政府治理现代化视角下的预算管理改革

■//刘小梅

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）将“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为我国全面深化改革的总目标，并对全面深化改革做出总体部署，即到2020年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。《决定》更是将财政的定位提升到“国家治理的基础和重要支柱”的高度，财政将承担全面深化改革、全面建成小康社会先行军的重任。因此，构建与国家治理现代化相匹配的现代财政制度，成为当前改革的重中之重。

现阶段，我国社会主要矛盾的变化对国家治理提出了许多新要求，特别是对政府治理的理念、方式和能力提出了划时代的更高更新的要求。预算作为财政的核心内容和具体体现，在规范政府财政和行政行为方面具有基础作用。预算理念的更新、预算改革的方向和预算管理制度的现代化程度，将直接影响政府治理的效果和国家治理现代化目标的顺利实现。

一、政府治理在国家治理现代化中的地位

（一）治理、国家治理与政府治理

《决定》首次提出了“国家治理体系”和“治理能力”的概念，其中的关键词就是“治理”。

对“治理”的关注，源于全球化进程的加快以及政府管理不能有效应对公共决策的复杂性和社会需求的多样性。联合国全球治理委员会将其定义为：“治理是公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是协调利益与冲突达成共识，采取集体行动的动态过程。”西方学者罗西瑙认为：“治理是一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。”

与传统意义上的“管理”和“统治”不同，现代西方治理理论的内涵更为丰富，强调的是多元主体参与的民主式、互动式的公共管理活动和公共管理过程。因此，国家治理不是指政府“唱独角戏”的模式，而是包括了市场主体（企业、公民）和社会组织等多元主体在公共管理过程中的广泛参与。

西方的政治学家和管理学家之所以提出治理概念，主张用治理替代统治，是他们在社会资源的配置中既看到了市场的失灵，也看到了国家的失效。虽然治理理论是西方学者应对其自身问题提出的理论框架，对于我国以推进国家治理体系和治理能力现代化为目标的改革依然具有借鉴意义。

治理可分为国家治理、社会治理、公司治理等不同层次。而国家治理作为一项宏观复杂的系统工程，既包含了经济、政治、文化、社会、生态文明等各个领域的治理，也包含了政府治理、市场治理、社会治理等各个方面的治理。

其中，政府治理是指政府行政系统作为治理主体，对社会公共事务的治理。政府治理强调对政府自身行为的规范，特别是对政府权力的制约与制衡，以防止其对市场和社会系统的过度干预（陈龙，2014）。

我国学者俞可平（2013）认为，国家治理体系包括规范（政府）行政行为、市场行为和社会行为的一系列制度和程序，政府治理、市场治理和社会治理是现代国家治理体系中三个最重要的次级体系。同时，他还提出了“善政是善治的关键”的观点，认为没有好的政府治理就没有好的国家治理。

（二）现代化、国家治理现代化与政府治理现代化

国家治理体系和治理能力现代化是现代政治文明的共同趋势和发展方向。将“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标，不仅意味着我国政府管理理念的重大变革，也标志着我国将进入以推进国家治理现代化为目标的改革新阶段。

现代是相对于传统而言的，现代化是立足于人类文明的前进方向，代表着人类文明的一种深刻变化，也是人类社会不可抗拒的历史大趋势。关于什么是“现代化”，金观涛（1988）认为，最有说服力、最著名的是以韦伯所谓“理性化”为代表的理论。何光沪（1999）也认为，“现代化”通常是指在政治、经济、社会等人类社会所有领域的活动和制度系统地理性化的过程。其中，“理性化”既内含有“工具理性”或“技术理性”，也包含有“价值理性”或“存在理性”。并且“只有保持价值理性，才能指引技术理性，既不因现代化的利益而盲目冒进，也不因现代化的弊端而裹足不前，而是在前进的过程中不断地矫正方向。”

