论“法治中国建设”背景下党领导立法的若干基本问题

徐小芳

“法律是治国之重器，良法是善治之前提。”①汪习根：《论党领导立法的实现方式》，《中共中央党校学报》，2016年第20卷第2期。若要建成完备的法治体系，建设社会主义法治国家，不仅要加强立法，更要立良法，使良法成为治理国家的坚实基础。党的十九大明确指出，要充分发挥党对立法工作的引领作用，与此同时，也要完善党对立法工作的领导，这也为我们新时期的立法工作指明了方向。一直以来，我们党为了实现人民诉求、保障人民利益，总是通过领导立法的方式将人民群众的意志转化为法律。在全面推进法治中国建设、大力提倡党的领导的背景下，对党领导立法的有关问题进行研究是意义重大且十分有必要的。

一、党的领导是“法治中国建设”应有的内涵

“党的领导地位不是自封的，是历史和人民的选择，也是由我国国体性质决定的。正是有了党的坚强领导，有了党的正确引领，中国人民从根本上改变了自己的命运，中国发展取得了举世瞩目的伟大成就，中华民族迎来了伟大复兴的光明前景。”②中共中央宣传部：《习近平总书记系列重要讲话读本》，学习出版社、人民出版社，2016年版，第102页。纵观世界各国历史，我们可以看到任何一个迈上独立富强之路的国家背后，无一没有一个睿智且坚强的政党领导。中国同样如此。历史足以证明中国共产党正是这样的政党。

在新的发展时期，在力求建立法治国家的伟大背景下，依法治国的前提是有法可依，这需要我们尽快建立完备的法治体系。此时，更需要坚持党对立法工作的领导，发挥党对立法的引领和支持作用，制定出能切实保障人民利益的“良法”，为依法治国奠定有利基础。

二、党领导立法的基本原则与特点

党领导立法的活动虽然并不是立法行为之本身，但绝对是立法过程中不可缺少的一个环节。我们之所以要坚持党领导立法，这是由其执政党的地位决定的。在西方许多国家，执政党一般由议会党团提出代表其意志的议案，再通过法定程序将其上升为国家层面的法律。在我国，共产党同样需要经过法定程序将其方针、政策制定成法律，在全国范围内实施。

（一）党领导立法的基本原则

1.法治原则。法治是治国方式中的一种。与法治对立的，还有人治。无论是从以往历史还是从国外先进国家的国情来看，法治无疑更能体现公平正义，保证人民群众的利益。立法是法治的前提，但也必须在法律划定的框架内进行，党领导立法当然也需要遵循法治原则。从实践来看，党在领导立法的过程中不仅需要遵守党内法规，还需要遵守国家法律，按程序办事，将党领导立法切实做到合法有序、规范合理。

2.民主原则。立法是对社会资源的初次整合与分配，尤其应该注重民主与公平。党在领导立法的过程中若要贯彻民主原则，应注意以下几点：一是要确保立法主体的广泛性。党在领导立法的过程中要广泛收集、听取社会各界人士的意见与建议，使立法能够真实、有效，并且能够在很大程度上反映最真实的民意。二是要确保立法内容的人民性。党在领导立法时应时刻牢记自身的宗旨和原则，实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益。三是确保立法程序的民主性。党在领导立法的过程中应始终坚持群众路线，积极发现人民群众能够参与立法工作的路径，让制定出的法律能够真正反映人民的意志与利益。

3.科学原则。法律并不是立法者制造或者发明的，立法者在这一过程中的作用仅仅是根据客观规律表述法律。党在领导立法的过程中也是如此。这就要求我们从中国的实际出发，综合运用先进的立法技术和手段，制定出反映人民意志、保障人民利益的法律。为此，党在领导立法的过程中，一方面要做到实事求是，从实际出发，根据中国的实际情况做出正确判断，使制定的法律具有实用性；另一方面要善于把握重点，不能好高骛远，先将最迫切需要的法律建立、完善起来。

（二）党领导立法的特点

1.党领导立法是组织行为、集体行为。从中国的实际情况来看，党无论是在领导国家政权还是在领导人民代表大会时都是组织行为、集体行为，绝不是某个党员的个人行为。党领导立法同样属于组织行为、集体行为。立法对于一个国家来说是至关重要的，这必然要求党在领导立法的时候，应该汲取众多党员的智慧，科学决策，减少立法失误。

