环境保护公众参与问题研究

邓江凌

（西南政法大学 经济法学院，重庆 沙坪坝401120）

一、环境保护公众参与的涵义

不同领域对参与主体的表述并不相同，如政治领域的公民参与、政党参与，公共行政领域的相对人参与，社会公共治理领域的公众参与、民间组织参与等。环境保护公众参与是环保民主原则的体现，其作为环保法的一项基本原则，已被世界上大多数国家的立法所确认。我国新环保法第五条也规定“环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则”，第六条又规定“一切单位和个人都有保护环境的义务”。一般而言，环境保护的公众参与，是指在环境保护领域，社会公众可通过一定的形式和途径积极参与环境决策和管理，维护公众环境利益的活动[1]。

学界对环境保护公众参与的内涵与外延，因不同学者研究视角的差异而不尽一致。大体而言，学界对环境保护公众参与的界定有广义、相对狭义和狭义三种。广义说认为，“在环境资源保护中，一切单位和个人都享有保护环境资源的权利，也负有保护环境资源的义务，都能够平等地参与环境资源保护事业、参与环境决策”[2]。该学说所认为的环保参与主体包括任何单位和个人，参与范围包括环保领域的所有环节。相对狭义说则提出，“公众参与是指公众及其代表根据法定的权利义务参与环境保护工作（包括各级政府及有关部门的环境决策行为、环境经济行为和环境管理部门的监管行为）、表达公众意见、获取最大共识的一种活动”[3]。该学说认为公众参与环保的范围限定于环境决策行为、环境经济行为和环境监管行为三种。狭义说则认为，“公众参与是指公众有权通过一定的程序和途径参与所有与其环境利益相关的决策活动，使得该项决策符合广大公众的切身利益”[4]。该学说认为参与的主体仅限于同决策利益相关的公众，且参与的范围也仅限于环保决策。

在国际环境法中，首次对“公众”做出界定的是联合国于20世纪90年代通过的《跨国界背景下环境影响评价公约》，该公约规定“公众是指一个或一个以上的自然人或者法人”。此后，各国、各地区广泛接受了“公众”的概念。2001年生效的《奥尔胡斯公约》为公众参与确立了三个支柱：一是每个人都有权获得政府机构所掌握的环境信息；二是每个人都有权从早期阶段就参与环境决策；三是对于违反上述两项权利或违背环保法律的公共决策，每个人都有权在法庭上提出质疑。从我国现行法律来看，“公众”所指的范围相当广泛，包括自然人、法人、其他组织、社会团体、行业协会、消费者等。在具体参与领域，公众的范围也不完全相同，人们使用“公众”概念时，通常是指公众中的一部分人或组织。

从上述界定来看，笔者倾向于广义的公众参与，认为环境保护公众参与是指在环保领域中，任何自然人、法人、其他组织、社会团体等都享有的平等参与环境决策、环境管理的权利。

二、环境保护公众参与的作用

（一）有助于克服政府和市场双重失灵的弊端

不可否认，环保领域同时存在着政府失灵和市场失灵的现象。环境资源作为一种公共产品，属于全社会所有，具有不同于一般商品的特点：一是消费的非排他性。它不像私人物品那样只能独占使用，而是被社会公众所共享。二是消费的非竞争性。作为公共资源，在很多情况下，一部分人对环境资源的消费并不会影响或妨碍其他人对同一环境资源的消费。因此，市场机制对环境资源进行调节，在环境治理方面的作用是非常有限的。

环境资源存在外部不经济的问题。在市场经济条件下，追求经济效益最大化是一切经济活动的主要目标，对效益的追求使得市场主体间产生激烈竞争。这种竞争促使企业仅关注其自身的内部经济性，而很少考虑其行为对社会造成的外部不经济性问题。这种现象在环保领域表现为市场主体为了获得更大的经济利益，往往以牺牲环境为代价，从而造成环境污染和生态破坏。