从现代化所要求的“所有领域的活动和制度系统地理性化”这一点来看，理性化是现代化的本质和特征。现代化既强调“效率”、“科学”、“法治”等工具理性，也强调“公平”、“民主”、“文明”、“协调”等价值理性，而这些内容也正是现今“善治”理念所追求的境界。

所谓“善治”，概括地说，就是使公共利益最大化的社会管理过程。这个过程的本质内核就在于它是政府、社会和民众对公共领域的协作管理。

鲁青青（2016）提出，国家治理体系现代化是以现代的治理理念，结合现有国情重构国家公共权力为要旨，体现公共治理过程中的民主化，公共权力运行的规范化，中央到地方、政府到民众的协调化，提高效率，实现合理规范的国家治理并提升政府治理能力的过程。

因此，国家治理现代化，应是一个既主张政府“领航”，又强调政府与市场、社会共同“治理”，通过三者的协同关系实现公共利益的增进和公共事务的合理解决的机制。推进国家治理体系和治理能力现代化，意味着要处理好政府、市场和社会组织等不同主体之间的关系，使政府治理、市场治理、社会治理等不同领域的治理都要提升到现代化的水平。

实现善治是国家治理现代化的基本目标。俞可平（2000）提出的善治的几个基本理念，包括合法、透明、责任、法治、回应、有效、稳定等，这些善治理念也成为现代政府治理的基本价值取向，可以说是代表了政府治理现代化的基本价值取向和判断标准，也为建立与之相匹配的现代预算管理制度指明了方向。

尽管“更少统治，更多治理”是人类政治发展的普遍趋势，但是到现在为止，政府还是最重要的公共权力，而公共权力依然是决定国家政治事务最重要的手段。国家治理各主体间的协调有序运行必须依赖政府提供完备的制度。唐兴军等学者（2015）认为，“政府权力的收缩与规范，能够为公民社会的成长提供广阔的空间，能够激发社会自组织积极参与社会治理，以弥补政府和市场的不足。”这也就是说，政府是国家治理中的核心主体，政府治理能力的高低直接关系到国家治理的成效。

推进国家治理现代化并不是要淡化政府作用，而是首先要求政府积极转变职能，发挥其作为国家治理体系中核心治理主体的作用，从推进国家治理体系和治理能力的高度出发，通过构建现代化的制度体系，厘清政府与市场、社会的职能边界，规范政府权力运行机制，在实现政府自身治理现代化的同时，激活市场、社会与公民等治理主体参与国家治理的潜能，构建起协作共治的多元现代治理体系，以实现善治的目标。

因此，政府治理现代化是国家治理现代化进程中的关键环节，也是全面深化改革的重要推动力。没有政府治理体系与政府治理能力的提升，国家治理现代化也难以推向前进。

二、预算在政府治理现代化中的地位和作用

（一）财政、预算与政府治理

政府开展任何活动都需要筹集和安排一定的财政资源。任何政府部门的运转，任何政府职能的履行，都离不开财政资金的支持和财政职能的履行。而对财政职能乃至政府职能进行财力和权力配置的就是政府预算，政府的一切财政活动都必须以预算为中心。

从形式上看，政府预算是政府的收支计划，反映了政府活动的范围、方向和重点，是政府配置经济资源的工具；从本质上讲，预算以约束政府行政行为为目的，是通过配置财政资源满足社会公共需要的政治过程，也是通过预算的权力控制实现政府对公民委托责任的制度安排。

由于预算收支活动覆盖了全部政府职能的履行，预算也就控制着政府的所作所为，成为最重要的政府治理工具。如果没有一个有效的预算制度将所有的财政收支都集中起来并进行约束和规范，要约束政府的收支行为并使之负责是很难的。因此，政府预算制度体系支撑着政府治理的运转，政府预算制度建立和执行的状况，不仅体现的是政府的预算能力，也直接影响着政府治理能力和治理效果。当政府治理模式变迁以后，会引起政府预算体系的相应变革；政府预算制度的先行改变，也会反过来推动政府治理的变迁。