2.以执政党身份领导立法。党在领导国家政权时，要特别注意区分党务和政务。同样，党在领导立法时，也认清党和人民代表大会之间的界限。现在的中国共产党不是“文化大革命”时期的“革命党”。党要时刻警惕，坚决阻止任何“革命党”的出现，区分各自不同的职能分工，以执政党的身份领导立法。

3.通过国家权力机关领导立法。国家权力机关即人民代表大会，党与其职能不同，性质不同，组织形式也不同。它们在各自的领域发挥自己独特的功能，不可互相替代。党无论是领导立法还是依法执政都不可能忽略国家权力机关的存在，反而还需要借助国家权力机关来行使其权力。这就意味着党在领导立法时不能轻视和阻止国家权力机关工作的履行，而应对其给予尊重和支持，以便更好地领导立法。

4.由党的中央委员会和地方党委领导立法。党在领导立法时，范围上应限定在中央和省级党委层面，不要求基层党委起到领导立法的作用。中央党委从宏观上领导立法，根据中国实际指引全国性的统一立法；省级党委从微观上领导立法，根据本省实际制定对策方案指引本省的立法。宏观与微观相辅相成，共同发展，有利于加强党对立法工作的领导。

5.党领导立法的途径。党不仅从政治上领导立法，还从思想上对立法进行领导。党对立法工作进行领导，绝不是大包大揽，包办各项具体立法事务，也不是代替立法机关进行各项工作，而是总揽全局，协调各方，发挥其领导核心作用，使各立法机关保持一致，从而制定出具有实用性、高质量的法律规范。

三、党领导立法与人民代表大会立法间的关系

当前，有那么一少部分人对党领导立法与人民代表大会主导立法间的关系存有疑惑，甚至提出了“党大还是法大”“党大还是人大大”等一系列伪命题。在此，需要特别澄清的是，党领导立法与人民代表大会主导立法之间不存在矛盾与冲突，二者相辅相成，相互促进，共同推进“法治中国建设”。

（一）党和人民代表大会都代表着人民的利益和意志

我们应该认识到，不论是党领导立法还是人民代表大会主导立法，其最终的目的都是为了实现人民群众的根本利益。党始终为了人民，代表着人民的意志与利益，党所做出的各项决定和实施的各项政策都是为了实现人民的诉求。人民代表大会更是人民表达心声、实现参政议政权利的殿堂。人大代表为人民，由人民选举产生，对其负责，受其监督。人大作为国家权力机关，主导着关系全国的重大立法工作，在此过程中将人民的意志上升为法律，来保障人民的利益。从这一角度来看，党和人民代表大会始终都具有同一个目的：都代表着人民的意志，都是为了实现人民的利益。

（二）区分党领导立法和人民代表大会主导立法的不同职能

“在理想的状态下，执政党根据其所面临的形势，集中民意，形成自己的施政方针和政策主张，通过法定程序或党内程序，将其变为国家的意志。”①姜青富：《论“党领导立法”原则及其实现路径》，《宁夏党校学报》，2015年第17卷第4期。这是党领导立法之本质。而“人民代表大会的主要职责是根据执政党的建议进行立法，包括补充、修订和完善宪法，以及审议、通过各项专门法律等”②李景治：《中国权力结构和运行机制中的人民代表大会》，《政治学研究》，2009年第1期。。二者是两种职能不同、不可互相替代的权限分工，不得混同。党的施政方针与政策主张要经过人民代表大会表决同意才能上升为国家意志，这一过程也将人民群众当家做主的权利落到了实处，有利于更好地推进“法治中国建设”。

（三）党和人民代表大会都要以宪法为根本准则

宪法是党和人民代表大会在立法活动中要遵循的根本准则，人民代表大会在职权范围内行使立法职责应得到党的支持。在全面推进依法治国，建设法治国家的大背景下，党依法执政的最高依据就是宪法，人民代表大会进行立法活动的最高依据也是宪法。要想党和人民代表大会在立法的过程中不产生冲突，互相配合履行职责，必须将宪法作为二者始终遵循的根本准则。

（四）党和人民代表大会要共同遵守法律和相关决定

党的十八届四中全会指出：“任何组织和个人都必须在宪法法律范围内活动，要发挥人民代表大会及其常委会在立法工作中的主导作用。”我国宪法与立法法都规定了立法活动的有关事项，因此，无论是党领导立法还是人民代表大会主导立法都应遵守相应法律法规和相关决定，这样才助于形成党的领导、人民当家做主和依法治国的有机统一，才能有效践行社会主义法治理念，全面建设社会主义法治国家。