环境保护市场失灵对政府干预提出了要求。然而，政府干预也绝非万能，原因在于：一是环境管理体制不顺，上下级政府缺少协调性；二是环境法律法规不健全，执法力度不严；三是环境治理重视程度不够，资金投入有限。因此，政府行为能力的有限性和客观因素的制约使得政府难以实现环保干预目标，甚至出现效率低下、成本高昂的负效应，产生“政府失灵”的问题。

正是在政府和市场双重失灵的背景下，为补强政府和市场的作用，环境保护公众参与应运而生。综观全球环保领域，公众已经成为与市场、政府并列的第三种力量，三者既相互促进，又相互抗衡。公众可以和市场相联合对抗政府公权力的滥用，也可以和政府一道，对失灵的市场加以抑制[5]。也就是说，公众参与能够弥补市场和政府在环境治理上的不足。公众和市场、政府三种力量形成的既合作又对抗的格局，将政府和市场主体的行为置于公众的监督之下，使得政府和市场主体的行为受到较大的制约，有助于扭转政府和市场主体盲目追求经济利益、忽视环境保护的不良现象。

（二）有助于提高环境行政效率

首先，公众参与能够降低环境决策失误的可能性。“理性是指一种行为方式，它适合实现特定目标，并且在给定条件和约束的限度之内”[6]。人是有限理性的人，做出环境决策的政府部门及其工作人员，其理性是有限的，其处理信息的能力和认识能力总是存在不足的，且其进行环境决策时所依据的信息常常是不完全的，因此其做出的决策可能发生一些失误。在公众参与的情况下，由于公众比较广泛，与环境的联系也更为紧密，能够提供较多、较真实的信息，政府可以获取和利用这些信息，做出更为周密的考虑和安排，弥补有限的理性，从而做出科学合理的环境决策。

其次，公众参与能够提升政府环境监管的水平。公众参与环境保护是对公权力部门行使环境决策权和管理权的必要监督。如果否定公众参与，政府就有可能利用手中的公权力获取个人私利。排污者贿赂公众的成本远远大于贿赂官员的成本，与排污者相比，公众很难形成贿赂官员的统一集体行动。此外，行政机关在环境管理工作中有很大的自由裁量权，存在着行政机关滥用执行权力的可能性。环境法赋予环境事故的受害者向法院提起诉讼的权利，对排污者和违法行政的行政机关都是有力的监督制约。因此，公众参与意味着用公众的权利来制约环境公共权力，使其更有效地服务于公众，使公共权力始终以维护和实现公共利益为环境保护的价值取向。

最后，公众参与能够增强公众对环境决策行为和执法行为的认同，减少环境政策执行的阻力。公众认同和支持环境政策的力量越大，环境政策推行和实施的效果就越好。公众参与环境保护，不仅是公众表达自身环境利益诉求的过程，也是对政府提供环境政策支持的过程。公众参与减小了环境信息被扭曲的概率，同时，也为公众提供了一个充分表达自己意见和建议的平台，公众可以在这个平台上对环境公共事务发表愿望、意见和诉求，体现了对个体利益、群体利益的维护和尊重。由于每个人、每个群体存在不同的偏好，政府在环境管理工作中应当充分尊重这些偏好，让不同的价值观、不同偏好进行竞争表达[7]。如果在环境决策和管理工作中仅关注少数声音而忽视大多数人的意见，政府做出的决策和执法行为就可能形成偏差，甚至造成不可估量的损害。让个人偏好通过公众参与在一定程度上得到实现，政府的环境决策就能够得到公众的接受，政府的执法行为就能够得到公众的配合，从而减少冲突和纠纷，最终使行政效率得以提高。