（二）现代预算和现代政府治理

从现代预算和现代政府治理的内含及特征来看：现代预算是一种与传统预算相对的预算形态。王绍光（2007）认为，现代预算必须是经法定程序批准的、政府机关在一定时期的财政收支计划。马蔡琛（2014）通过考察分析近百年来各国的预算制度演化特征后认为，现代各国的预算改革与制度建设，在追求决策理性化的过程中，逐渐演化出一系列更具绩效导向性与财政问责性的管理工具。

以追求绩效和问责为目标的现代预算具有如下特征和要求：现代预算应该是全面的和统一的；预算应该是建立在年度基础之上的；应该是导向未来的；预算应该是经过法定程序的；应该是公开透明的；应该是绩效导向的。在此基础上，“现代预算制度呈现出从‘控制取向’走向‘绩效导向’、从合规控制转向公民参与、从年度预算拓展为中期财政规划等演化趋势。”

现代政府治理一般是指20世纪80年代兴起的新公共管理和20世纪90年代兴起的治理、新公共服务、公民参与、网络治理、跨域治理、整体性治理等被称为“后新公共管理”的治理理论和实践（曹堂哲，施青军，2017），其基本特征是追求治理主体多元化、治理权力分权化、治理工具市场化、治理关系契约化、治理绩效责任化等。

现代政府治理体系从新公共管理到后新公共管理的发展，推动了现代政府治理的基本理念在经济、效率、效益、公平等价值的基础上，增加了合法性、透明性、责任性、回应性、参与性等价值，催生了绩效预算、参与式预算、权责发生制会计、绩效评价与审计等现代预算和相关制度的发展。

（三）现代预算制度与政府治理现代化

现代预算与现代政府治理是相互依存、相互支撑、协同推进的，二者之间存在着内在的互动关系，具体主要表现为：

1.现代预算制度是政府治理体系的重要组成部分，二者具有相同的价值诉求。有什么样的政府治理机制就一定有与之相适应预算制度。现代预算制度是现代政府治理过程的有机组成部分，“现代性”是其与现代政府治理的共同价值诉求。包括合法、有效、科学、民主、透明、法治和可问责等理性化的特征和要求是两者在建立和不断演化发展过程中的共享的价值原则和基本规范。现代预算作为基本的政府治理工具，通过将绩效导向性与财政问责性贯穿在现代政府治理的各个层面、各个环节，成为现代政府治理的发动机和神经网络。

2.现代政府治理为现代预算的实施提供了制度框架。现代政府预算必须在既定的现代政府治理框架内进行工作，即它必定受到同一期间政府治理的行动指南、目的要求、治理重心和治理方式等诸多要素的影响与制约；同时，随着现代政府治理的不断创新，现代预算也将被持续地赋予新内涵、新要点、新方法。政府治理现代化的推进对现代预算制度的发展起决定性主导作用，政府治理机制的变化，必然要引起其预算制度的相应变革。

3.现代预算制度是现代政府治理的基础和有力支撑。“现代预算是经过立法机构审批通过的具有法律效力的政府年度财政收支计划，是社会公众、人大监督政府施政行为的重要载体，也是控制政府行政权力扩张的重要的‘非暴力工具’（马海涛，肖鹏，2015）。”现代预算制度通过对政府行为的财政基础进行合法化、合理化规约，不仅在规范政府财政行为方面具有基础作用，而且通过一定的政治程序，将有限的财政资金在政府各项职能、各项政策和活动之间进行分配，反映了政府工作的范围、方向和重点，是通过预算的权力控制实现政府对公民委托责任的制度安排，直接塑造了现代政府治理的基本规范，构成了现代政府治理体系的基础性制度载体。对于有效履行政府职能、实现公共政策目标、提升政府效能发挥着至关重要的作用，提供了有力支撑。

