跨界流域治理中地方府际协作机制研究

王勇，罗保宝，申爱君

摘 要：“五水共治”以来，浙江省整体的水生态得到很大改善，在水污染治理中取得了显著的成绩。现实看来，这一治理方式过度重视地方水权，忽略了水域的整体性，这种治理模式并没有很好地解决治理中存在的地方区域性与流域整体性的冲突，流域治理很难协调统一。河长制虽然能够职责到人，但对于跨区域流域却很难奏效。因此加强地方在跨界流域治理中的府际协作，构建有效的协作机制、完善公众参与度、建立生态补偿机制在跨界流域治理中显得尤为重要。本文就以菇溪河为例探究了一河分两区的治理，为解决跨流域治理中政府间尴尬局面以及治理难以推进等问题，进一步提出了建立以“共赢”为核心的沟通协作机制；依法治水、依法管水，设置有法律依据的管理机构和职责授予；完善公众参与治理制度；建立生态补偿机制等对策建议。

关键词：府际协作；流域水权；生态补偿

中图分类号：D630 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2017）10-0024-03

流域作为一种特殊的自然资源，既具有自然属性，也具有社会属性。自然属性体现在自成系统的整体性，而社会属性则体现在水资源的可利用性。因此对水资源的利用开发和环境保护必然会导致自然属性和社会属性之间的冲突。政府的地方性保护主义往往使流域治理以邻为壑，治理难度加大。寻找一种对于多分段流域水污染更为有效的治理方法，成为水污染治理的重要任务。流域水污染治理的难点在于打破地方保护主义，建立一套完整的地方府际协作机制。

一、菇溪河流域治理中府际协作的基本情况

（一）曲折的菇溪河流域治理

菇溪河发源于丽水市，贯穿温州永嘉流入瓯江。随着市场经济的发展，温州永嘉桥头镇迅速跻身于中国纽扣、拉链行列，形成“小商品、大市场”的经济模式。菇溪河两岸逐渐聚集起上百家作坊和小型企业。为追求经济效益，这些企业将工业废水、岩粉和洗涤剂直排入河，造成河流的严重污染。2008年，菇溪河下游的永嘉县投入4.38亿元对菇溪河道进行综合治理改造，对沿岸企业进行大力整改。然而永嘉企业却纷纷掉头将工厂搬到菇溪河上游不属于温州行政区划的青田县。菇溪河河长表示“污染的还是菇溪河水，但我们鞭长莫及”，对菇溪河的治理可以说是“一方之水、他方之源”，以一方之力来治，实属难题。

2013年温州率先启动“五水共治”工作，将菇溪河的治理作为流域治理的重点项目，采取了“一河一策，一河一长”的制度。2014年在河长盛勇军带领下联手建立了全省首个跨地市区域水环境治理联席机制。一种“联动一体化、联防责任化、联治高效化、联商常态化”的治水模式诞生。永嘉和青田开展了联合执法来协作治理菇溪河的污染，昔日“两不管”的菇溪河在联合治理下开始浮现生机，然而这种生机的背后却隐藏着很多问题。长期以来，我国流域水资源分属不同的机构、不同的部门管理，流域性污染越来越严重的原因之一是由于缺乏流域统一管理机制导致的流域中沟通与协调缺乏[1]。

（二）从“各显身手”到政府协作

“如果说制度是权力运行的基础或依据，机制则是制度间相互联系的渠道和网络，它是实施制度的必要保证。”[2]府际协作治理的提出是为了解决流域集中集权与分权、公共利益与区域自身利益的难题，充当联系区域的纽带。流域的自然属性和污染的特点决定了流域治理的艰难，流域内各方利益存在着激烈的博弈。2008年温州永嘉对菇溪河治理以来，从永嘉单方治水到两地政府协作治理经历了一个不断探索的过程。2014年，在浙江省治水办、省环保厅的牵头下，永嘉县协同青田县确立了巡查、信息情报共享等多项机制来管理沿岸小作坊，遏制污染源的产生，对几家重点污染企业达成了“一厂一策”。于是协作治理菇溪河的战役从此打响。