三、环境保护公众参与的理论基础

（一）公共信托理论

20世纪70年代，美国密歇根大学萨克斯教授提出了环境资源管理的公共信托理论。他认为，空气、水、阳光等人类生活所必需的环境要素就其自然属性和对人类社会的重要性而言，应该是全体国民的“公共财产”，任何人不能任意对其进行占有和支配。为了合理支配和保护这些共有财产，共有人可委托国家来管理。而国家的管理是受共有人的委托而行使的，因此不能滥用管理权[8]。

萨克斯的公共信托理论的实质是以信托形式将本应由公众行使的管理权转移给国家，人们为了合理支配和保护环境公共财产委托国家对环境事务进行管理。政府的环境事务管理权来自于人民的委托，人们进行委托后，也保留着对其委托行为的过程与结果的监督权，并在必要的时候直接参与决策，发表意见。政府作为受托人取得了信托财产的所有权，但更重要的是承担了相应的义务，为了委托人的利益而管理和使用信托财产。因而，环境公共信托原则是一个以保护环境为目的的法律原则，它既包括政府管理环境资源的首要义务，也包括委托人要求政府履行其义务的权利[9]。

（二）治理理论

国家对社会事务的管理，经历了从“统治”到“治理”的转变。20世纪90年代以来，治理理论开始兴起，并在实践上导致了一场席卷西方的社会治理变革。与传统统治模式不同，治理模式是多元的，可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公私机构的合作。治理是一个上下互动的过程，强调政府在行使公权力的时候，必须考虑目标团体的参与，强调政府与管理对象之间的沟通、反馈与回应。政府主要通过合作、协商、伙伴关系形成共同的目标，实施公共事务管理。在环境治理中，政府以回应和满足公众的需求为最主要的目标，并通过公众参与和行动来共同完成。官民彼此建立共同的价值观、共同的环保意识、共同的社区意识，在充分的沟通和利益协调之下，达到共赢的效果。通过广泛的公众参与，可以分担决策负担，保证环境决策的科学性和民主性，保证环境治理的效果。

（三）公民环境权理论

环境权是20世纪60年代后全球环境危机和环境保护运动的产物。1970年，美国首次地球日纪念活动以出乎意料的规模和持续时间席卷全国，标志着美国人民在严重的环境危机中的觉醒，它除了使人们加深对生态学的认识外，还推动了公众民主意识的发展。在地球日活动中，人民普遍认为人人生而具有享受清洁健康和充裕的环境资源的权利，而法律对这一权利保障太不充分。这次活动波及全世界，影响深远，是现代环境权理论和实践大发展的开始。此后，许多国家在立法中明确规定了公民的环境权，国际环境文件中也规定了这种权利，如《斯德哥尔摩人类环境宣言》《环境保护和可持续发展的法律原则》《里约宣言》等，都将环境权列入其中。

公民环境权作为公民的一种基本权利，为公民参与环境决策和管理确立了权利来源。人们一般将环境权作为人权的一种，认为其衍生于生存权，包括生命权、健康权、舒适生活和工作的权利等。在个人环境权与国家的关系上，传统观点认为环境权是国家的法律赋予的，没有国家的权利授予，个人就不能享有相应的环境权。但在现代社会中，人民的权利是自己争取来的，是与生俱来的政治性权利。国家权力要合理行使，以保护人民的环境公益，要创造条件促使环境公法权向私权化转变，并强调公民环境权的优先性。

（四）环境民主理论

人民主权原则是法治国家最高的宪法性原则。我国是人民民主专政的社会主义国家，人民是国家的主人，享有管理国家事务的权利。环境法治的实现，取决于环境民主原则的真正确立。公众参与原则是环境保护和环境管理的民主方式，是人民主权原则在环境法上的必然要求。

20世纪后半叶，西方国家普遍出现了议会权力衰落、行政权力扩张的现象，代议制民主难以满足和维护公众利益的需要，甚至因参与的间接性、有限性导致公众与政府之间产生不信任感。在此背景下，西方国家逐渐产生了“参与式民主”，它是一种直接民主形式，就是通过公众对社会公共事务的普遍参与来克服代议制这种间接民主形式的不足，公众越过议会直接参与公共事务的管理。对社会主义国家而言，全体成员同国家的关系就是他们自己同自己的现实事务的关系，国家向来重视公民广泛参与政府管理和社会政治生活的重要性，强调只有通过这种途径才能真正实现人民当家做主。