4.现代预算制度的构建是推动政府治理现代化的核心内容。现代预算是一个融合资源分配与权力配置、兼具形式要件与实体内容的制度化构造的产物。现代预算制度在长期的演变过程中，形成了具有控制、计划、政策、管理与责任等多重功能的政府治理工具，这些治理工具深刻而广泛地塑造着政府与市场和社会的关系，影响到政府资源配置和利用的方式，影响到政府的行为和决策。“现代预算制度包含了国家治理最重要的决策程序和机制，预算过程及相关的公共财务管理构成政府运作的核心（王雍君，2014）。”因此，现代预算制度的构建，成为引导和推动政府治理向现代化转型的核心内容。

总之，正是由于现代预算制度和现代政府治理之间存在着内在的逻辑关系，且二者在总体上都呈现出理性化的发展趋势，就使得现代国家必然要把预算作为政府治理的重要手段和核心内容。可以说，以实现政府善治为目的的现代预算制度为约束和引导政府权力和政策运作提供了制度保障。正如王雍君（2014）所言“只有精心建构的预算制度才能最好地支撑善治”。如果没有一个符合现代政府治理精神（实现“善治”）的预算制度，就不可能有真正的现代政府治理。

三、政府治理现代化视角下预算管理改革面临的挑战和问题

20世纪90年代以来，中国先后实施的分税制、国库集中收付制和部门预算制度改革，为建立现代财政制度奠定了良好基础。近10多年来，我国加快预算管理改革进程，不断推进预算绩效管理等改革。但是受具体国情的约束和传统治理模式的惯性影响，我国现阶段的预算管理与现代政府治理的要求相比，还有很大差距。主要表现在：

（一）预算管理理念落后，无法适应政府治理现代化的要求

受传统管理思维定势的影响，将财政预算视为一种资金供应的工具或是宏观调控的工具，相应的财政预算管理也只是围绕资金供应方法和宏观（经济）政策调控方式而变化。而这种落后的工具化的预算管理理念，无法适应和引领政府治理现代化所要求的预算管理的理性化，造成预算管理制度的完整性、科学性、有效性和透明度不够，无法发挥为政府治理提供基础和重要支撑的作用。

（二）预算编制的随意性大，缺乏清晰的战略、使命和绩效目标引领

目前引导预算编制的不是政府的战略规划、部门的职责（使命）及绩效目标，而是上年的基数加主观臆断。原因在于政府的战略规划与部门的业务规划及绩效目标之间缺乏紧密联系，许多政府部门工作缺乏明确的使命感，在预测、规划、计划方面的能力不强，在申请预算经费时，普遍缺乏较为详细的部门业务规划及相应的预算绩效目标，却都常常要求在上年基数基础上给予一定比例的预算增加。由于预算是在没有明确的战略目标和业务规划下估摸着编制的，不能按要求做到预算细化，导致预算编制的随意性较大，缺乏预见性。再加上既得利益的刚性阻挠，直接影响政府整体预算支出计划的科学性。

（三）预算规则和程序不规范，缺乏理性的决策机制

合理的预算约束强调预算的编制、审批、执行与决算过程都按规定的程序运行。但是，目前仍存在违反这一原则的现象。

1.规范性欠缺：政策过程和预算过程分离，削弱了预算的约束力。在我国目前的体制下，部门作为政策制定者，往往预算观念淡薄，全局意识不够，在预算申报过程中普遍存在着支出冲动，每年都希望把自己的“蛋糕”做大，其每出台一项政策，都要求预算支持，而其政策本身制定的是否合理、是否可行等都缺乏充分论证，导致了政策过程和预算过程分离。更有甚者，部门还会通过上级领导施压，通过政府领导签字批示等方式，将支出固化下来，由此削弱了财政预算统筹安排的能力，使预算陷入被动局面。另外，由于政府机构改革尚不到位，部门间职能划分不清、职责界定不科学等原因，导致部门编制的预算中交叉重复、碎片化的政策和项目较多。

2.程序性欠缺：上报的项目预算缺乏必要的论证环节。最典型的例子是：一些部门在申请预算时，以“项目合同已签”为由，要求安排预算。这种先签合同，倒逼预算认账的做法，不仅不符合预算程序的要求，肢解了预算配置权，也因为缺乏必要的预算论证环节影响了预算编制的科学性、合理性，使预算常常陷入被动买单的境地。