浙江许多辖域接壤地区业态相近，环境也相融。两地政府在治水中不仅能成为战友，也能推动两地企业的转型与合作。政府表示，他们每年至少四次联合执法，关闭了低小散的微型企业，责令关闭重污染大型企业，建立起了一批标准厂房。经过实地考察，很多小微作坊还是存在于靠近沿岸的街道内。有56%的政府工作人员表示并不清楚青田和永嘉协作治理菇溪河的相关消息，所以协作的力度还远远不够。在市场经济条件下，地方政府都会“充分”利用其流域来发展本地的经济，从而不会自觉地、主动地从全流域的利益和流域的可持续发展的角度去考虑开发、利用本行政区域的水资源，在这种利益的驱动下，永嘉和青田的协作还是存在很大的分割性。

二、府际协作中存在的问题

（一）合作机械化

现行的协作模式缺乏相应的协调和制约机制。虽然菇溪河落实了河长制，但河长制也是将流域进行机械的切割，在整条河流治理中很难达到统一协调。加上部门之间、区域之间没有强有力的协调机构，行政执法中无法关联协调和综合决策。青田和永嘉的协作在协调和综合决策上没有达成共识，很难达成真正意义上的合作。当河流遭到严重污染的时候，只能是通过两地协作治理会议，通过联席洽谈来处理自己管辖内的污染治理，并没有脱离这种“各自为政”。永嘉独自投资4.38亿元对下游河道进行综合治理，河道基础设施有了明显的改善，但面对青田上游携带的污染，永嘉却是无计可施。鉴于上游青田在联席会议上提出永嘉对于治理做出承諾却无法监督其落实的情况，因此，这种机械化的合作治标不治本。

（二）跨界沿岸残留小作坊、企业排污不规范

如今菇溪河两岸依然存在家庭小作坊、企业。它们主要生产纽扣、拉链，这种看似不存在水资源污染的生产背后其实隐藏着更大的危害。走进小作坊可以发现在房间里都备着塑料桶装的水，这些水都是在生产产品过程中所必需的，每天使用的水至少1立方米。在提及这些经过使用的水的处理方式时，老板很不情愿地说：“这使用过的水基本都是干净的，就直接倒进生活污水排水口了。”究其主要原因是小作坊和企业的不规范排放，大多数使用过的水直接作为生活污水倒入排污管道，并没有实现政府所说的集污纳管，也没经过净化处理。这种小作坊的污水携带着重金属进入河流，致使河里面的水生动物难以生存，这些潜在污染是水质恶化的罪魁祸首。

（三）过于注重河道基础设施建设，还没有达到“水岸同治”的效果

2015年10月25日下午，永嘉县委书记娄绍光以“河长”身份来到桥头镇菇溪河道实地督察“五水共治”工作。他强调，要以“水岸同治”为根本，他说：“现在的水质已经达到洗手的效果，但是还看不到水中的鱼，要继续加大治水力度，逐步让水清起来。”在河道建设过程中，施工的影响也会使河水受到一定的影响，所以对政府来说“水岸同治”是很艰难的，暂时还达不到“水岸同治”的效果。永嘉斥巨资进行企业整改和河道建设，目前已对桥头镇的139家菇溪河两岸的涉水纽扣企业进行了整治，建成净化设施64个。五期大规模的河道建设，河长约8.28km的河道建设已经完成四期。此工程的主要功能以城镇防洪为主，同时兼顾生态环境治理和保护，两岸是市政道路，供居民休闲观光娱乐。

（四）水污染依旧严重，水质难以改善

1.流域的系统性表现在与周围环境的相互依存和协调，以及河流上下游的关联性上。菇溪河的17条支流加重了对菇溪河治理的砝码。河岸边漂浮着的固体污染物、生活垃圾经过河水的浸泡已经发霉，在夏日的午后阵阵恶臭迎风而来，引起了很多居民的不适。逆流而上，会有污染物随着河水漂流而来，几条支流口都存在这种现象。尤其是雨季，污染物就像赶集一样，汇聚在水流平坦的永嘉河段。

2.流域治理的同时如果缺乏对流域环境的管理，将会导致边治理边污染的恶态，降低治水效率。永嘉和青田两地政府间的协作依然仅仅停留在桌面上，在遇到污染需治理的时候总是想让对方来为污染买单。由于所有地方政府都是自己地方的“经济人”，在追求利益最大化的同时难免会造成对环境的污染，然而河流的污染源往往具有不确定性。当下游出现污染物时就难以判断其污染物的来源，水质的改善也因此停滞不前。