四、环境保护公众参与的内容

要落实好环境保护的公众参与权，使公众参与活动能够正常运行，需要强有力的机制作为保障。大体而言，这些机制包括知情机制、表达机制、制约机制、救济机制与激励机制等。

（一）知情机制

知情机制就是要求政府和企业定期公开环境信息，并通过一定的方式使公众能够及时获取这些环境信息，并在此基础上做出正确的判断和行为对策。它是环境保护公众参与的基本前提。知情机制的一个重要内容就是知情权。环境知情权也被称作环境信息权，是公众知悉有关主体和有关地区的环境状况、了解环境法律和环境政策的一种权利。保障公众的知情权，就打破了长期以来环境信息由政府和企业垄断的状况，扭转了环境信息不对称的局面，避免了因公众参与缺位导致的行政管理权异化。法律强调政府和企业有公开环境信息的义务，就将公众置于获取环境信息的主动地位，公众得到了极大的便利。这有利于激发公众对参与环境决策和管理的兴趣，提高参与的积极性，最终实现参与的广泛性。公众通过所得到的环境信息及时作出判断和采取对策，能够实现与政府、企业的沟通和协调，在环保问题上达成共识，行动上达成一致。

（二）表达机制

表达机制就是公众通过一定途径和形式表达自己对环保事务的看法，以体现自己对公共事务进行参与的机制。表达涉及的内容可以是多方面的，如环境规划、环境治理、资源开发、许可证、环保法律法规、环保政策等。当然，从实质上看，表达机制主要是一种程序性机制。为了达到公众表达机制的效果，必须保障公众参与渠道的畅通。尽管公众表达意愿的渠道是多种多样的，但根据发达国家的实践经验，大体上可以分为两大类：一是议会体系的表达机制，二是行政体系的表达机制。前者是一种传统的表达机制，强调选民选出候选人间接参与环境公共事务；后者是一种现代的表达机制，强调公众直接参与具体环境事务，其形式非常多，如听证会、公民投票、公民问卷、公民论坛、咨询顾问委员会咨询意见等。表达机制作为一种程序性机制，实质上是一种公众直接参与形式，在环保工作中越来越受到关注，并被大量运用，产生了较为积极的效果。

（三）制约机制

制约机制有两个方面，一是对政府行使环境管理权的制约，二是对企业生产经营过程中污染环境行为的制约。一般而言，公众主要通过以下四个步骤对环境行政权进行制约：第一，政府通过多种形式向全社会公开环境信息；第二，公众通过多种途径和方法对公权力的行使进行监督；第三，对于较为严重的环境问题，公众可向政府提出建议，要求政府依法及时进行处理；第四，如果政府有怠政现象，对公众反映的环境问题不及时处理，或者在处理环境问题过程中违法行政，侵害相对人权益或破坏环境资源的，公众依法享有请求权。此外，公众对于违法开发利用环境资源、造成环境损害的企业，有权进行监督，对于较轻的违法行为，可对其进行劝诫，或者开展友好协商；对于较重的违法行为（如严重的环境破坏），公众可向有关主管部门进行检举揭发。从性质上看，这也是一种对非规范行为的制约形式。