3.回应性欠缺：部门预算普遍忽视了对公众合理需求的关注。由于预算过程对社会开放不够，对公众需求反映不足，公共决策往往排斥公众广泛参与，普遍缺乏对公众意愿和合理需求的优先考虑，导致公众的现实诉求难以充分、有效地体现到预算决策中。政府部门即使大把花钱，也很难真正解决公众关切的问题，而这些问题原本可以花更少的钱便可有效地解决。这种行政官僚模式下的预算，势必会导致公共资源的极大浪费。同时，也难免会使部门的行政效率大幅下降，更会助长行政权力寻租所导致的腐败。

4.整体性欠缺：重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项较多。与各国预算法作为财政基本法的通常状况不同，我国很多部门法或者相关文件中，对每年的预算安排都强制规定了其支出同财政收支增幅或生产总值挂钩的做法。政府部门的预算编制大都以部门利益为出发点，不顾及政府整体协调发展的需要以及预算的承受力。这种做法压缩了预算决策的统筹安排空间，肢解了各级政府的预算安排，甚至助长了部门不断膨胀的资金要求，忽视了对内精打细算的业务与预算规划能力的提升，直接后果是导致有限的财政预算资金不能很好地统筹兼顾，最大限度地发挥资源配置和资金使用效益。

（四）预算信息的公开不够，缺乏完整性和足够的透明度

据报道，财政部于2017年10—12月组织开展了2017年度地方预决算公开情况专项检查。检查显示，地方预决算公开状况持续向好，但一些问题不容忽视，主要体现在三个方面：一是仍有少数部门和单位未公开预决算。截至检查结束，仍有227个部门和单位未公开2017年度预算（其中省级15个、市级45个、县级167个），160个部门和单位未公开2016年度决算（其中省级15个、市级42个、县级103个）。二是部分地方公开内容的完整性和细化程度仍待提高。检查发现，部分地方公开预决算时，内容不够完整细化，重要公开内容缺失，有关事项的解释说明不够全面，一定程度上影响了公众对预决算公开信息的全面掌握和理解。三是部分基层预算单位财务管理薄弱，造成编制和上报的预决算信息失真，严重制约公开质量。

这说明，虽然我国于2015年1月1日正式施行的新《预算法》从立法层面确定了预算公开、透明的原则，明晰了“公开是常态，不公开是例外”的理念，还从内容范围、时限、主体以及监督责任等主要方面进行了详尽的修正。但是从目前财政部门的实际执行情况来看，预算报告还不够明晰和直观，公开报告的质量并未达到其应有的水平，细化深化程度比较低，预算公开的执行和管理仍不成熟，缺乏相应的约束机制和配套法规。

（五）预算审查和监督不力，缺乏实质性的约束和制衡机制

对预算的审议、批准过程，是预算上升到法律文件的过程，体现了政府预算的合法性。现代预算制度的核心要义是预算必须经立法机关充分、自由地表达意见后被批准并受其监督。但我国目前人大对预算的审查和监督还未能达到对政府行为进行有效规范和约束的目标，在运行机制方面存在以下问题：一是许多人大代表非专职，由于预算知识准备不足，加上人代会会期短、议程多，导致了预算审议流于形式。二是受现有体制因素的影响，人大内部专门负责预算审查的人员编制非常有限，人大自身的预算审查能力不强。三是人大预算审批采用一次性总体表决方式，缺少辩论环节，程序和方式过于简单。“目前人大审批的方式还是以综合审批为主，即各政府部门汇总所有预算的草案，人大代表一次性审核，这就使得人大对预算编制的审批环节沦为形式，引发预算编制环节的高风险和低效率（廖玉群，2018）。”四是人大的监督环节侧重于事前监督，事中和事后监督力度依然不够，人大监督停在形式监督层面，未发挥实质性的作用。