三、府际协作中的问题成因分析

（一）行政区域与环境系统整体性的矛盾

流域是一个由水量、水质、地表水和地下水等各组成成分构成的统一整体，是一个完整的生态系统。在这个生态系统中，每一个组成部分的变化都会对其他组成部分的状况产生影响。由流域的这种整体性特点所决定，在流域开发、利用和保护管理方面，只有将每一个流域都作为一个空间单元进行管理和开发才是最科学、最有效的[1]。自行政区划以来，各地方的治理都呈现出独立性，而且也存在着竞争和利益冲突。尤其是地跨两个或多个行政区域的流域系统，忽略其环境系统整体性去治理河流污染只能是隔靴搔痒，无法根除污染隐患，这种上下游行政分区治理是横向分割环境整体性的一个缩影。除此之外，在水域管理和利用上还存在“多龙治水”的局面，这也是行政化纵向分割生态环境整体性的体现。

（二）协作机制不健全

长期以来，流域内权力秩序的构建、多元利益的协调一直是流域治理的难点所在。地方都在追求着自身的利益，是一个“理性经济人”。这种地方政府利益可以一分为二：一是地方公众利益；二是自身特殊利益。地方公众利益包含了地方范围内的充分就业、居民收入的提高、公共物品的供给等。地方追求整体利益是因为“地方公共利益的改善有助于提高地方政府在公众心目中的声望，而且能显示其领导水平，这是作为经济人的地方政府追求的目标之一[3]。这也是两地政府难以达成协作机制的重要原因。自桐乡市建立浙江首个联合机制执法以来，永嘉和青田商定一年内联合执法四次并召开相应的联席会议，但治水之功非一日之功，这种联合执法如同“猫捉老鼠”。联合执法中需要的是相互监督，在没有联合执法的时候，水资源的污染又会恢复到治理前的老面孔。在永嘉的大力治理下，却没有在交接地带建立相应的水质监测机构来监测上游的污染，导致一边治理一边污染。对于迁移到上游的小作坊以及企业也无法进行规范化管理，小本生意很难支付其厂房成本和环境治理成本。

（三）分区域集污纳管落实不到位

永嘉大力整改污染企业和作坊后，大量的企业和作坊开始迁移至青田。而这些作坊以及企业都是建在离河流不远的地方，在提出对菇溪河进行改造后，很多地方都建立起了排污管道，经过实地采访发现很多的排污设施建设不合理，污水难以排出，而且很多排污管的污水不是排进净化池而是选择直接排入河流，这样节省了很多环境成本。在下游水流平缓的永嘉河段，其排污口多达十几个，其大小不一，但都有污水直排入河。青田上游支流众多，村落也多。很多都在交通不便的地方，高成本的投入使政府很难在此建立净化设施，有时黑色的污水直流入河，尤其是晚上的偷排偷放。对于这种污染并不能轻易根除，还需青田政府投入更多的资金来建立集中处理设施，从根本上拒绝污水直流入河。已建立的净化设施也缺少相应的监督，导致污水处理不够彻底，使河流受到污染。

（四）民众环保意识薄弱，污染难以根除

每当雨季到来，每条支流都会携带大量的污染物，其中大多数都是生活垃圾。追根溯源发现，这些污染物大多数是山村居民的生活垃圾。为了方便，山村居民直接将生活中少量的垃圾倒入河中；有些沿岸居民家中如果有家禽死去，他们晚上也会偷偷地将遗体扔进河里，他们经常将垃圾堆积在河道边，每当遇到暴雨就会全部被水冲走，因此被携带到下游。这种处理方法既简单也不会给自己的生活带来任何影响，很多环保意识薄弱的居民因此引发了一个群体效应，在某一时间段他们就会将垃圾集中在某一個地方堆积起来，直至环保部门提出警告。

四、地方府际间协作的几点建议与思考

（一）建立以“共赢”为核心的沟通协作机制

现在菇溪河已经告别了以前“黑河、牛奶河”的称号。各地方也加强了各自的执政力度，这种短暂的效果会让人误解为是联合执法带来的，其实“一区一治”的现象依旧存在。

1.合理性开发，确保水权的最优配置。环境具有一定的承载力和恢复力，在环境承载力的范围内合理开发不会使流域自身的恢复力丧失。流域的开发必然会引起流域水权的分配，水权的分配必然会牵涉到水资源的开发和利用，现有的水权分配制度是以牺牲环境为代价的。因此，对于水权的初始分配必须重新考虑，流域各方面就生产、生态用水以及生产用水内部的水资源分配利用必须协商沟通，达成合理利用和水权的最优配置。