（四）救济机制

救济机制就是对环境侵权行为提出申诉、复议、仲裁或诉讼，以恢复生态系统的功能或要求侵权人进行赔偿的环境法机制。是否建立完善的救济机制，关系到环境法上的各项权利能否得到真正的实现。法谚有云：“无救济即无权利。”如果一种权利缺乏救济，规定这种权利就没有意义[7]36-37。救济机制本质上是一种权利程序保障机制，既包括诉讼机制，也包括非诉机制。环境侵权涉及的是不同类型利益的纷争，因此环境救济机制应当重视利益的分配和调整属性。要使环境救济机制发挥良好的效果，就应当在传统的环境法救济机制上进行一定的创新，反思传统环境法救济机制的内生性缺陷——忽视对公共利益的保护。要注重建立专门而具体的的环境诉讼机制包括环境公益诉讼机制，从而彰显权利的救济性。舍此公众环境权就会形同虚设，环境公众参与也就成为一种形式主义。

（五）激励机制

要使环境保护公众参与获得良好的效果，就必须激发公众的参与热情，发挥公众参与的积极性和主动性。而积极性和主动性的发挥，又离不开合理的激励机制。由于环保具有公共产品性质，投入很大，盈利小或基本没有盈利，企业或市场难以提供，即使有提供也缺乏效益，环保的长期性和不确定性，加大了环保的外部性，因而政府要发挥主导作用，合理界定环境产权，使环境成本内部化，激励企业和社会公众积极投入环境保护。为此，要改革旧的管理体制，拓展公众参与的渠道，为公众参与提供必要的物质基础。政府或社会公益组织可建立环境保护奖励基金，以多种形式对踊跃参与环境保护的公众进行奖励，推动环保事业的新发展。

五、我国环境保护公众参与制度存在的问题

我国现行环境法律制度对环保公众参与问题规定得过于原则和抽象，内容偏少，形式较单一。

1．环境权立法滞后。随着经济社会的发展和人们环保意识的增强，公民环境权逐渐成为一项独立的基本人权。所谓公民环境权，就是指公民应当享有的在优美、宁静、舒适的环境中工作和生活的权利，从范围上来讲，它包括安全权、阳光权、宁静权、清洁空气权、清洁水权、通风权、眺望权等权利[10]；从过程上来讲，它包括环境知情权和使用权，环境决策、执行和监督权，以及发生环境侵权时的救济权[11]。我国尽管在实践上有一些关于环境权保护的案例，但并没有在立法上进行明确规定，更没有在宪法中得到确认。总的来看，我国环境法偏重于行政管制的特点仍未改变，它强调环境保护的义务性质，对公民的环境权利的关注不够。

2．公众参与形式有限。我国目前的环保公众参与较以前相比，有了较大的改观，但仍然存在双向性差、形式偏少的问题，一般的做法都是对公众进行问卷调查并发布调查结论，对某些影响较大的项目召开听证会，吸收公众代表参与讨论。然而，不管是问卷调查还是听证会，都没有事先对有关环境信息进行披露，公众无法了解有关事项或建设项目的具体情况及对环境的影响。由于环保的专业性较强，一般公众理解起来比较困难，如果不事先披露有关信息，公众就没有时间进行知识准备，这样就会使公众参与的效果大打折扣。

3．公众参与的程序不足。目前我国环保公众参与的相关法律规定多数为原则性的规定，缺乏具体的内容。尽管我国新环保法第五条规定了公众参与原则，第五十三条又规定了要完善公众参与程序，但如何体现公众参与原则，如何完善公众参与的形式，则语焉不详。这种弹性立法固然有灵活把握的优点，但由于缺乏可操作性而适用困难，更多的是一种形式上的摆设。如果对公众参与的基本问题（如参与方式、参与范围、参与过程等）缺乏规定，就会影响公众参与的效果甚至公正性。

4．我国环境保护组织发展缓慢。我国目前参与环境保护的社会公众的类型虽然较多，但真正有持久参与热情和强大参与能力的环保组织却很少。究其原因，主要是我国对社团实行严格管理，民间环保组织的成立比较困难，一些有一定影响的环保组织也只能以企业的形式进行注册，负担缴税的义务，不利于环保组织的普遍成立。此外，环保组织都面临经费不足、高素质人员缺乏的问题。受诸多因素的制约，环保组织参与环境保护的效果就显得不尽如人意。