总之，由于我国人大预算审查监督的基本规则和机制不够完善，导致来自立法监督机构的外部约束弱化，人大审批监督政府预算的责任缺位，没有形成对政府预算权力的有效约束和制衡，造成了一定的资金浪费和低效率支出。

（六）预算资金配置和使用的绩效不高，缺乏结果导向和问责机制

全面实施绩效管理，是更加科学合理配置财政资源，提高政府治理现代化的有力举措。近几年来，财政部门在预算绩效管理方面积极探索，初步构建了预算绩效管理体系基本框架。在中央层面，形成了以项目支出为主的一般公共预算绩效管理体系，在地方层面，一些省份结合自身实际，积极探索预算绩效管理新模式，积累了一些成功经验。但现行的预算绩效管理与建立现代预算制度和政府治理现代化的发展要求相比，还存在一定差距。除了存在如绩效理念尚未牢固树立，绩效管理广度和深度不足等问题之外，还存在一些影响预算资源配置效率和资金使用效益的突出问题，主要有：一是推动改革的组织管理机制不够协调。目前，除财政部门以外的其他部门在预算绩效管理改革中的参与程度不高，特别是人大、审计等部门尚未从各自的职责和权力分工角度发挥出协调推进改革的合力作用。二是绩效评价模式方法还不够成熟。现行的预算绩效评价方法大多只是对某一方面的目标进行评价，未能充分反映到预算支出的多目标性及其相互之间的平衡关系。评价指标之间的逻辑性不强，很少为理解和执行战略提供指引，无法上升到带动管理变革的层面，也很难起到提升治理水平的作用。三是绩效问责机制缺乏，预算绩效信息的透明程度不高，激励约束作用尚未有效发挥出来。

四、深化预算管理改革，推进政府治理现代化的路径选择

按照实现政府治理现代化的目标要求，将预算管理改革与推动政府治理现代化紧密结合起来，以建立现代预算制度作为突破口，通过更新预算管理理念，改进预算的基本程序规则，提升预算管理技术层面的改革等改革，全面推进预算管理制度改革的现代化建设步伐，进而推动政府治理走向现代化。

（一）更新预算管理理念——从传统的分配观、调控观向治理观转变

围绕建立完整统一、法制规范、公开透明、运行高效的现代预算制度，预算管理理念要从传统的分配观、调控观向治理观转变，主动适应和正确把握现代国家治理多方参与、平等协商、社会共治的内在要求，既要增强预算的法治意识、民主意识、公开透明和责任意识，强调预算管理的价值理性，也要增强预算的规划意识、预测意识、成本测量意识和绩效分析意识，不断提升预算的技术理性。从而体现现代政府治理所蕴含的合法、透明、责任、法治、回应、有效等“善治”理念，引导预算改革实践，实现从分散、碎片化的预算向全面、综合的预算转变，从预算的年度视角向中长期视角转变，从预算执行的软约束向硬约束转变，从预算信息的隐蔽到公开透明的转变，从预算的投入导向到绩效导向转变，从预算决策的“政府本位”向公民参与转变，推进预算管理改革向构建现代预算制度的方向不断迈进。

（二）将预算编制与政府战略规划、部门业务规划和预算绩效目标紧密结合起来，推进政府治理的科学化

按照现代预算科学规范的要求，部门获取和使用预算资源的动机和目的必须与其履行为社会创造价值的使命目标相一致。政府部门的使命代表了其社会责任（职责），也代表了其存在和获得预算支持的理由，以及通过努力要实现的战略目标。部门预算编制，并不仅仅是简单地给出一个个数据和指标的问题，实际上更是对下一年度政府工作的具体规划和科学安排。预算编制越具体、越详细，对政府部门的使命和职责定位、战略规划能力以及绩效目标的实现能力（施政能力）的要求也就越高，这些能力的提高也将直接推动政府治理朝向更加科学、理性的方向变革。