四、完善党领导立法的几点探讨

在坚持党领导立法的同时，还要对党领导立法进行完善，以此来促进“法治中国建设”。以下是对完善党领导立法的几点探讨：

（一）依靠正确的政策指引立法

党的方针政策对立法具有非常重要的指引作用。首先，党的一些方针政策可以对某些立法不足或立法滞后进行补缺，在无法律依据之时，依照党的方针政策来处理有关事务。而且当党的方针政策发展至成熟阶段，可以对其固化，将其上升为法律，为立法提供指引。其次，在依据党的具体政策立法时，要以党的总政策、总方针为原则指导立法，这样有利于把握立法的大方向，使其在原则上不会出错。

也正因为具有特别的指引作用，党更要特别注意方针政策的正确性与科学性。以史为鉴，我们可以看到“文化大革命”时期，正是因为错误方针的指引，使国家与社会遭受巨大动荡，对法治造成了极为重大的破坏。在全面推行法治、力图建设社会主义法治国家的大背景下，党更要依靠正确的政策指引立法，为依法治国提供坚实可靠的法律基础，以便更好地推进“法治中国建设”。

（二）通过国家政权依法领导立法

党从来不是政权本身，也不能代替国家政权，但党可以通过国家政权的途径来领导立法。作为执政党的中国共产党将关于政治、经济和文化等方面的大政方针政策提交给人民代表大会讨论审议，人民代表大会表决通过后，将其上升为法律，成为全国人民最基本的价值遵循。这便是中国共产党通过国家政权领导立法的过程。若想这一过程能够顺利开展以及取得良好的实际效果，党可以从以下两个方面来进行：一是选派优秀党员进入人民代表大会，促使其在履行职责的过程中发挥有利因素，增强党对人民代表大会的领导；二是推荐或选派优秀党员负责立法工作，这样不仅可以加强党对立法工作的领导，还有利于提高立法的质量，为“良法”的制定创造前提。

（三）党领导立法需要规范化制度化

1.党领导立法需要加强战略领导。党对立法工作的领导是战略领导，是总揽全局的大局领导，是协调各部门关系的原则领导，而不是不分轻重缓急、不分事件大小，事无巨细总包总揽的领导。若要完善党的领导，必须要完善党的领导方式和执政方式。在当前环境下，党实现战略领导主要是通过方针政策指引人大的立法工作，使人大的立法工作与党的大政方针政策具有同一性，增强立法的协调性。

2.党领导立法需要完善党内法规。完善党内法规，是督促党领导立法在宪法、法律范围内活动的一项重要措施。通过完善党内法规，把宪法、法律的原则性规定具体化，便于各级党委、党组织的活动有法可依、有章可循。具体的完善措施有规范党领导立法的工作程序、将党对立法机关的领导程序化法律化等。

3.党领导立法的惯例需要规范化制度化。对党领导立法的惯例规范化制度化是今后完善党领导立法工作的一个必经的过程。党向全国人大常委会提出修宪建议或其他重要立法建议，推荐选派优秀共产党员担任国家机关的重要职务，这些惯例做法，在今后都必须规范化制度化，不给“滥用职权”等非法行为提供任何操作的空间。

4.党领导立法需要充分发挥人大的作用。党的重要决策和政策一般都需要提交人民代表大会审议通过后才能实施。因此，党领导立法，推进立法体制机制改革，建设社会主义法治国家，需要充分发挥人民代表大会的作用。概括来说可以从以下三个方面付诸努力：一是健全宪法实施监督机制和落实公民基本权利；二是完善人大工作机制；三是防止地方保护和部门利益法制化。通过这三方面的努力，逐步使人民代表大会的作用得到有效且充分的发挥，为“法治中国建设”提供坚实的组织基础。

五、结语

法治国家建设之路从来就不是一蹴而就的，建设社会主义法治国家，我们任重而道远。为了实现这一伟大目标，必须立法先行，必须始终坚持党对立法工作的领导，同时充分发挥人民代表大会的积极作用，使其共同推进“法治中国建设”。本文从党领导立法是“法治中国建设”之内涵、党领导立法的原则与特点、党领导立法与人大主导立法间的关系以及党领导立法之完善等几个方面具体分析了“法治中国建设”背景下党领导立法的若干基本问题，以求能为党领导立法的完善提供稍许参考，为社会主义法治国家的建设贡献一点微薄力量。