六、我国环境保护公众参与制度的完善

（一）完善环境保护公众参与相关立法

1.确立公民环境权。公民环境权符合人权的一般属性，应当具有独立性和确定性。为了保障环保领域里的这种基本权利，我们可以考虑在《宪法》中确立公民环境权，并在其下位法（如环境基本法、各单行法、行政法规、部门规章、地方性法规等）中，对公民环境权的基本内容（如公民环境权的性质、享有主体、享有范围、程序保障、权利救济等）做出具体配套规定，使公民获取这种权利、参与环境保护时有较为完备的法律依据。

2.丰富公众参与的形式，增强互动效果。除了问卷调查、听证会以外，我们还可尝试以下新形式：一是新闻媒体。通过新闻媒体的报道，公众能够了解各级政府环境管理的有关情况，并可借助媒体提出环境保护的相关建议，或对环境破坏行为进行曝光。二是电子化公报或公告。新环境法虽然规定了国务院和省级以上人民政府环境保护主管部门有定期发布环境状况公报的职责，但对于通过什么平台来发布，法律未作规定，一般传统的做法是通过广播电视、报纸以及新近兴起的网站来发布。随着信息技术的发展，我们还可以考虑借助在人民群众中有着广泛影响的微博、微信、QQ群、手机信息推送等形式，让更多的社会公众产生对环保问题的兴趣，激发他们对环保事业的热情，关注身边的环境问题，发表自己的见解和看法，在互动交流中学习知识，了解信息，增强认识。三是热线电话和公众信箱。为了及时获取有关环境信息，政府和企业可设置热线电话、公众信箱等专用设备，通过掌握公众反映的环境问题及时采取措施，对重大环境问题还需迅速向上级报告，使问题得到尽快解决。热线电话和公众信箱的使用，使公众能够与政府、企业进行良性互动，缩短二者之间的距离，同时也提高了政府的行政效率和企业的办事效率。

3.健全公众参与程序。一是获取环境信息。我国应在法律法规中明确规定社会公众有权获取环境信息，并对信息公开的范围、公众获取信息的途径及保障措施予以明确。二是参与环境决策。公众有权对环境问题发表意见和看法，提出批评建议，并向政府和企业进行表达。实践中可建立“政府-公众-企业”三位一体的交流对话机制，每当涉及重大环境决策时，事先就吸收公众参与其中，开展政府与公众、企业的平等对话，对于公众、企业的合理建议，政府可以积极大胆地采纳。三是参与监督管理。社会公众可根据现行法律法规，对环境立法机关、执法机关（尤其是环保部门）、司法机关的工作进行监督，对这些部门工作中存在的懈怠、错误、滥用职权等情形予以指出并提出批评建议。对那些后果比较严重的行政行为或司法行为，公众有权要求执法机关、司法机关及其工作人员承担相应的法律责任[12]。四是完善环境公益诉讼制度。我国新环保法虽然引入了环境公益诉讼制度，但对有权提起公益诉讼的主体限定过严，仅限于符合一定条件的社会组织。随着公众权利意识的觉醒，在适当的时候可将提起公益诉讼的主体放宽到公民个人，这样能够使公民个人对环保事务的管理从“有名无实”进化到“触手可及”的状态，使公民环境权成为一种实实在在的权利。

（二）加强环保宣传教育

1.环境保护宣传。政府应通过广播电视、平面媒体、网络等多种平台大力宣传国家环保法律法规，加强人们对环保问题的重视，营造浓厚的环保舆论氛围；要通过政府新闻发布会、听证会、座谈会、研讨会等形式，及时宣传最新的国家环保政策或有关会议精神；视情况举办有关环保法律和政策的学习培训班，对党政干部、环保部门官员、企业环保工作人员、公众代表等进行培训，提高他们依法处理环保问题的能力；充分利用环保纪念日开展多种环保宣传活动，如在每年的“世界湿地日”（2月2日）、“世界地球日”（4月22日）、“世界环境日”（6月5日）等开展形式多样的宣传纪念活动，以唤起公众的环境保护意识。