建议：一是将政府战略规划、部门业务规划、预算绩效目标设定与预算编制紧密结合，以增强政府治理的前瞻性和财政预算的可持续性。政府确定战略规划目标时应充分考虑财政资金匹配能力。部门中长期规划应根据政府战略规划编制，并据此尝试编制3-5年中期滚动预算，实现逐年更新滚动预算管理，强化中期滚动预算管理对年度预算的约束性。二是以预算绩效目标值设定优化政府部门规划目标值。部门计划需要明确与政府战略目标相关的使命和任务，以及使用预算资源需要追求达到的绩效目标，再通过预算绩效目标值设定和绩效评价来校正优化政府部门规划编制。三是加强政策规划和精准编制预算。各部门应对新出台的重大政策、项目，结合预算评审、项目审批等开展事前绩效评估，评估结果作为申请预算的必备要件，从源头上提高预算编制的科学性和精准性。

（三）遵循规范的预算基本规则和程序，推进政府治理的规范化

新《预算法》注重用预算约束政府行为而不是由政府任意支配预算，这是开启通过预算规范政府治理的基本标志。在其原则指导下，需要建立规范的预算程序和规则：

1.建立规范的权力制衡机制。按照决策权、执行权和监督权既相互制约又相互协调的分权制衡原则，进一步规范财政部门与其他准预算机构及各个支出部门之间的权力关系，防止预算权力碎片化。发挥财政部门作为预算核心部门的权威性和职能作用，提高对政府内部预算的控制，消除部门利益的积弊导致的政府预算资金的“碎片化”倾向，将政府权力关进预算制度的笼子里，为人大实施预算外部控制创造条件。

2.严格预算申请、执行和调整的程序。政府部门的预算申请必须遵守既定的程序与规则并经人大审查和批准之后才能获得预算资金，也必须遵守既定的程序和规则才能使用资金，开展活动。经过人大批准的预算具有法律的效力，必须严格执行。在预算执行中一般不得制定新的增加或者减少收支的政策和措施，确需出台公共政策，在出台之前必须全面评估其对预算支出的影响。

3.清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，既保障重点领域支出又维护预算统筹能力。十八届三中全会《决定》明确提出，“清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式。”这有利于增强财政投入的针对性、有效性和可持续性。各级财政部门要实事求是地推进清理规范工作，并继续把这些领域作为重点予以优先安排，确保有关事业发展的正常投入。

4.实行中期滚动预算，建立跨年度预算平衡机制。相对于年度预算体制而言，中期预算通过建立一个时间上更加连贯的预算规划框架，强化预算和政策的联系和可预见效果，为部门提供一个中期稳定的总预算约束。加快编制中期滚动预算，督促各部门提前做好规划，可以有效提高预算的前瞻性、科学性和可持续性。

（四）建立全面规范的预算公开制度，提高政府治理的透明化

公开透明是现代预算制度的基本特征，通过预算公开将政府决策公之于众，是监督和制约政府公共权力运行的重要举措和前提。建立全面规范的预算公开制度对整个政府治理都具有深刻的影响，可以“倒逼”和“激活”民主制度，对推动政府治理变革具有突破口的意义，也是衡量政府治理水平的标杆。

建立全面规范的预算公开制度，一是要扩大预算公开范围，明确和细化公开内容，在范围和外延上要加以拓展和具体化。预算公开应本着“公开为原则，不公开为例外”的精神，除确属国家机密外，地方政府和政府各部门不另设密限，不随意地设定秘密性质而压缩公开内容。不仅要公布预算文件和数据，还要公开政府与预算支出的政策。特别是要加大对绩效信息的公开力度。推动重大政策和项目绩效目标、绩效自评以及重点绩效评价结果的逐步公开。二是要明确预算公开的时间和形式。预算信息公布的媒体、日期应依法规定，便于社会公众定期定点查阅预算文件。预算的结构、内容也要易于公众理解以及便于其和审查。同时预算信息的及时性要求相关信息发布应该在预算的全过程中加以体现和执行，不能仅限于事后发布，避免滞后性。三是要建立预算公开的考核机制。强化对预算公开的监督检查，促进预算公开常态化、规范化和法制化，确保各级人大和社会公众对于预算信息的知情权和监督权。四是要建立预算公开中的违规责任追究机制。明确各级政府公开预算信息的义务和法律责任，对违反预算公开的行为要依法追究责任。

