推进地铁沿线土地综合开发筑牢成都轨道交通发展根基

周志强 秦冬云 戴聪

摘要：地铁是改变城市空间结构，引导产业、人口、资源流动，重塑城市经济地理的重要力量。推进成都地铁场站综合开发，是加速轨道交通成网、引领城市发展格局的内在要求，更是实现轨道交通“建设—运营”良性循环的重要支撑。

【关键词】成都地铁综合开发；问题；建议

一、综合开发是破解地铁发展挑战的必然要求

按成都地铁现行发展模式，政府不但要筹集建设资本金，偿还债务，还要负担运营补贴。仅以建成和运营500公里、地铁建设成本7-8亿元/公里、地铁建设贷款还款期20-30年，以及地铁设备30年全生命周期内运营费用为建设费用2-6倍四项指标保守测算，2020-2050年间，政府对地铁建设及运营的年均财补将高达385亿元（表-1），而2016年成都市一般公共预算收入仅1175亿元，压力之大不言而喻。实际上，北京、广州、深圳等城市都已深感发展地铁负担沉重，如2007-2014年，北京地铁财政补贴总计约950亿元，每年地铁运行的费用补贴占财政收入的5%以上；2011-2016年，广州地铁财政补贴总计也高达772亿元。为此，这些城市已开始借鉴港铁模式或与港铁合作，尝试“地铁+物业”综合开发。

港铁模式的实质是通过场站综合开发，实现地铁外溢效应“内部化”，确保后续建设和运营获得持续稳定的资金来源，彻底打破严重依靠财政补贴的发展模式。港铁公司作为地铁场站综合开发的实施主体，发挥“向上承接政府战略，向下启动市场资源”的作用，对地铁沿线土地开发有较强话语权。政府将地铁站点周边土地划为“综合开发区”，按成本价将土地划拨给地铁公司，后者负责组织编制“综合开发区”发展总纲、建设蓝图，并选择开发商进行综合开发。“综合开发区”必须实行“站城一体”规划，依靠超高人口密度、超高建筑密度等技术支持，实现地上地下同步开发。港铁模式的成功，主要基于两个方面：一是发挥港铁公司熟悉综合开发规划、建设、管理全业务流程的优势，有利于规建管协调同步，实现地上地下空间效益最大化；二是通过港铁公司引入社会资本对地铁场站实施综合开发，既缓解财政压力，又实现“溢价回收”，构建形成地铁建设—运营的良性循环。2006-2016年，港铁收入来源中，物业开发、租赁及管理占60%左右，对平衡建设现金需求、改善负债结构、搭建融资平台等可谓功不可没。

成都正处于地铁加速发展期，尚有机会充分吸纳港铁模式的精髓，破解地铁建设资金瓶颈约束。同时，结合城市总体规划修编，加快完善、定格市域轨道交通规划，有利于更好更快推动形成“一山带两翼”的城市空间新格局。

二、成都实施地铁综合开发面临的问题

《成都市城市轨道交通管理条例》虽然提出轨道交通项目可与周边土地进行综合开发，但具体实施仍面临一些问题。

（一）操作细则尚未出台。三个方面需进一步明确。一是综合开发的区域范围需明确。目前，我市轨道交通场站综合开发实施意见尚未出台，对于将站点周边300米、500米、800米还是1000米范围作为综合开发的区域，国土、规划、轨道交通集团等单位存在分歧。根据不同场站的性质和特点，其综合开发的区域范围需进一步明确。二是对特许经营权的界定需明确。按现行政策，轨道交通集团获得的特许经营权仅为地铁运管权，不包括综合开发权。地铁场站的综合开发权是否属于成府发〔2015〕21号文所指“特许经营”范围，需进一步明确。三是综合开发的供地条件需明确。轨道交通场站周边经营性用地出让必须走“招拍挂”程序，如无综合开发资质条件限制，轨道交通集团将很难“竞胜”众多地产商拿到地块，进而无法实现地铁开发溢价的稳定回流。

（二）土地管控相对滞后。2016年，市规划局根据我市轨道交通建设资金需求，提出需控制地铁站点周边500米范围内37600亩土地。但这一范围内2020年前实际可用土地仅13030亩，仅占目标总量的35%。主要原因是对地铁沿线土地的开发利用缺乏统筹管控，37600亩范围内仍有永久基本农田1693亩，已用作市级专项项目用地6594亩，尚有9135亩土地未取得征地批文，这在客观上已成为实施地铁综合开发的现实障碍。