2.环境保护教育。一是要加强对在校学生的环境保护教育。对在校学生（包括大、中、小学生）进行有针对性的、不同层次的、正规的环境保护教育是很重要的，不仅有助于提高他们自身的环保意识，也有助于培养环境保护的“再教育者”，等他们毕业走上社会后可再对百姓开展环保教育，从而助推未来全民环保社会的建成。二是要加强对社会公众的环境保护教育。通过上文所述的环保宣传活动，能够使公众受到一定程度的环保教育，增强环保理念及环保法治理念，在日常生活中自觉自愿地做出符合环保要求的行动，如合理进行垃圾分类，不随意向大气、水体、土壤中排放污染物，不浪费水、电、气资源，减少一次性餐具和木筷的使用等等。三是要加强对企业的环境保护教育。通过开展对企业管理者及其员工的环境保护教育，促使企业树立低碳环保、清洁生产、节能减排的理念，转变生产方式，提高技术水平，减轻或杜绝对环境的危害。

（三）主动公开环境信息

1.大力推进政府环境信息公开。政府有如实、及时、全面公开环境信息的义务。行政官员应当转变保密思维，培养“阳光”意识。各级政府环保部门对于具有普遍意义的环境政策、法律法规、执法依据、办事程序、收费项目和标准等，可通过公告栏、报纸、网站等进行公开；对于特定事项，可通过公报的形式进行空开，包括环境质量公报（如水质量报告、空气质量报告）、流域环境状况公报、重点企业排污治污情况报告等。此外，环保部门对环境事故的调查处理报告、为论证建设项目可行性而召开的听证会，也是政府环境信息公开的一种形式。政府环境信息的公开，为公众监督政府环境行政行为提供了良好的条件。

2.全面推进企业环境信息公开。无论在世界哪个国家，企业既是造成环境污染的祸首，又是推动环保事业的重要力量，因此，督促企业公开自己的环境信息是必要的，也是合理的[13]。新环保法第五十五条①对重点排污单位的环境信息公开义务作了规定，比起旧法有了很大进步。但该条将环保信息公开的主体限定为“重点排污单位”，实为权宜之计。随着环保要求的逐步提高，今后可将信息公开主体放宽到“所有排污单位”。企业公开环境信息的方式也是多样化的，可在企业对外发行的报纸上、企业开设的网站上以及其他公共媒体上发布有关本企业的环境管理文件精神、排污信息、年度环境治理报告书等，也在本企业的产品包装上标明企业获得的绿色产品标志、环境管理体系认证标志等。通过企业环境信息公开，为公众监督企业的环境行为、减少排放、优化环境提供奠定了良好的基础。

（四）搞好民间环保组织建设

首先，由于民间环保组织开展的环境保护活动通常比较零散，系统性不足，因此需要政府对其进行必要的引导和支持，如政府提供培训基金开展人员培训、拓宽政府和民间环保组织的对话交流渠道、搭建多样化的合作平台等。其次，由于民间环保组织在财力上往往捉襟见肘，一方面需要政府加大资金支持力度，另一方面需要社会多管齐下，通过社会爱心人士和企业的捐助筹集更多的建设资金。最后，尽管民间环保组织需要政府的支持，但并不意味着民间环保组织是政府的依附者，它在法律上具有完全的独立性，能够进行自我约束、自我规范和自我管理。保持独立性有利于民间环保组织置身于公权力之外，淡化行政色彩，从而更有效地开展环境保护工作。

注释：

① 《环保法》第五十五条规定：“重点排污单位应当如实向社会公开其主要污染物的名称、排放方式、排放浓度和总量、超标排放情况，以及防治污染设施的建设和运行情况，接受社会监督。”