。