（三）规划建设难以同步。由于站点及周边各个地块主体不一，开发进度不一，难以实现统一规划设计、统一开发建设，既影响城市整体风貌，又降低了地块开发效益，妨碍项目品质和区域价值提升。比如，由于规划设计和建设施工不同步，容易导致后期上盖物业开发方案与轨道交通工程建设的“错位”或“缺位”，无法提前预留桩基。即便预留了桩基，后续开发也不一定用得上。此外，轨道交通项目建成后，为保障其运行安全，周边地块的开发建设需退界10-30米，不但不能实现通过地铁上盖创造新的城市发展空间，反而造成站点核心区域土地资源的浪费，而其根源就在于“地下”与“地上”、“做地”与“做房”主体不一致，对周边土地利用缺乏通盘考虑。

三、加快推进成都地铁综合开发的建议

强化“建地铁就是建城市、建地铁就是做产业”的认识，实行轨道交通场站与城市空间、土地利用、公共配套、產业发展等形态和业态控制，实现开发强度向场站集中，提升土地使用价值和开发收益。

（一）健全统筹机制。整合“城市轨道交通建设工作联席会议制度”及“城市轨道交通建设指挥部”部分功能职责，成立“成都市轨道交通综合开发工作领导小组”，统筹协调政策研究、规划控制、土地收储、开发建设等工作。建议领导小组由市长担任组长，分管副市长担任副组长，市建委（市轨建办）、发改、财政、国土、规划、房管及轨道交通集团等为成员单位，领导小组下设办公室并设在市建委（市轨建办）。发挥市、区（市）县两级政府合力，建立市、区（市）县综合开发统筹协同机制。支持轨道交通集团与各区（市）县平台公司以合资、合作方式共同实施综合开发，明确核算方式，相关收益纳入相应财政，用于本级财政应承担的轨道交通资金投入。

（二）明确操作细则。加快制定《成都市城市轨道交通管理条例》实施细则，出台《成都市城市轨道交通场站综合开发实施方案》。为保障城市轨道交通项目规建同步、技术可靠、运管安全，建议由成都轨道交通集团作为轨道交通场站综合开发实施主体，根据项目情况可引入社会投资以合作、代开发等多种模式参与开发。此举将有利于成都轨道交通集团实现由单一的轨道交通建设运营商向轨道交通综合运营商转变，由政府全额补贴的公益性企业向具备良好自我造血能力的效益型企业转变，进而由重资产大型国有企业向多元化经营的世界500强企业跨越。同时，赋予轨道交通集团实施地铁场站综合开发特许经营权。特许经营范围内的综合开发用地，按不低于土地整理成本价“协议出让”给轨道交通集团。必须“招拍挂”的综合开发用地，应将轨道交通工程及相关规划条件、建设要求作为“附加条件”，优先保障轨道交通集团实施综合开发的需要。

（三）强化土地管控。对轨道交通场站周边1000米范围内土地进行全面摸查，并将有条件旧改的区域纳入摸查范围。根据城市中心型、城市副中心型、片区中心型、一般站点四种类别（表-2），分类“锁定”站点及周边土地，各区（市）县、市级平台公司不得擅自组织出让。将一般站点周边300米、片区中心站点周边500米、城市副中心站点周边800米、城市中心站点周边1000米划为“综合开发区域”。区域内未出让土地，主城区由市土储中心收储运作，其它由区（市）县收储运作。轨道交通场站综合开发用地由市级单列新增建设用地指标、土地利用年度计划。

（四）推进规建运相协调。全力推动轨道交通工程与场站综合开发及周边基础设施同步设计、同步建设，降低建设成本。轨道交通集团应全程、深度参与地铁沿线规划编制工作，加强站点综合开发方案与城市设计衔接配合，避免周边地块开发对轨道交通设施产生不利影响。同时，要创新地铁运管模式，减轻运营资金投入压力。一是可直接引入港铁参与运管，提高运管效率。二是可构建银行—地铁运营商—车辆制造商“地铁金融铁三角”，即银行向制造商购买车辆，再租与地铁公司运营；地铁公司向銀行支付租赁费用，并将车辆维护工作交与制造商，获得专业维修服务。此举可在中长期内减少地铁公司车辆购置支出，有利于其集中资金实施地铁综合开发，加快轨道交通建设。

（五）引领城市发展格局。着力依托地铁站点综合开发推动城市功能拓展，变“交通站点”为“城市结点”。中心城区要加快城市“微更新”，实现旧城改造与地铁线路一体开发、同步建设。比如，倪家桥片区为1号、8号、18号线三线换乘站点，轨道交通枢纽地位突出，综合开发价值较高，若结合8号、18号线施工，对该片区进行更新改造，打造地标性轨道交通综合体，不仅可实现开发效益最大化，也有利于塑造片区中心，提升城市风貌品质。城市新区要选定一批综合开发重要站点，合理布局产业园、地铁小镇和特色社区。以站点为中心，300米范围内优先布局商业、办公等综合用地，进行高强度开发；300-600m范围内提高住宅和公共服务用地比重；600米以外以住宅和生产性服务业为主。