（五）建立预算的社会协商与参与机制，推动政府治理的民主化

预算民主是现代预算的本质特征，也是政府治理民主化的核心内容。现代国家治理理念的引入，开辟了预算管理的改革方向，使得多元主体参与到预算过程中成为了可能。在预算管理改革中，需要正确把握现代国家治理多方参与、平等协商、社会共治的内在要求，建立适合广泛公共参与的制度框架，通过拓宽公民对预算的直接参与渠道，推动政府治理的民主化。

建议：一是在预算过程中引入社会协商和民主参与，推动社会力量有序参与预算决策过程。明确预算决策征询民众意见的环节和程序，运用预算听证、公共服务调查、预算对话等技术手段，增加公众选择的机会，尊重公众选择的权力，寻求各方对预算资金分配的最大公约数。二是在政府与社会之间建立良性的互动机制。通过调查和审视社会公众对公共服务的要求和满意程度，进一步增强预算管理的透明度，提高预算的决策质量和执行效果。三是引导和规范第三方机构参与预算绩效管理。组织第三方机构独立开展绩效评估，并将评估结果作为预算安排的重要参考依据。四是搭建专家学者和社会公众参与预算绩效管理的平台。以人大为主导构筑参与平台，确定专家和公众参与的方式和内容，推动政府治理的民主化。

（六）完善预算审查与监督机制，推动政府治理的法治化

法治化是现代预算的根本特征和要求。发挥我国人大的预算审查与监督作用，完善相关制度和办法，可以有效地推进政府治理法治化。

建议：一是加强人大自身在审查监督预算方面的专业化监督能力。建议在目前人大预算审查监督力量尚比较薄弱的情况下，通过改进预算审查人员的专业结构，安排足够的专业人员，增强人大预算审查监督能力。二是设立专业性的预算研究和咨询机构。借助专业化的研究力量和专家咨询队伍，提高人大预算审查监督水平。三是完善人大审议方法。采取听证、质询、审查等多种形式，建立事前、事中与事后相结合的监督体系。四是建立预算分项审批机制。通过对重大事项进行详细审查，分别审议和重点监督，来加强人大预算审查的深度和力度，更好地体现民主的意志。五是建立部门预算审批机制。引入分部门预算审议与部门预算票决方式，增强审查的专门性和实效性，推动预算审查由程序性向实质性转变。

（七）全面提升预算绩效管理水平，推动政府治理的有效性

实施预算绩效管理是体现政府有效治理的重要内容，也是建设责任政府的必然要求。2018年9月，中共中央、国务院发布了《关于全面实施预算绩效管理的意见》，提出力争用3—5年的时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。这是推动我国政府治理和预算管理现代化的一项重要举措。为此，应当创新工作机制，突出落实责任，加快改革步伐。

一是构建有效的分工协作机制。人大、财政、审计和预算部门应当密切配合，通力合作。财政部门应发挥业务指导作用，在人大、审计等部门也应当建立预算分析员制度，加强与财政部门的沟通与协调，做好预算绩效的监督工作，各负其责，共同推动预算绩效管理的全面实施。二是不断完善绩效评价方法。采用先进的战略绩效管理工具（如平衡记分卡等），建立科学合理的预算绩效评价指标体系，为实施预算绩效管理和监督考评提供科学的技术手段和信息支撑。三是实行部门绩效报告制度。按照权责发生制进行政府预算编制和政府会计核算，编制政府各部门绩效报告，由各部门根据年度预算执行情况向政府和人大提交，说明本部门年度工作计划及绩效目标的执行情况，促使政府加强成本管理，提高预算资金使用效率，并接受人大和社会公众的监督。四是建立预算绩效问责机制。扩大应当问责的预算违法行为和预算问责主体的范围，增加政治责任、经济赔偿责任等责任形式，解决权力和责任的非对称性问题。