2.信息共享。流域沟通协作的主要目的之一就是实现信息的共享，以便为流域污染治理提供及時、可靠的信息资源。可在实地调查中却有56%的政府工作人员对菇溪河的协作治理不了解。所以信息共享机制的建立是首要任务，通过流域各方互相配合实现双方的有效沟通与协作。

3.流域会议。流域会议在流域委员会的主持下召开，定期对污染治理进行协商。流域委员会由两地各方利益者组成，该流域委员会必须由治水专家来担任要职，通过流域会议对流域开发和治理做综合的决策。

4.产业结构调整，对水资源进行最优配置。两地都在沿河附近建立了数百企业和作坊，不同的企业对水的污染程度不同，尤其在上游集中污染严重的企业将会给流域带来双重污染，因此需要将一些污染性的企业进行两地的合理分配，避免其形成扎堆现象。除此之外可以对污染严重的企业进行产业升级，减少对河流的污染，提高对水资源的高效利用，实现水资源的最优配置。

（二）依法治水、依法管水，设置有法律依据的管理机构和职责授予

我国流域统一管辖机构由水利部和国家环保总局双重领导，实际上其机构设置、工作经费、人事调动和任免等均由水利部决定，国家环保总局难以进行管辖。同时由于流域统一管辖的法律地位较低。从《水污染防治法》中有关流域污染的防治规定来看，显然其防治工作是流域水资源保护机构的职责。由于流域水资源保护机构法律地位不明、权利不清、职责不定，无法对流域进行统一管理。在跨流域治理中，流域委员会可协商制定相关的治水法，达到依法治水、依法管水，依法设立机构和职责授予。

（三）完善公众参与治理制度

菇溪河的污染影响到37%的居民生活用水以及21%的农田灌溉，很多居民反映河流污染已经严重影响到自己的日常生活。流域环境的治理与管理具有社会性，涉及公众利益，而公众的利益是每一个具体人群或个人利益的结合。目前在流域治理和保护中公众参与制度还缺乏法律保证、参与面窄、可操作性弱[1]。为使公众参与发挥应有的作用应做到以下几点。

1.参与立法。在流域的开发利用和保护治理中哪些会触及公众的利益，这些触及公众利益的过程都需要公众来代表自身的利益参与立法决策，从而维护自己的利益。

2.实行决策票决制。面对综合决策，可以通过投票来表达民意。

3.成立居民监督团。在重大流域治理和环境保护行动中，可由沿河居民来组成监督团监督执法情况以及治理过程中出现的问题，通过监督团的反映不断完善决策中的不足之处。

（四）建立生态补偿机制，维护水域生态系统的稳定

流域生态补偿机制的建立是为了纠正流域上下游地区在流域生态保护和利用过程中的付出和收益的失衡。同时也能化解区域环境的矛盾，促进流域的环境污染治理，恢复建设发展流域生态环境。

1.筹建菇溪河环境保护基金库。2008年在菇溪河治理中，在民间筹的资本就高达3 000万元，因此，可以吸收民间资本来对环境保护者给予补偿。

2.制定考核标准。制定环境考评标准，每一季度进行不定期的测评，参照标准进行补偿。

3.建立流域生态补偿体系。明确补偿的主体、客体和内容。将每一季度考评结果与考评标准进行比对，如果超标则将超出的部分转化为市场价值，进行资金补偿，然后再将这部分资金投入到环境保护和治理中，如果超标得不到降低，可以通过提高市场价值的转化指数，倒逼企业和个人降低污染物排放量。对于连续排放低于标准的可以加重对其当地政府的补偿，形成生态环境的良性补偿和可持续发展。

参考文献：

[1]王干.流域环境管理制度研究[M].武汉：华中理工大学出版社，2008.

[2]韩德培.环境资源法论丛[M].北京：法律出版社，2006.

[3]冉瑞平.试论建立环境问题的区际协作机制[J].农村经济，2004（10）：49-51.

[4]王勇.政府间横向协调机制研究[M].北京：中国社会科学出版社，2010.